CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: SANTIAGO BOTERO ECHEVERRY Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA NOVENA DE DECISIÓN Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumple el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ – La demanda se presentó pasados quince años desde que se notificó la decisión a la que se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales.
La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 7 de marzo de 20241, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 15 de enero de 2024, los señores Santiago Botero Echeverry y Tulio de Jesús Rodríguez Restrepo presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Novena de Decisión, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y «de los niños y la familia», que estiman vulnerados con ocasión de la expedición de la sentencia del 22 de mayo de 2008, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, iniciado por los actores contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, con radicado 05001-23-31-000-2006-01593-00/01.
Formularon las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1 Se advierte que, el 11 de abril de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 1º.
Proteger en favor de mis mandantes los derechos fundamentales acá invocados y/o cualquiera otro que resultare procesalmente probado dentro de este asunto como vulnerado. 2º. Consecuencialmente, declarar la nulidad de la sentencia calendada el 22 de mayo de 2008, por medio de la cual, se revocó integralmente la decisión de primer grado, proferida por el Tribunal aquí accionada en tutela dentro del proceso radicado bajo el No. 05-001-23-31-000-2006-01593-00, seguido, en contra de: INSTITUVO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- y LA NACIO N-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRE DITO PU BLICO, ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. 3º, Ordenar al Tribunal aquí accionado que, dentro del término de los diez días siguientes a la notificación de esta decisión proceda a dictar una nueva sentencia, en donde deberá tomar en cuenta la prevalencia de los derechos fundamentales de los niños y emitir pronunciamiento con respecto a la aplicación o no del principio de excepción de inconstitucionalidad de la Ley que ordeno la inversión en título TES por parte del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ICBF y específicamente con relación a esta clase de inversión en tratándose de parafiscales que recauda esta entidad. 4º.
Advertir a la accionada en caso de desobedecimiento e incumplimiento a lo ordenado, de las consecuencias penales y disciplinarias a que se hacen acreedores. 5º En caso de no ser recurrido el fallo, remitir la actuación a la H.. Corte Constitucional, para su eventual revisión. (…) 1.2. Hechos En la demanda se narra que los aquí actores promovieron una acción popular contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el ICBF, para reclamar la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, con el fin de que fueran ejecutadas las apropiaciones presupuestales por valor de $680.000.000.000, destinadas al cubrimiento de las necesidades de las personas destinatarias de dichos recursos.
Según los actores populares, dicha suma de dinero, proveniente de contribuciones parafiscales y correspondiente al presupuesto asignado al ICBF, fue ilegalmente invertida en Títulos del Estado (TES), de conformidad con lo señalado en el Foro de Gobernadores por la niñez, celebrado en la ciudad de Medellín el 6 de abril de 2006. En primera instancia, el asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, que, en sentencia del 7 de noviembre de 2007, accedió a las pretensiones.
Contra dicha providencia, las partes interpusieron el recurso de apelación2, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Novena de Decisión, 2 El recurso de apelación interpuesto por los aquí demandantes se centró en el reconocimiento del incentivo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 mediante fallo del 22 de mayo de 2008, en el sentido de revocar la decisión de primer grado y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda. 1.3.
Argumentos de la tutela Los actores consideran que la providencia censurada adolece de defecto procedimental absoluto, toda vez que el Tribunal accionado tuvo en cuenta la contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a pesar de que se radicó extemporáneamente. Asimismo, estiman que la sentencia objeto de reproche incurrió en violación directa de la Constitución, dado que aplicó el Decreto 1013 de 1995, sin detenerse a analizar la constitucionalidad de dicho estatuto, que bien pudo haber inaplicado, máxime que allí estaban en juego los derechos fundamentales de los niños.
Finalmente, sostienen que se configuró el defecto fáctico, debido a la falta de prueba sobre el origen de los recursos invertidos en los certificados TES. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Inicialmente, la demanda fue inadmitida mediante auto del 22 de enero de 2024, para que el señor Tulio de Jesús Rodríguez aclarara la calidad en la que actuaba y que, en caso de que estuviera representado por un abogado, allegara el poder correspondiente.
Una vez subsanada, por auto del 12 de febrero de 2024, se admitió. Allí se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Novena de Decisión, como autoridad judicial accionada, y, en calidad de terceros con interés, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al ICBF y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. 2.2.
El magistrado ponente de la sentencia censurada resaltó que la tutela se dirige contra la sentencia del 22 de mayo de 2008, que fue notificada por edicto del 4 de junio de 2008, razón por la cual es evidente el incumplimiento del requisito de inmediatez. De otra parte, adujo que el fallo atacado se dictó conforme a la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso, por lo que no vulneró los derechos fundamentales invocados.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 2.3. La Coordinadora encargada del Grupo Jurídico de la Regional Antioquia del ICBF argumentó que carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la tutela.
Agregó que, en todo caso, en el asunto bajo estudio no se cumple el requisito general de inmediatez, exigido en los casos en que la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial. Que, de hecho, la discusión planteada es meramente legal y, por ende, la acción de tutela también carece de relevancia constitucional. 2.4. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se niegue el amparo solicitado, por ausencia del requisito de inmediatez, habida consideración de que la demanda se radicó el 15 de enero de 2024, esto es, más de diez años después de la expedición de la sentencia cuestionada.
Adicionalmente, señaló que el fragmento jurisprudencial citado por el actor para justificar la inobservancia de esta exigencia no corresponde a un caso en que se estuviera controvirtiendo una providencia judicial. 3. Fallo impugnado La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de marzo de 2024, declaró improcedente la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Sostuvo que la providencia atacada, que negó las pretensiones de la acción popular, se profirió el 22 de mayo de 2008 y fue notificada por edicto el 5 de junio de 2008, desfijado el 9 de junio siguiente; mientras que la acción de tutela se instauró el 15 de enero de 2024, esto es, más de 15 años después. Señaló que, aunque la parte actora expuso que la vulneración alegada no ha cesado, debido a la falta de coordinación entre el ICBF y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la forma en que se deben devolver los recursos indebidamente invertidos en TES, lo cierto es que la sentencia cuestionada revocó la orden impartida por el juzgado y, por ende, no existe ningún mandato que el extremo demandado haya dejado de cumplir.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 Por último, adujo que los accionantes no explicaron de qué manera o en qué grado ocurre la afectación de sus derechos fundamentales. De ahí que no exista justificación válida para el ejercicio extemporáneo de la acción de tutela. 4.
Impugnación El apoderado accionante insistió en que se encuentra demostrado que la vulneración invocada permanece en el tiempo, dado que es un hecho notorio que en Colombia los niños están muriendo de desnutrición, porque sus progenitores carecen de recursos para suministrarles una adecuada alimentación. En consecuencia, considera que el daño que sufren los niños y, en general, la sociedad colombiana, no tiene cuantificación, máxime si se considera que el Tribunal accionado erró al concluir que las inversiones en TES realizadas por el ICBF se encontraban debidamente autorizadas por la ley.
Finalmente, indicó que al expediente de la acción popular se allegó prueba de que la Contraloría General de la República encontró que el ICBF invirtió en Bonos o Certificados del Tesoro Público unos dineros que correspondían a partidas presupuestales con destinación específica, razón por la cual le ordenó, como medida preventiva, que revirtiera inmediatamente esas operaciones.
Que, no obstante, el ICBF ha evitado a toda costa cumplir dicha orden, desacato que aún persiste. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 7 de marzo de 2024, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Santiago Botero Echeverry y Tulio de Jesús Rodríguez Restrepo.
Para el efecto, lo primero que la Sala deberá determinar es si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, la inmediatez. De cumplirse, se establecerá si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia del 22 de mayo de 2008, incurrió en los defectos alegados por la parte actora.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 2. Análisis de la Sala 2.1. El requisito general de inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez.
Con base en este requisito, se debe acreditar que el mecanismo de amparo constitucional se ejerció en un plazo razonable. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se considera violatoria de los derechos fundamentales y la presentación de la acción de tutela para reclamar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues si se permite su ejercicio «meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»3.
Además, como lo señaló esa misma Corporación, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»4; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»5.
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-322 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 Para esta Subsección6, se debe contabilizar el plazo de seis meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de seis meses desde la ejecutoria de la decisión7, en los casos que se hubiera realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre que no sean abiertamente improcedentes y puedan incidir en la decisión que se cuestiona por vía de tutela, por lo que, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo y, los otros, justificantes de conducta del accionante8. En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica9.
Por su parte, los criterios justificantes de la conducta del accionante son: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez10. 6 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. 7 El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: «Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta». 8 Corte Constitucional, sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017. 9 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-069 de 2015. 10 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-499 de 2016.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 2. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, se advierte que la providencia de segunda instancia contra la cual se dirige la tutela fue proferida por la Sala Novena de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 22 de mayo de 2008, y notificada por edicto del 4 de junio siguiente, sin embargo, los accionantes interpusieron la demanda de tutela el 15 de enero de 2024, esto es, pasados más de quince años desde que conocieron la decisión. Dicho término no resulta razonable.
A pesar de que la Corte no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable para interponer la acción de tutela, sí ha confirmado, en sede de revisión, sentencias dictadas por las diferentes secciones de esta Corporación, en las que se ha acogido el criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que estableció como regla general el plazo de 6 meses, contado desde la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Así lo señaló en la sentencia SU-090 de 2018: Estudiados los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, esta Corte evidenció que el accionante no cumplió con el presupuesto de inmediatez, toda vez que la tutela fue formulada después de haber sido notificada de la decisión que pretende impugnar, alegando que el fallo desconoció el precedente jurisprudencial, careció de motivación y violó directamente la Constitución. A más de lo anterior, la Sala Plena precisa que si bien el accionante había promovido incidente de nulidad ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, este fue decidido negando su pretensión por cuanto las causales alegadas por el accionante no se encuentran dentro de las establecidas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil.
Esta circunstancia no justifica entonces la inactividad del actor para interponer la acción de tutela, toda vez que la nulidad formulada fue ostensiblemente contraevidente, y no tenía la virtualidad de enervar el requisito de inmediatez en la formulación de la acción de tutela. A lo anterior, se suma que, decidido el incidente de nulidad procesal, el accionante demoró seis (6) meses y siete (7) días para plantear su pretensión, sin cumplir con un plazo razonable para presentar el amparo constitucional, toda vez que se superó sin justificación válida el término prudencial para la oportuna formulación de la acción de tutela.
En conclusión, el actor no acudió con inmediatez a la jurisdicción constitucional en busca del amparo invocada, sin razón que justificara su tardanza. Así pues, la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que los accionantes, señores Santiago Botero Echeverry y Tulio de Jesús Rodríguez Restrepo se Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 encontraran en una situación especial que les impidiera ejercer la acción de tutela oportunamente, máxime si se tiene en cuenta que esta no requiere de formalidades para su presentación y que los demandantes estuvieron representados por un apoderado judicial tanto en el proceso ordinario como en el presente trámite constitucional.
Frente a los criterios valorativos de la inmediatez, debe advertirse que no está acreditado en el expediente: (i) que los accionantes pertenezcan a un grupo vulnerable y que en razón de esa situación les hubiese sido imposible acudir con antelación al juez de tutela, (ii) la existencia de especiales circunstancias que impidieran acudir al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) la vulnerabilidad económica, (v) la afectación de derechos de terceros y, por último, (vi) no se advierte diligencia en la presentación de la solicitud de amparo por parte del accionante, ni que (vii) la presente acción de tutela represente una seria afectación a la seguridad jurídica.
Ahora bien, como criterio justificante de la conducta omisiva, en la alzada los accionantes debaten que la vulneración invocada permanece en el tiempo, dado que es de notoriedad pública que en Colombia las niñas y los niños padecen desnutrición, porque sus progenitores carecen de recursos para suministrarles una adecuada alimentación. Sin embargo, como en el caso particular se cuestiona una providencia judicial, hay que tener presente que supuesta vulneración pudo advertirse desde su notificación, acto que no se extiende en el tiempo, como pretende hacer verlo la parte demandante, valiéndose para ello de una circunstancia que, aunque pudiera corresponder a la realidad social del país, ninguna incidencia tuvo en el ejercicio completamente extemporáneo de la acción de tutela.
Más allá de tratarse de una afirmación fundada o no, lo cierto es que el hecho de que un porcentaje de niñas y niños en Colombia sufra de desnutrición no constituye un argumento que, en un caso como el analizado, en el que se controvierte una sentencia proferida y notificada hace más de quince años en el marco de una acción popular, le permita al juez de tutela flexibilizar el requisito de inmediatez.
Tampoco es de recibo el argumento de los demandantes, según el cual la violación no ha cesado porque supuestamente el ICBF se rehúsa a cumplir con una orden impartida por Contraloría General de la República, consistente en revertir las Radicación: 11001-03-15-000-2024-00184-01 Demandante: Santiago Botero Echeverry y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 operaciones de inversión en Bonos o Certificados del Tesoro Público.
Y el motivo para no convalidar tal razonamiento es más bien sencillo: fue el propio Tribunal demandado el que, en la sentencia objeto de tutela, descartó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa; por tanto, mal haría el juez constitucional en considerar pronunciamientos emanados de otras autoridades para efectos de contabilizar el término de inmediatez.
Lo señalado lleva a la Sala a confirmar la decisión del a quo, que declaró improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de inmediatez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.