50001233100020100024001 — Consejo de Estado

1 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Actor: Leonardo Ramírez Yaima Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER Tesis: No es procedente entender comprendida la acusación de invalidez del acto a través del cual se adjudicó el predio del demandante, si se instaura demanda de nulidad y restablecimiento del derecho únicamente en contra de los actos administrativos que dieron apertura al trámite de revocatoria directa de la decisión por medio de la cual se adjudicó un bien baldío al actor y el que concluyó ese procedimiento.

El término de presentación oportuna de la demanda incoada contra el acto que revoca la adjudicación de un bien baldío no es el mismo previsto para aquella que controvierte la legalidad del acto de adjudicación de ese tipo de bienes. SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), Leonardo Ramírez Yaima, por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra del 2 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER), hoy Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT)1, en la que formuló las siguientes: 1.1.

Pretensiones “PRIMERA. Declarar nulo el auto de abril 23 de 2007, por medio del cual se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la Resolución 540 del 7 de abril de 2008 expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL – INCODER, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN 936 (Sic) de 30 de noviembre de 2006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado ARIZONA a mi poderdante el señor LEONARDO RAMÍREZ YAIMA.

SEGUNDA. Que se restablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se orden al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL, dejar incólume la Resolución de Adjudicación 936 de 30 de noviembre de 2006, y en iguales condiciones de propietario del predio ARIZONA, al adjudicatario que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocatoria directa.

TERCERA. Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquiera disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida al señor LEONARDO RAMÍREZ YAIMA sobre el predio denominado ARIZONA que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004964.

CUARTA. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA.”2. 1.2. Actos cuestionados 1.2.1. La Resolución núm. 540 del 7 de abril de 2008, que resolvió3: “ARTÍCULO PRIMERO. Revocar la Resolución 935 del 30 de octubre de 2006, a través de la cual la Oficina de Enlace Territorial No. 9 del INCODER adjudicó el predio rural denominado ARIZONA, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Departamento del Vichada (…) a LEONARDO RAMÍREZ YAIMA y LUISA FERNANDA CAMACHO, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO. Notificar la presente resolución a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, al beneficiario de la adjudicación hecha mediante la resolución revocada en los términos del Código Contencioso Administrativo, haciéndoles saber que, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto 230 de 2008, en contra de la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa. 1 Visible en el índice núm. 2 de Samai. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 3 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO TERCERO. Ordenar mediante la inscripción de la presente providencia, la cancelación del Folio de Matrícula Inmobiliaria que se abrió para inscribir la Resolución 935 del 30 de octubre de 2006, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente.”. 1.2.2.

El auto del 23 de abril de 2007, “POR EL CUAL SE INICIA UN TRÁMITE DE REVOCATORIA DIRECTA”, dispuso4: “ARTICULO PRIMERO: Iniciar el trámite de revocatoria directa de la Resolución No 935 del 30 de octubre de 2006, a través de la cual, la Oficina de Enlace Territorial No 9 de INCODER, adjudicó el terreno baldío denominado ARIZONA, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia (…) a LEONARDO RAMÍREZ YAIMA y LUISA FERNANDA CAMACHO (…) bajo el folio de matrícula inmobiliaria 540-0004964, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño - Vichada.

ARTICULO SEGUNDO: Con base en el expediente de adjudicación (…) y las demás pruebas allegadas al proceso, confórmese el respectivo informativo.

ARTICULO TERCERO: Notifíquese la presente decisión a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación y a al titular del derecho de dominio, en los términos del artículo 41 del Decreto 2664 de 1994, a fin de que pueda hacer valer sus derechos, advirtiéndoles que contra la presente providencia no procede recurso alguno. De no ser posible la notificación personal, se dejará constancia de ello y se procederá a emplazar a los interesados mediante Edicto, el cual se fijará por el término de cinco (5) días en un lugar público de la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad y en la Oficina de Enlace Territorial Número 9, Grupo Integral con Énfasis en Pesca GIEP de Puerto Carreño - Vichada, vencido el cual, si no comparecen se les designará un Curador para la Litis, con quien se continuará el procedimiento.”. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación El demandante invocó los artículos 13, 16, 21, 22, 23, 25 y 29 de la Constitución Política; los artículos 72 (incisos 6 y 7) de la Ley 160 de 1994; el artículo 39 del Decreto 2664 de 1994 y los artículos 69, 73 y 74 del CCA. En el capítulo correspondiente a los hechos de la demanda, la parte actora indicó que, en el año 2001, adquirió mediante compraventa una posesión de mejoras del predio denominado Arizona, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Municipio Primavera, Departamento de Vichada. 4 Ibidem. 4 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, en el año 2006, solicitó al INCODER la adjudicación de dicho lote.

Y que, por medio de Resolución 935 del 30 de octubre de 2006, le fue adjudicado el inmueble descrito. Comentó que el 23 de abril de 2007 la Revista Semana, en su edición núm. 1303, publicó un artículo titulado: “El Tierrero del Senador”, aludiendo a las adjudicaciones realizadas en el Departamento del Vichada a personas cercanas al excongresista Habib Merheg.

Puso de presente que, con auto del 23 de abril de 2007, el INCODER ordenó iniciar el procedimiento de revocatoria directa de la Resolución 935 porque “Al parecer, los adjudicatarios no cumplían con el término mínimo de cinco (5) años de ocupación y explotación del predio y, además, el fundo no se encontraba explotado en las proporciones exigidas por las normas que regulan la materia.”5.

Expresó que el 8 de junio de 2007, radicó solicitud de información ante la entidad demandada respecto de los títulos revocados y ante la respuesta ofrecida, el 6 de julio siguiente pidió la nulidad de todo lo actuado en el proceso, la investigación disciplinaria de los encargados del trámite y la designación de otros funcionarios para que asumieran el conocimiento del asunto.

Informó que, con auto del 10 de julio de 2007, la autoridad cuestionada resolvió la nulidad alegada sin practicarle la notificación de tal determinación y que en el procedimiento de la revocatoria no contó con defensa técnica, pues se designó curador ad litem que no realizó intervención alguna. En el acápite del concepto de la violación, comenzó por explicar la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos.

En ese punto, señaló como debía ser aplicado e interpretado el artículo 73 del CCA. Luego, presentó las normas que, a su juicio, aplicaban para la adjudicación de baldíos, y sostuvo que cumplió con todas las exigencias de ley para la titulación del predio 5 Ibidem. 5 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arizona y que el INCODER en el procedimiento administrativo no logró demostrar vulneración alguna de la regulación. Más adelante, mencionó que, con la expedición de la Ley 1152 de 2007, “los funcionarios del INCODER quedaron sin el respaldo jurídico necesario para ejercer funciones, toda vez que la misma derogó la Ley 160 de 1994 y los decretos reglamentarios que le permitían a la entidad conocer, entre otros, sobre el trámite de revocatoria directa”6.

Posteriormente, en términos generales, trajo a colación los requisitos que deben cumplir quienes pretendan ser beneficiarios de la adjudicación de un baldío: ocupación, explotación económica y tiempo de ocupación no inferior a cinco (5) años. Con ello, reiteró que la resolución por medio de la cual el INCODER le adjudicó el bien mencionado, estaba ajustada a derecho.

En memorial allegado con la demanda, Leonardo Ramírez Yaima presentó la siguiente “ACLARACIÓN ADICIONAL”: “Igualmente, manifiesto que la resolución de revocatoria directa, fue notificada personalmente el día 22 del mes de mayo de la presente anualidad en el INCODER Bogotá D.C.; razón por la cual, el término de los cuatro (4) meses para demandar por vía ordinaria la nulidad y restablecimiento del derecho, venció el día 22 de septiembre de 2008.

Ante las circunstancias (hecho notorio) del Paro Nacional de la Rama Judicial, adelantado por Asonal Judicial, los términos para demandar se suspendieron. En la ciudad de Bogotá D.C. el término se suspendió desde el día 04 de septiembre hasta el día 15 de octubre de 2008, hecho que motiva a creer que como el demandante tiene términos para demandar hasta el día 28 de noviembre de la presente anualidad, con la presentación de la presente demos (sic) cumplimiento al señalado término".”7 Reforma de la demanda El apoderado judicial de la parte actora reformó la demanda para agregar un (1) hecho, relacionado con los graves perjuicios causados ante la presunta pérdida de las inversiones realizadas en el inmueble mencionado, y dos (2) pretensiones, con las 6 Ibidem. 7 Ibidem. 6 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales solicitó que se declarara que el INCODER se enriqueció sin justa causa como consecuencia de la revocatoria directa de la resolución de adjudicación del bien baldío señalado y, como consecuencia, se le condenara a pagar el valor total de las mejoras realizadas en el terreno en cuestión, así como al pago de los gastos de sostenimiento del mismo.

En el concepto de la violación, de forma muy breve, agregó un cargo por violación del derecho al debido proceso y de defensa. En cuanto a las pruebas, adicionó una solicitud de testimoniales, otra documental para que se oficiara a la entidad demandada para obtener copia del expediente administrativo, una inspección, un dictamen pericial que determinara “el valor de las mejoras realizadas en el predio, los gastos de mantenimiento asumidos por el demandante, así como las condiciones de explotación, determinando el porcentaje de explotación del inmueble.”8, así como un interrogatorio de parte.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y DE LA REFORMA 2.1. Con auto del 7 de mayo de 20139, el Tribunal Administrativo del Meta tuvo por no contestada la demanda por parte del INCODER. 2.2. El INCODER10 contestó la reforma de la demanda manifestando su oposición a las pretensiones formuladas por la parte actora. En su defensa argumentó que gestionó las diligencias de revocatoria directa del acto de adjudicación de baldío con especial detenimiento en lo previsto en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994, normas vigentes para la época de los hechos, sin desconocer los derechos al debido proceso y de defensa del señor Ramírez Yaima o el principio de publicidad y el deber de motivación de las decisiones administrativas.

Agregó que valoró todas las pruebas que reposaron en el expediente, así como los alegatos del apoderado judicial de quien fue adjudicatario. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 7 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que “ha mantenido y mantiene incólume la facultad para adelantar el trámite de Revocatoria Directa de la Resolución”11 pues el numeral 8 del artículo 21 de la Ley 1152 de 2007, “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”, dejó en cabeza de la entidad las funciones y competencias respecto de la adjudicación de baldíos.

Añadió algunas razones sobre el trámite administrativo aplicable, la acreditación del requisito de la explotación económica para lograr la adjudicación de un terreno baldío, el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial. 2.3. Luisa Fernanda Camacho, tercero con interés directo en el resultado del proceso, declaró que los hechos expuestos por el señor Ramírez Yaima eran ciertos y que se acogía a las pretensiones de la demanda.

III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 25 de julio de 201912, el Tribunal Administrativo del Meta declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con base en los siguientes argumentos: En un primer momento, formuló el siguiente problema jurídico: “¿Se encuentra caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra de la Resolución núm. 540 del 7 de abril del 2008, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, a través de la cual se declaró la revocatoria directa de la Resolución núm. 935 del 30 de noviembre del 2006, por la que se adjudicó el predio “Arizona” (…) a LEONARDO RAMÍREZ YAIMA?”13 Enseguida, expuso algunas precisiones de tipo normativo y jurisprudencial en relación con la caducidad de la acción en los casos en que se pretende la revocatoria de los 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 8 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos de adjudicación de baldíos y posteriormente entró a verificar si en el caso concreto se configuraba el fenómeno comentado, así: Evidenció que la notificación de la Resolución núm. 540 del 7 de abril de 2008 se realizó por edicto, previa citación a los interesados, fijado el 2 de mayo de 2008 y desfijado el 16 del mismo mes y año. De ese modo, entendió que, en principio, el término de los cuatro (4) meses con el que la parte actora contaba para presentar el libelo introductorio terminaba el 17 de septiembre de 2008.

Así, advirtió que estaba probado que la demanda de la referencia se radicó el 21 de noviembre de 2008, circunstancia ante la cual estaba demostrada la caducidad y, en consecuencia, debía declarar de oficio la excepción para negar las pretensiones de la demanda. En todo caso, sostuvo que el apoderado de la parte accionante argumentó que el término de caducidad se suspendió desde el “04 de septiembre hasta el día 15 de octubre del 2008”14 debido a un paro judicial, por lo que podía demandar hasta el 28 de noviembre del 2008.

Al respecto, consideró que, ante una circunstancia excepcional como la señalada, podían ocurrir dos (2) eventos: (i) que el término de caducidad finalizara durante el cese de actividades judiciales, o ii) que la oportunidad para presentar la demanda venciera después de la suspensión del servicio de administración de justicia. Con ello, aclaró que, como el edicto se desfijó el 16 de mayo de 2008, el término comenzó a contarse a partir del 17 de mayo de 2008, por lo que los cuatro (4) meses de caducidad fenecían el 17 de septiembre de 2008, en medio del paro judicial, situación que correspondía al primer escenario descrito, caso en el cual no se suspendía el término de caducidad, sino que se extendía hasta el primer día hábil siguiente, esto es, el 16 de octubre de 2008, día de la reanudación de labores en la 14 Ibidem. 9 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rama Judicial.

No obstante, reiteró que la demanda se radicó el 21 de noviembre de 2008, cuando la acción ya estaba caducada. Para cerrar la discusión, agregó que en el segundo escenario no era necesario extender el término de caducidad de la acción debido a que no vencía dentro del cese de actividades judiciales. Con base en lo anterior, concluyó que de ninguna forma se podía considerar que la demanda fue presentada en tiempo, motivo por el cual debía declarar de oficio la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

IV. El RECURSO DE APELACIÓN La parte actora y el tercero con interés directo en el resultado del proceso15, por intermedio de apoderado judicial, interpusieron oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con el cual indicaron que el juez de primera instancia dio un alcance indebido a los términos de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, realizando una interpretación errónea sobre la aplicación de la norma en materia de caducidad e incluso utilizando normas que no correspondían al caso.

Afirmaron que se aplicaron “otros términos de caducidad de otros procedimientos, como el procedimiento de recuperación de baldíos, que es de 15 días; también se mencionaron en la sentencia otros procedimientos como la clarificación de la propiedad y deslinde de tierras, la extinción de dominio, la recuperación de baldíos y la reversión de bienes baldíos”16.

Señalaron que la discusión recaía sobre la legalidad de una adjudicación, esto es, de un acto administrativo que revocó un acto de adjudicación, específicamente la Resolución 935 del 30 de octubre de 2006, por lo que “en pocas palabras, estamos inmersos en una controversia de un procedimiento declarativo y no de ejecución, como los procedimientos que enumera el Tribunal”17. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Ibidem. 10 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, nuevamente narraron el trámite de adjudicación que concluyó con la expedición de la Resolución 935, para con ello reiterar que el debate planteado y surtido en el proceso de la referencia era precisamente sobre la adjudicación del predio y, por tanto, “no se debe equiparar ni comparar la revocatoria directa y el trámite de adjudicación, actos administrativos declarativos, con procedimientos o actos administrativos de ejecución como la recuperación del baldío entre otros”18.

De esa forma, alegaron que, comoquiera que la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, así como la Ley 1152 de 2007, no establecen el término de caducidad para actos que revocan adjudicaciones de baldíos, se debía recurrir al numeral 4 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, que establece un término de caducidad de dos (2) años para estos casos.

Ello, toda vez que, a su juicio, el objeto del proceso era demostrar que la adjudicación de un terreno baldío al señor Leonardo Ramírez Yaima cumplió los requisitos de la Ley 160 de 1994, como la ocupación y explotación de manera continua e ininterrumpida. Ante lo cual, la discusión giraba en torno a la Resolución 935 de 2006, que adjudicó el terreno, y la Resolución 540 de 2008, que revocó dicha adjudicación. Insistieron en que: “Teniendo en cuenta el vacío normativo por ausencia de remisión expresa, en calidad de apelantes consideramos que debe realizarse un estudio más detallado al momento de aplicar una caducidad; es claro que la Litis a desatar es referente a la adjudicación de un terreno baldío.”19.

Después de todo lo dicho, agregaron algunas consideraciones genéricas relacionadas con la teoría del acto administrativo complejo, la inaplicabilidad de la extensión de términos, aludiendo a la forma de efectuar el cómputo de caducidad ante eventos de paro judicial, y consignó fragmentos de sentencias de la Corte Constitucional en materia del servicio público esencial de administración de justicia. Finalmente, afirmaron que el fallo de primera instancia afectó los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia, 18 Ibidem. 19 Ibidem. 11 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por impedir la revisión de los motivos de orden fáctico, probatorio y jurídico presentados con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora y el tercero con interés directo en el resultado del proceso20, por intermedio de apoderado, en el término para presentar alegatos de conclusión enviaron un escrito “con el propósito de sustentar el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo del Meta”21, en el que repitieron los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos a lo largo del proceso.

La parte demandada guardó silencio. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público22 rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Consideró no le asistía razón alguna a los recurrentes al solicitar la aplicación del término de caducidad de dos (2) años, pues esa oportunidad únicamente se encontraba prevista para la demanda de actos de adjudicación, sin que pudiera ser extendida a las demás acciones derivadas de los actos dictados en materia de baldíos, especialmente, cuando la regulación sobre la materia (inciso 4 del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007) precisaba que, tratándose de actos de revocatoria de actos de adjudicación de baldíos, la norma de reenvío era el Código de lo Contencioso Administrativo.

VII. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes 20 Visible en el índice núm. 10 de Samai. 21 Ibidem. 22 Visible en el índice núm. 11 de Samai. 12 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VIII.

CONSIDERACIONES 8.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.

Hechos 8.2.1. Por medio de Resolución núm. 935 de 30 de octubre de 2006, el INCODER adjudicó un terreno baldío al señor Leonardo Ramírez Yaima. 8.2.2. Mediante Resolución núm. 540 de 7 de abril de 2008, notificada a la parte actora por edicto fijado el 2 de mayo de 2008 y desfijado el 16 del mismo mes y año, luego de adelantado el trámite de revocatoria directa, el INCODER revocó la Resolución núm. 935 de 2006. 8.2.3.

El 21 de noviembre de 2008, el demandante interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 540 de 2008 y de los actos de trámite que la originaron. 8.2.4. Con sentencia del 25 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la caducidad de la acción. 8.2.5. La parte actora interpuso el recurso de apelación contra el referido fallo. 8.3.

Planteamiento Para resolver el recurso de apelación, la Sala advierte que las discrepancias presentadas consisten en que, para el señor Ramírez Yaima, la actuación demandada 13 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se trata de una que resolvió sobre la adjudicación de un bien baldío y, bajo ese entendimiento, se encuentra compuesta por la Resolución núm. 935 de 30 de noviembre de 2006 y la Resolución núm. 540 del 7 de abril de 2008; razón por la cual la norma para verificar la presentación oportuna de la acción para controlar su validez es el numeral 4 del artículo 136 del CCA, que establece un término de dos (2) años desde su publicación o ejecutoria, según el caso.

Mientras que, para el Tribunal, comoquiera que se demandó el acto por medio del cual el INCODER revocó la adjudicación de un terreno baldío al demandante, el plazo oportuno debía determinarse con la regla general de los cuatro (4) meses establecida para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otra parte, el recurrente alegó que el fallo de primera instancia afectó sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que el a quo no abordó el fondo de la controversia.

Al respecto, el Tribunal adujo que, incluso considerando la suspensión de actividades judiciales y la aplicación de derechos y principios que permitieran la interpretación más favorable en relación con el cómputo del término, la demanda no fue presentada en tiempo. 8.4. Caso concreto La Sala debe precisar si, habiéndose pretendido la nulidad de los actos administrativos que dieron apertura al trámite de revocatoria directa de la decisión por medio de la cual se adjudicó un bien baldío al actor y el que concluyó ese procedimiento, puede entenderse comprendido en esa demanda el acto de adjudicación, a efectos de contar el término de presentación oportuna de la acción a partir de la notificación de este último acto, y no de aquél que la revocó. Ello, teniendo en cuenta que es de dos (2) años y no de cuatro (4) meses. 8.4.1.

Resolver tal problema impone indicar que, tanto el propósito, como la actuación administrativa que se adelanta para la adjudicación de un bien baldío, es completamente diferente a la que se impulsa para su revocatoria. En efecto, la regulación sobre la adjudicación está contenida en la Ley 160 de 1994, en particular en sus artículos 65 a 69, normativa aplicable para el momento en que se expidió la Resolución 982, y los requisitos para adjudicar son los previstos en el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994. 14 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entre tanto, esa misma normativa, al igual que la Ley 1152 de 2007, han previsto las condiciones en las cuales procede la revocatoria de la adjudicación de baldíos, particularmente teniendo en cuenta lo indicado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, y 161 de la Ley 1152 de 2007.

A efectos de proceder, se remiten al Código Contencioso Administrativo; veamos: “Artículo 161. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, salvo lo dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial.

(…) Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.” En los dos casos, se emiten decisiones disímiles que son autónomas y crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, por lo que se trata de actos definitivos, susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de manera independiente, y los presupuestos que dan lugar a reprochar un acto no coinciden con los presupuestos que permiten impugnar el otro, ni se relacionan entre sí. 8.4.2.

Vista entonces la diferencia entre el acto que adjudica un bien baldío y el que revoca esa decisión, resta por determinar cuál es el término de presentación oportuna, si lo que se pretende controvertir es la legalidad de este último. Aduce la demandante que la disposición aplicable es la dispuesta en el numeral 4 del artículo 136 del CCA, que es del siguiente tenor: “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos 15 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos.” (Subrayas de la Sala). Leído lo anterior, es claro que el recurrente incurre en un yerro al concebir la aplicación de esta norma para la controversia que plantea ante esta Jurisdicción, pues, como quedó definido previamente, el objeto de la discusión en el proceso de la referencia lo fue el acto que revocó la decisión sobre la adjudicación de un baldío, luego el supuesto no se enmarca en la hipótesis contemplada en la norma.

En ese escenario, en atención a que no hay norma especial que indique un término de presentación oportuna para enjuiciar el acto que revoca la adjudicación de un bien baldío, y que lo pretendido, además de la nulidad, es el restablecimiento de un derecho subjetivo del señor Ramírez Yaima, es el numeral 2 del citado artículo 136 el que debió ser observado al instaurar la demanda: “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.” Así las cosas, como la Resolución número 540 del 7 de abril de 2008, expedida por el INCODER, se notificó por edicto fijado el 2 de mayo de 2008 y fijado el 16 de ese mes y año, el término para presentar la demanda comprendía desde 17 de mayo al 17 de septiembre de 2008.

Sin embargo, como la demanda se impetró el 21 de noviembre de 2008, es claro que operó el fenómeno de caducidad. Ahora, en relación con la “ACLARACIÓN ADICIONAL” que manifestó en el libelo introductorio y que invocó nuevamente en el recurso, lo que advierte la Sala es que en un proceso adelantado respecto de otro adjudicatario (Irma López Henao), con similares supuestos fácticos, la Sala se pronunció en la forma a que se alude a continuación y que se prohíja en este caso: 16 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “104.

No obstante, la parte actora al momento de presentar la demanda adjuntó una manifestación bajo el título de “ACLARACIÓN ADICIONAL”, en la que se afirmó que “[…] la resolución de revocatoria directa, fue notificada personalmente el día 22 de mayo de la presente anualidad en el INCODER Bogotá D.C.; razón por la cual, el término de los cuatro (4) meses para demandar por vía ordinaria la nulidad y restablecimiento del Derecho venció el 22 de septiembre de 2008.

Ante las circunstancias (hecho notorio) del Paro Nacional de la Rama Judicial, adelantado por Asonal Judicial, los términos de la demanda se suspendieron. En la ciudad de Bogotá D.C. el término se suspendió desde el día 04 de septiembre hasta el 15 de octubre de 2008, hecho que motiva a creer que el demandante tiene términos para demandar hasta el 28 de noviembre de la presente anualidad, con la presentación de la presente demos cumplimiento al señalado término […]”23. 105.

Para la Sala, la anterior manifestación no constituye prueba de la notificación personal a la parte demandante, puesto que se trata de una afirmación que no corresponde con la prueba de la notificación realizada por edicto y que reposa en la actuación, de acuerdo con los documentos reseñados en esta providencia. 106. Además, conforme a los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, no puede acogerse la argumentación de la parte demandante, dado que el término para formular la demanda no se suspendió, sólo se extendió hasta el primer día hábil siguiente a aquel en que se terminó el paro judicial. 107.

En el expediente obra la certificación de fecha 15 de septiembre de 2009, suscrita por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado24, en la que da cuenta que “[…] la suspensión de términos de hecho, por razón de fuerza mayor, de notoriedad y conocimiento público entre los días cuatro (4) de septiembre hasta el quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) durante los cuales no hubo despacho al público por cese de actividades decretada por ASONAL Judicial, debido a que tal hecho impidió el ingreso de los empleados y del público en general a las dependencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de esta Secretaría en particular […]”.

(Destaca la Sala) 108. En ese orden, considerando que el cese de actividades con ocasión del paro judicial finalizó el 15 de octubre de 2008, la demanda debió interponerse a más tardar el día hábil siguiente, esto es, el 16 de octubre de esa anualidad. Como esta se formuló hasta el 21 de noviembre de 2008, resulta claro que la excepción de la caducidad de la acción quedó debidamente probada en el presente asunto. 109.Por último, resulta importante destacar que el apelante no demostró que persistiera la imposibilidad de acceso a la administración de justicia durante todo el tiempo que transcurrió desde que se reabrieron los despachos judiciales luego de concluido el cese de actividades con ocasión del paro judicial -16 de octubre de 2008, hasta el día en que finalmente radicó la demanda -21 de noviembre de esa anualidad-.”25 (Negritas de la Sala). 23 Cfr. Folio 54 del Cuaderno núm. 1 del expediente. 24 Cfr. Folio 138 del Cuaderno núm. 1 del expediente. 25 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 14 de marzo de 2024. Expediente número: 50001 23 31 000 2010 00070 01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 17 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00240 01 Demandante: Leonardo Ramírez Yaima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, aun teniendo en cuenta la suspensión del término por el paro judicial acontecido desde el 4 de septiembre al 15 de octubre de 2008, la demanda también deviene en inoportuna, pues debió radicarse el 16 de octubre de esa anualidad, y solo lo fue el 21 de noviembre, por lo que es forzoso confirmar la sentencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 27 de junio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.