Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 (4982-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Flor Alba Díaz Díaz Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, IBL Rama Judicial SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, de 27 de mayo de 2004, que, en única instancia, accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión en contra de la providencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de sentencias ejecutoriadas cuando, por medio de estas, el derecho se reconoce con «violación al debido proceso» o «( ) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1 En virtud de estas, pidió revocar (infirmar) la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y declarar que «existió falta de legitimación en la causa ( ) pues Cajanal EICE en Liquidación no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la 1 Folio 237 de la acción de revisión. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para la Seguridad Social en salud».2 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad accionante señaló los siguientes: i) La señora Flor Alba Díaz nació el 15 de junio de 19463 y prestó sus servicios al Estado, en las siguientes entidades y periodos: (i) en la Rama Judicial, desde el 24 de febrero de 1975 hasta el 15 de agosto de 1976, y del 1 de mayo de 1980 al 20 de agosto de 1997;

(ii) en la Procuraduría General de la Nación, desde el 20 de agosto de 1997 hasta el 20 de abril de 2001, y su último cargo fue el de procuradora 161 judicial II penal.4 ii) El 23 de enero de 2001, mediante la Resolución 000558, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, en cuantía de $ 3.113.488,71, efectiva a partir del 1 de mayo de 2000 y condicionada al retiro definitivo del servicio.

Lo anterior, teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 6 años 1 mes conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional ( )».5 iii) El 3 de febrero de 2001, la señora Díaz interpuso recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, a fin de que le fuera reliquidada su pensión con la inclusión de todos los factores salariales que percibió en su último año de servicios, en aplicación de los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, en concordancia con el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y el artículo 4 del Decreto 2527 de 2000.6 iv) El 6 de junio de 2001, a través de la Resolución 0002720, Cajanal reliquidó la pensión de la señora Díaz y aumentó su mesada a la suma de $ 3.789.431,78 «por nuevos tiempos y factores», pero sin tener en cuenta las primas de servicios, vacaciones y navidad, porque «el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994» no los contempla como factores.7 v) El 10 de septiembre de 2001, la señora Flor Alba Díaz, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal EICE en Liquidación, con el ánimo de obtener la nulidad de las resoluciones 000558 del 23 de enero de 2001 y 002720 del 6 de junio de 2001; y, como restablecimiento del derecho, la reliquidación de su pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971, en monto igual al 75% de la asignación mensual más elevada por ella devengada en el último año de servicio e incluyendo los factores salariales previstos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. 2 Folio 238 de la acción de revisión. 3 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía, visible en el folio 23 de la demanda de revisión. 4 Según la Resolución 0558, de 23 de enero de 2001, expedida por Cajanal, folios 30 y 31 ibídem. 5 Folios 30 y 31 ibídem. 6 Folios 33 y 34 ibídem. 7 Folios 38 al 43 ibídem. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) El 27 de mayo de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, en única instancia,8 accedió a las pretensiones de la demanda. vii) El 31 de mayo de 2005, la extinta Cajanal, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expidió la Resolución 2993, a través de la cual, reliquidó la pensión de la señora Díaz, por nuevos factores salariales, y elevó la suma de la mesada a $ 5.720.000, con efectividad a partir del 1 de agosto de 2001.9 viii) El 10 de octubre de 2005, mediante la Resolución 6678, Cajanal modificó la Resolución 2993, y aumentó el monto pensional a $6.293.986,71, con efectos desde el 1 de agosto de 2001.10 ix) El 3 de enero de 2006, Cajanal expidió la Resolución 0061, por medio de la cual revocó la Resolución 6678 de 2005 y modificó la Resolución 2993 de 2005, en el sentido de corregir la mesada pensional de la señora Díaz, para elevarla a la suma de $ 7.213.665, con efectos a partir del 1 de agosto de 2001, «en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca».

Además, dentro del acto administrativo, la entidad señaló lo siguiente: «No obstante lo anterior, habida cuenta de la forma en que fue redactada la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido que sea incluido el factor salarial Bonificación por Servicio, procederá este Despacho a incluir el valor total del mencionado factor, aun cuando, se reitera, no se comparte tal premisa, por cuanto hacerlo de tal manera, implica que se reconozca la totalidad de un valor que fue devengado por la recurrente para el término de doce (12) meses, y no para un solo mes (…)».11 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión12 Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, de 27 de mayo de 2004, que en única instancia,13 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Flor Alba Díaz Díaz contra Cajanal EICE en Liquidación, accedió a las pretensiones de la demanda.

Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes: i) La demandante es beneficiaria del régimen de transición, toda vez que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 40 años de edad y «aproximadamente con 16 años de servicio»; por lo que tiene derecho a que su pensión se reconozca y liquide bajo las condiciones del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y del artículo 12 del Decreto 717 de 1978. ii) De conformidad con las pruebas allegadas al proceso (folio 99), se tiene que la asignación mensual más elevada que devengó la demandante en el último año de servicio corresponde a la del empleo de procuradora 161 judicial II Penal, código OPJ-ES, y los 8 Por razón de la cuantía, de conformidad con el Decreto 597 de 1988.

F. 167 del Cuaderno 5 ordinario. 9 Folios 223 al 225 de la acción de revisión. 10 Folios 110 al 112 de la acción de revisión. 11 Folios 114 al 116 ibídem. 12 Folios 145 al 160 del cuaderno 5 ordinario. 13 Por razón de la cuantía, de conformidad con el Decreto 597 de 1988. F. 167 del Cuaderno 5 ordinario. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emolumentos recibidos fueron asignación básica, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios y, en forma proporcional, las primas de vacaciones, servicios y Navidad. iii) El ente de previsión debe calcular la pensión sobre el 75% de la asignación básica mensual más elevada devengada por la señora Díaz Díaz en su último año de servicio, teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos en ese mismo periodo.

A este respecto, se aplicó el criterio del Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de septiembre de 2000, radicado 0470-1999, consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. iv) Como consecuencia de la declaración de nulidad, Cajanal debe liquidar la pensión de vejez de la demandante «( ) aplicando el 75% a la asignación mensual más elevada devengada entre el 31 de julio de 2000 y el 31 de julio de 2001, incluyendo todos los factores salariales certificados, tales como prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios y, en forma proporcional, la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de Navidad, a partir de la fecha del retiro del servicio es decir 1 de agosto del 2001 ( )».

La sentencia cobró ejecutoria el día 27 de agosto de 2004.14 1.1.4. Las causales de revisión invocadas La UGPP considera que la providencia objeto de revisión está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de una sentencia judicial cuando a) «(…) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y b) «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».15 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) El desconocimiento del debido proceso se origina por la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP), puesto que esa entidad no era «la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudaban para la Seguridad Social en Salud». ii) La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que la sentencia objeto de revisión transgrede la Ley 100 de 1993, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1158 de 1994, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. iii) (…) frente al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenó liquidar la pensión de vejez incluyendo la bonificación por servicios y mediante los actos administrativos de cumplimiento, particularmente, el último de reliquidación 14 Según el Oficio 1099 de 27 de septiembre de 2004, de la Secretaría General Tribunal Administrativo de Cundinamarca, obrante en el folio 170 del cuaderno 5 ordinario. 15 Folios 237 de la acción de revisión. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución No. 0061 del 3 de enero de 2006, en donde se incluyó el factor salarial al 100%, se puede determinar que el mismo se aparta de las normas que rigen el sistema pensional, en virtud a que dicha bonificación se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir, es anual, y por tanto su cómputo para determinar el ingreso base de liquidación de la mesada pensional, debió y debe ser, correspondiente únicamente a una doceava (1/12) parte del mencionado factor salarial».16 vi) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible que el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971 le es aplicable a la interesada ( )», debe tenerse en cuenta lo establecido recientemente por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, según la cual el ingreso base de liquidación (IBL) no hace parte de la transición. v) La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, en concreto, a la sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013, que declaró la inexequibilidad de los apartes «durante el último año y por todo concepto, contenidas en el inciso 1 del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 ( )». 1.2.

Contestación a la acción de revisión17 Mediante escrito de 8 de julio de 2019, la señora Flor Alba Díaz, por conducto de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada por la UGPP, con base en las siguientes razones: i) Las causales invocadas por la UGPP resultan infundadas, toda vez que la sentencia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó la reliquidación de su pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes, por lo que no existe ningún motivo para que se admita el análisis o la modificación de una sentencia ejecutoriada. ii) Tanto la pensión como la reliquidación ordenada con la sentencia constituyen un derecho adquirido de forma suficiente; no con abuso o fraude a la ley, pues, como quedó probado dentro del proceso ordinario, la señora Díaz obtuvo su derecho de conformidad con la ley vigente y cumpliendo todos los requisitos legales, bajo la convicción de estar actuando de buena fe. iii) «En el caso concreto, la Bonificación Especial para obtener el promedio de lo devengado en los últimos seis (6) meses para la pensión de los funcionarios de la Contraloría General de la República, debe aplicarse la misma solución a la pensión de los funcionarios de la Rama Judicial, es decir, que la Bonificación por servicios que se causa 16 Negrillas fuera del texto. 17 Folios 280 al 291 ibídem. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y se paga en un año, para efectos del cálculo de la asignación más alta del último año, debe estimarse en un 100%, como lo han definido los distintos tribunales contenciosos administrativos del país». iv) Como excepciones, propuso las de caducidad de la acción e innominada.

La primera, porque el plazo de los cinco años, previsto por el artículo 251 del CPACA para las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, vencía el 11 de junio de 2009; la segunda, la que se llegue a demostrar en el transcurso del proceso y el juez declare de oficio. v) Por último, al caso no debe aplicarse la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, toda vez que en ella se dispuso que los casos en que ha operado la cosa juzgada, como el presente, son inmodificables en virtud del principio de la seguridad jurídica. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 4 de diciembre de 2017,18 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),19 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem20.

Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.21 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».22 2.1.2.

Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de 18 Folio 258 de la acción de revisión. 19 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 20 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 21 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 22 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,23 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013,24 la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 2.1.3.

Oportunidad La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 27 de agosto de 2004,25 y la acción especial de revisión se interpuso el 4 de diciembre de 2017,26 la demanda, a priori, estaría fuera del término de los dos años establecido por el artículo 187 del CCA para estos eventos.

No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que el plazo para acudir a la revisión de las decisiones judiciales, por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debía contabilizarse a partir del momento en que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos a cargo de Cajanal, esto es, el 12 de junio de 2013 (fecha en la cual inició la sucesión procesal entre estas dos entidades), la presente demanda se encuentra dentro del término previsto por la señalada providencia. De ahí que no se configure la caducidad de la acción propuesta por la parte demandada. 2.1.4.

Cuestión previa Si bien, dentro del apartado jurisprudencial de la acción especial de revisión, la UGPP trae consideraciones de la sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013 relacionados con «los topes pensionales», lo cierto es que no sustenta la configuración de las causales en ese aspecto; pues su pretensión solamente está encaminada a discutir la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de incluir, en la reliquidación pensional de la señora Flor Alba Díaz, la bonificación por servicios en un 100%.

Por este motivo, la Sala advierte que centrará el examen del presente asunto, únicamente, sobre esta última cuestión. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 24 «Artículo 6°. Funciones.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 25 Según el Oficio 1099 de 27 de septiembre de 2004, de la Secretaría General Tribunal Administrativo de Cundinamarca, obrante en el folio 170 del cuaderno 5 ordinario. 26 Folio 258 de la acción de revisión. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, de 27 de mayo de 2004, está inmersa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la revisión cuando el derecho al reconocimiento pensional se ha obtenido con «violación al debido proceso» o «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200327 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <APARTES TACHADOS INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: 27 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) No se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate jurídico sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica, por lo que constituyen una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, como lo es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró28 que el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En definitiva, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 28 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 10 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en el los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos29 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.

La siguiente fue la explicación sobre el particular: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) Al respecto, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».30 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Subsección considera que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».31 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 extendió la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún 29 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 30 Así en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017- 01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias de la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley aplicable.

En relación con la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.32 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Adicionalmente, conviene recordar que no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 633 del artículo 6 del Decreto 575 de 201334 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.

Efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020, de la Sección Segunda del Consejo de Estado Mediante la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020,35 la Sala de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a la aplicación del régimen especial de los servidores y exservidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, cobijados bajo el Decreto 546 de 1971, estableció las siguientes reglas: El servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.o de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.o del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; 296 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo 32 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 33 «6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 34 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de unificación de 11 de junio de 2020; radicado 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.o del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4a. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,36 la ley y la Corte Constitucional,37 tiene fuerza vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad. En virtud de ello, la Sala de la Sección Segunda estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.

(Resalta la Sala) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En consecuencia, solo se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada; es decir, que ante una sentencia ejecutoriada prevalece el carácter de cosa juzgada. 36 Constitución Política, Articulo 237, ordinal 1. 37 Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto 2.4.1. De la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 De acuerdo con lo manifestado por la entidad demandante, esta causal se encuentra configurada debido a que, al no ser la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en salud, Cajanal carecía de legitimación en la causa por pasiva en relación con la orden de reliquidación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cual implica el desconocimiento de su derecho al debido proceso.

Al respecto, se debe advertir que las resoluciones 000558 del 23 de enero de 2001 y 002720 del 6 de junio de 2001, a través de las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez de la señora Flor Alba Díaz, fueron expedidas por la extinta Cajanal, por lo que es claro que las pretensiones que se plantearon contra las decisiones allí contenidas debía soportarlas esa misma entidad.

Adicionalmente, el Decreto 65 de 15 de enero de 200438 preveía expresamente que a esa caja de previsión le correspondía, entre otras funciones, la de «[e]fectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley» (numeral 5 del artículo 2).39 Sumado a lo anterior, cabe señalar que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 1100123250102001815300, que dio origen a la sentencia que hoy se somete a revisión, no se debatió lo relativo al recaudo de las cotizaciones obligatorias para el sistema integral de la Seguridad Social en salud; por lo tanto, no sería del resorte de esta demanda extraordinaria entrar a discutir si Cajanal era la destinataria o depositaria de los recursos que se recaudaban para el mencionado sistema.

Así las cosas, comoquiera que la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso que se invoca, pues la extinta Cajanal sí estaba legitimada para comparecer al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2001-8153-01 como parte demandada, se declarará infundada la acción de revisión frente a la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En definitiva, no se configura la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia impugnada en vía extraordinaria, toda vez que la falta de legitimación en la causa por pasiva, que la hoy demandante acusó como violatoria del derecho al debido proceso, no se presentó. 38 «Por el cual se modifica la estructura de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado». 39 En providencia de 21 de junio de 2018, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2013-00901-00 (1953-2013), desató idéntica discusión en los siguientes términos: «[…] como el acto administrativo que se acusó en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […] fue expedido por el líder de Grupo de Nómina de Pensionados de la Caja Nacional de Previsión Social, era esta la autoridad administrativa que estaba llamada a fungir como demandada en el aludido proceso.

Adicionalmente, la competencia para realizar las deducciones de la mesada pensional por concepto de las cotizaciones obligatorias […], entre ellas, el aporte destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue encomendada, en su momento, a la Caja Nacional de Previsión Social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 […]». 14 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2.

De la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Como se indicó en el apartado de antecedentes, en el presente asunto se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, de 27 de mayo de 2004, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Flor Alba Díaz Díaz contra la extinta Cajanal.

En la providencia, el órgano colegiado consideró que a la demandante le resultaba aplicable, para efectos de su liquidación pensional, la normativa anterior de manera inescindible, esto es, el Decreto 546 de 197140 y el Decreto 717 de 1978,41 en cuya virtud, la pensión de vejez pretendida se debía liquidar con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios y con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en ese mismo periodo.

Frente a ello, la ahora recurrente (UGPP) discrepa de tales conclusiones, pues sostiene que la decisión del tribunal desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015), según la cual a los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo debía tenerse en cuenta la edad, el tiempo de servicios y el monto salarial, ya que todas las demás condiciones y requisitos aplicables a las personas que se encuentran amparadas por el mencionado precepto, entre ellos el IBL, se rigen por las disposiciones contenidas en dicha ley y en el Decreto 1158 de 1994.

Además, porque el factor bonificación por servicios, incluido por el tribunal en un 100% en la orden de reliquidación, debió reconocerse en una doceava parte (1/12), por ser un emolumento devengado por la demandada en un período de 12 meses. Establecido lo anterior, la Sala encuentra procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la UGPP, comoquiera que fue formulada (i) con fundamento en una de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y (ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.42 Siendo así las cosas, luego de examinarse los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar parcialmente fundada la acción de revisión, de conformidad con las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tomando como sustento la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en particular, la sentencia del 21 de septiembre de 2000, radicado interno 0470- 1999 y consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, determinó que la entonces demandante «( ) está sometida al Decreto 546 de 1971, que ( ) prevé que la pensión será equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio ( )», y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en forma habitual y 40 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.» 41«Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones.» 42 La sentencia recurrida cobró ejecutoria el día 27 de agosto de 2004. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co periódica, de conformidad con lo establecido en el Decreto 717 de 1978.

Para ello, expuso los siguientes motivos: Se puede concluir que la liquidación de la pensión de la demandante debe realizarse atendiendo lo ordenado en el artículo 6º del decreto ley 546 de 1971 (sic), tomando el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, tal como lo solicitó en la demanda, periodo que comprende desde el 8 de marzo de 2000 al 8 de marzo de 2001, toda vez que la petición de reconocimiento la presentó en esta fecha, es decir, el 8 de marzo de 2001, de donde se entiende que allí se presentó el corte para el reconocimiento, sin perjuicio que si continuó laborando, se realizará una nueva reliquidación para actualizar la mesada con el salario más elevado en el año anterior al retiro definitivo. […] De las pruebas documentales allegadas al proceso, se tiene que la asignación mensual más elevada que devengó la demandante en el último año de servicio, corresponde a la del empleo Procuradora 161 Judicial II Penal, código OPJ-ES, y los emolumentos recibidos corresponden a la asignación básica, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios, y en forma proporcional la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de Navidad factores que integran el salario mensual o asignación mensual más elevada sobre los cuales debe liquidarse que el 75%.

En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto. Sin embargo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en la Sentencia CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020,43 unificó su jurisprudencia y estableció, como una de las reglas para el reconocimiento pensional de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, los factores de liquidación contemplados por el articulo 1 del Decreto 1158 de 1994 y otros cuya incidencia pensional está expresamente señalada en normas aplicables a los funcionarios y servidores de la Rama Judicial.

No obstante lo anterior, en la citada sentencia también se estableció que, en procura de la protección del principio de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, las reglas jurisprudenciales en ella fijadas no serían exigibles para aquellas situaciones ya resueltas en las instancias ordinarias, por lo que debían excluirse de su ámbito de aplicación los asuntos que se encontraran por resolver mediante el recurso extraordinario de revisión. En tercer lugar, en función de la finalidad de la Ley 797 de 2003 (a la que se hizo mención en el marco normativo de esta providencia), la Sala tiene el deber jurídico de examinar si se excede lo debido en el reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Flor Alba Díaz.

Por ello, al efectuarse el respectivo análisis de las pruebas, se observa que en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, el tribunal aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, con una tasa de retorno del 75% y 43 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de unificación de 11 de junio de 2020; radicado 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de labores: asignación básica, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios y, en forma proporcional, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de Navidad.

En ese sentido, la Sala corrobora que los mencionados factores salariales fueron debidamente acreditados por el tesorero y el jefe de División de Gestión Humana, de la Procuraduría General de la Nación, mediante la Certificación núm. 0202, obrante en el folio 99 del proceso ordinario. Finalmente, respecto del presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es preciso señalar que no resultan aplicables las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en razón a que son providencias proferidas con posterioridad al fallo recurrido (de 27 de mayo de 2004) y, por lo tanto, no admiten su invocación como precedente jurisprudencial.

De igual modo, conviene recordar que para la época de expedición de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión de tutelas,44 consideraba que las pensiones también se liquidaban según las normas anteriores, incluso en los casos de servidores de la Rama Judicial. 2.4.2.1.

De la bonificación por servicios prestados No obstante lo hasta aquí expuesto, teniendo en cuenta que en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ordenó la inclusión, como factor salarial, de la bonificación por servicios prestados en un 100% (porcentaje respecto del cual, a pesar de no estar conforme la extinta Cajanal en la Resolución 0061 del 3 de enero de 2006, procedió a incluirlo en tal forma en la reliquidación pensional de la hoy demandada), la Sala considera que le asiste razón a la entidad accionante cuando sostiene que el reconocimiento de ese emolumento debió efectuarse en una doceava parte, y no como lo dispuso el órgano colegiado, en atención a los siguientes motivos: En primer lugar, la bonificación por servicios prestados fue creada a través del Decreto 1042 de 1978, «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones», así: Artículo 45.

De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para 44 A este respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-651-04.

En la última citada, la Corte Constitucional consideró: «Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.» 17 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. (Negrillas fuera del texto). Por su parte, el artículo 46 ejusdem determinó la cuantía de la aludida bonificación, en los siguientes términos: Artículo 46.

De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados será equivalente al veinticinco por ciento de la asignación básica que esté señalada por la ley para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio.

Cuando el funcionario perciba los incrementos de salario por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto, la bonificación será equivalente al veinticinco por ciento del valor conjunto de la asignación básica y de dichos incrementos. (Negrillas fuera del texto) En segundo lugar, la aludida bonificación se consagró como factor de salario para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del ministerio público en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 247 de 1997, así: Artículo 1.

Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997.

La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones. (Negrillas fuera del texto) Como se desprende de las disposiciones normativas analizadas, el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados procede cada vez que el empleado cumple un año de servicios, lo cual significa que el valor que se percibe por ese concepto remunera 1 año o 12 meses de servicio y, por ende, debe incluirse como factor de liquidación pensional tan solo en una doceava (1/12) parte, y no en un 100 %, pues, considerar lo contrario, no solo desconoce el período que se pretende remunerar con su reconocimiento, sino que vulnera el principio de sostenibilidad presupuestal del sistema pensional, como lo ha entendido, de manera reiterada y pacífica, la jurisprudencia de esta corporación.45 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 29 de junio de 2006, Rad. 2000-02396-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia de 8 de febrero de 2007, Rad. 2003-06486-01, C.P. Alberto Arango Mantilla; sentencia de 14 de agosto de 2008, Rad. 2005-03346-01, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; sentencia de 27 de febrero de 2014, Rad. 2010- 00405-01, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Paéz; sentencia de 9 de noviembre de 2017, Rad. 2012-00816-02, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia de 10 octubre de 2019, Rad. 2013-00330-01, C.P. César Palomino Cortés; sentencia de 5 de noviembre de 2020, Rad. 2017-00297-00, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; sentencia de 18 de noviembre de 2020, Rad. 2015-00071-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, entre otras. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, dado que la decisión objeto de revisión ordenó la inclusión de la bonificación por servicios prestados por la hoy accionada en un porcentaje del 100%, en contravía de la jurisprudencia de esta corporación y de los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1971, que en virtud de su causación anual establecen una liquidación para el cómputo de la pensión en una doceava (1/12) parte, en el presente asunto se configuró el reconocimiento de un derecho que excede lo debido de acuerdo a la ley, lo que se encuadra en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por los anteriores motivos, la Sala considera procedente declarar fundada la acción de revisión, pero solo en lo que a dicha pretensión respecta; en consecuencia, infirmará parcialmente la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de 27 de mayo de 2004, y proferirá la siguiente decisión de reemplazo: 2.5. Sentencia de reemplazo La Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de mayo de 2004, accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Flor Alba Díaz Díaz contra la extinta Cajanal, al encontrar acreditado que la demandante, dentro del proceso ordinario, era beneficiaria de la transición de la Ley 100 de 1993 y, por tanto, el sistema anterior que le resultaba aplicable era el previsto por el Decreto 546 de 1971.

En ese sentido, el tribunal ordenó a favor de la señora Díaz la reliquidación de la pensión, que le fue reconocida por la Resolución 000558 de 23 de enero de 2001, teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada percibida por aquella en el último año de servicios (del 31 de julio de 2000 al 31 de julio de 2001), incluyendo todos los factores salariales certificados, tales como «prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por servicios y, en forma proporcional, la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, a partir de la fecha del retiro del servicio es decir 1 de agosto del 2001 ( )».

Pues bien, de acuerdo con lo expuesto por el ente previsional en la acción de revisión, la Sala advierte que, por disposición judicial, a la demandada se le reliquidó la pensión con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, en contravía de las disposiciones legales y jurisprudenciales que regulan la materia, y a través de las cuales se establece, que por ser un factor que se causa anualmente, este solo debe ser tenido en cuenta para la liquidación del derecho pensional, en una doceava parte.

En efecto, en atención a la orden impartida por el fallo objeto de revisión, la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 0061 del 3 de enero de 2006, reliquidó la pensión de la señora Díaz Díaz y tuvo en cuenta el 100% del factor bonificación por servicios, cuya suma, correspondiente al valor total devengado por dicho emolumento en el último año de servicios (31 de julio de 2000 al 31 de julio de 2001), es de $1.316.105, según consta en la certificación expedida el 10 de mayo de 2001 por el tesorero y el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, que obra a folio 99 del expediente. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, dado que la ejecución de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de mayo de 2004, comportó un reconocimiento que excede lo debido de acuerdo a la ley, se hace necesario modificar la decisión recurrida para, en su lugar, ordenar la inclusión de la bonificación por servicios en una doceava parte (1/12), y no en un 100%. 2.5.1.

De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en el presente caso se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión de la demandada en cuantía equivalente al 75% de la asignación más alta devengada durante su último año de servicios, con la inclusión del factor bonificación por servicios en un 100%, cuando lo procedente, según la normativa y la jurisprudencia aplicables, era su reconocimiento en una doceava (1/12) parte.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar parcialmente fundada la acción especial de revisión por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, de 27 de mayo de 2004, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Declarar infundada la causal a). Segundo. Modificar el numeral segundo de la sentencia objeto de revisión, únicamente en el sentido de indicar que la bonificación por servicios, cuya inclusión fue ordenada en la referida sentencia, lo sea en una doceava (1/12) parte. En lo demás, se confirma la decisión de primera instancia. Tercero. Sin condena en costas. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00954-00 Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto. Devolver al tribunal de origen el proceso 1100123250102001815300, que fue enviado en calidad de préstamo a esta corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT