REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: EPIMENIO VILLAMIL BRICEÑO Y OTROS Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Y OTRO Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Asunto: RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD EN CASOS DE PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD – DESESTIMA RECURSO Síntesis del caso: la parte actora alega que el fallo de segunda instancia desconoció la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado por no aplicar el régimen objetivo de responsabilidad en el caso de la privación de la libertad del señor Epimenio Villamil Briceño, quien fue absuelto en el proceso penal en virtud del principio in dubio pro reo.

Decide la Sala el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora contra la sentencia de 18 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A dentro del proceso de reparación directa no. 25307-33-33-003-2017-00429-01, que confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Epimenio Villamil Briceño y otros presentaron demanda1 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación para que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios causados a los demandantes por el hecho de la privación injusta de la liberad que sufrió el señor Epimenio Villamil Briceño (fls. 7 a 26 cdno. ppal.). 1 El 29 de noviembre de 2017.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 5 de diciembre de 2013, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Girardot (Cundinamarca) con Función de Control de Garantías llevó a cabo audiencias preliminares de legalización de captura y formulación de imputación en contra del señor Epimenio Villamil Briceño por el presunto delito de actos sexuales con menor de 14 años y le impuso medida de aseguramiento privativa de la libertad consistente en detención preventiva en establecimiento carcelario. 2) El 4 de diciembre de 2014 se dio inicio al juicio oral en su contra y el 24 de abril de 2015 la Fiscalía General de la Nación solicitó la emisión de sentencia absolutoria en aplicación del principio in dubio pro reo por existir dudas en favor del procesado, por lo cual el Juzgado Primero Penal del Circuito de Girardot dio por concluido el juicio oral, anunció el sentido de la decisión de naturaleza absolutoria en favor de Epimenio Villamil Briceño y ordenó su libertad inmediata. 3) El 3 de junio de 2016 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Girardot en audiencia de lectura de fallo absolvió a Epimenio Villamil Briceño de la conducta imputada en atención a la solicitud de la Fiscalía General de la Nación y en aplicación del principio in dubio pro reo, decisión que no fue objeto de recursos. 4) Como consecuencia de las actuaciones de las entidades demandadas el señor Epimenio Villamil Briceño permaneció privado injustamente de su libertad por dieciséis (16) meses y veintidós (22) días. 2.

La sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot mediante sentencia2 de 22 de septiembre de 2020 negó las pretensiones de la demanda, pues, de conformidad con la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 del Consejo de Estado3 para declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual estatal por privación de la libertad se debe acreditar, entre otros criterios, que el daño es antijurídico, sin embargo, en el presente caso el daño no es antijurídico ya que no se demostró que las decisiones judiciales adoptadas por las entidades demandadas de iniciar una investigación penal por 2 Notificada electrónicamente el 23 de septiembre de 2020. 3 Sala Plena, Sección Tercera, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera, proceso no. 2010-00235-01 (46.947).

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 el presunto delito de actos sexuales abusivos con menor de 14 años e imponer medida de aseguramiento al señor Epimenio Villamil Briceño fuesen contrarias a derecho, arbitrarias o caprichosas, sino que, obedecieron a la existencia de elementos graves en su contra, de manera que las decisiones fueron emitidas para garantizar los derechos de la menor de edad máxime si se trataba de una situación de abuso sexual con menor de 14 años (fls. 216 a 222 cdno. recurso). 3.

La sentencia de segunda instancia A través de sentencia4 de 18 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, indicó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en los casos de privación injusta de la libertad no se determina un régimen único de responsabilidad subjetivo u objetivo, pero, cualquiera sea el que se aplique se debe tener en cuenta si la medida de aseguramiento fue legal, razonable y proporcionada, es decir, no basta con la demostración del daño, sino que, es necesario que el juez realice una valoración jurídico-probatoria para establecer la antijuricidad del daño, en ese sentido concluyó que, por una parte, la demanda no se sustentó en los fundamentos expuestos en la decisión unificada del Consejo de Estado del 17 de octubre de 2013 ni tampoco se allegaron pruebas para demostrar la existencia de falencias en la actividad investigativa y en el recaudo o valoración probatoria en el proceso penal; de otro lado, se configuró la causal eximente de responsabilidad del hecho de un tercero por cuenta de las incriminaciones detalladas, concretas y contundentes que hizo la víctima menor de edad y su abuela en contra del señor Epimenio Villamil Briceño, por lo cual, tratándose del delito de acto sexual abusivo con menor de 14 años, la medida de aseguramiento se ajustó a las circunstancias y elementos con los que contaban en su momento las entidades demandadas en aras de asegurar la comparecencia del sindicado al proceso penal y proteger los derechos de la menor (índice 2 SAMAI – archivo 4). 4.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El 21 de abril de 2021, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (índice 2 SAMAI – archivo 8) contra la sentencia de segunda instancia por considerar que se desconoció la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera 4 Notificada electrónicamente el 19 de abril de 2021.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 del Consejo de Estado, proceso con radicación número 1996-07459-01 (23.354), pues, en los casos de privación de la libertad que culminan con sentencia absolutoria por aplicación del principio in dubio pro reo se estableció el régimen de responsabilidad objetivo consistente en el daño especial, posición jurisprudencial dominante al momento de presentación de la demanda, por lo cual las pretensiones deben ser analizadas con base en dicho criterio y solo basta con que se acredite la causación de un daño antijurídico a la persona privada de la libertad y que sea imputable por acción u omisión a la autoridad judicial, no obstante, la sentencia cuestionada aplicó otros criterios jurisprudenciales que fueron emitidos con posterioridad a la radicación de la demanda y que son de menor jerarquía que la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, los cuales solo son criterios auxiliares de interpretación judicial, lo que supone una violación de los derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los demandantes, inclusive, la mencionada sentencia de unificación jurisprudencial continúa vigente por cuanto no se ha proferido una sentencia de reemplazo en los términos del artículo 10 del CPACA. 5.

Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Mediante auto de 15 de julio de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A concedió ante esta Corporación el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora (índice 2 SAMAI – archivo 12), el cual fue admitido a través de auto 11 de octubre de 2022, en esa misma decisión se corrió traslado a las partes por el término de quince (15) días, según lo dispuesto en el artículo 266 del CPACA (índice 12 SAMAI). 1) En dicha oportunidad procesal la Rama Judicial se opuso al recurso con sustento en que la parte actora no trajo ningún argumento válido para que el caso se analice únicamente por el título de responsabilidad objetivo y no subjetivo, sino que, tan solo se limitó a hacer mención de la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, además, el hecho de que una persona resulte privada de la libertad en el marco de un proceso penal que termina con sentencia absolutoria no resulta suficiente para declarar automáticamente la responsabilidad patrimonial del Estado ya que, como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia SU-072 de 2018, se deben valorar las particularidades del caso, especialmente si la antijuricidad del daño está determinada por una decisión restrictiva de la libertad abiertamente ilegal, desproporcionada, irracional, inapropiada o arbitraria, lo cual no ocurrió en el presente asunto (índice 20 SAMAI).

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 2) La Fiscalía General de la Nación también se opuso al recurso toda vez que no se desconoció la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, lo que pretende la parte actora es reabrir el debate probatorio y discutir la decisión, por cuanto, a su juicio, no se realizó un análisis serio, profundo y debidamente motivado en aplicación del régimen objetivo de responsabilidad en los casos de privación injusta de la libertad por aplicación del principio in dubio pro reo, no obstante, el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia (índice 32 SAMAI). 3) Finalmente, el Ministerio Público rindió concepto en el cual indicó que no existe una línea jurisprudencial clara y concreta que conlleve a aplicar de manera directa una sentencia de unificación jurisprudencial en materia de privación injusta de la libertad, sin embargo, no es posible declarar fundado el recurso por cuanto la negación de las pretensiones de la demanda obedeció a la acreditación de una causal eximente de responsabilidad, concretamente el hecho de un tercero, la cual no fue objeto de análisis en la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013 (índice 16 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, 3) análisis del recurso, y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada consiste en determinar si la sentencia de 18 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A desconoció la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, CP Mauricio Fajardo Gómez, proceso con radicación número 1996-07459-01 (23.354).

La Sala desestimará el recurso, porque la providencia cuestionada no desconoció la sentencia de unificación debido a que no es el criterio actual en relación con el régimen de responsabilidad aplicable en los casos de privación de la libertad que culminan con la absolución del imputado. Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 2.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El legislador contempló el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, cabe resaltar que no se trata de una tercera instancia para controvertir el análisis fáctico, jurídico o probatorio realizado en la sentencia cuestionada en la medida en que solo tendrá lugar cuando aquella contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

El artículo 257 del CPACA5 dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en única o en segunda instancia, en este caso la providencia cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A en sede de segunda instancia, por lo cual corresponde a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado su conocimiento en atención a la especialidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 259 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 14 del Acuerdo 80 de 20196. 3.

Análisis del recurso 1) La parte recurrente alega que la sentencia de 18 de marzo de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A desconoció la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013 por el hecho de no aplicar el régimen objetivo de responsabilidad patrimonial extracontractual, no obstante tratándose de un caso de privación de la libertad que concluyó con la absolución del imputado en aplicación del principio in dubio pro reo. 2) La sentencia invocada unificó la jurisprudencia en materia del régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los cuales se reclaman daños ocasionados por la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió medida de aseguramiento en el curso de un proceso penal, pero, posteriormente, se le exonera de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro 5 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. 6 Reglamento interno del Consejo de Estado.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 reo, al respecto se concluyó que esos casos debían ser decididos por el régimen objetivo de responsabilidad por el título de daño especial en los siguientes términos: “Se habrá causado un daño especial a la persona preventivamente privada de su libertad y posteriormente absuelta, en la medida en que mientras la causación de ese daño redundará en beneficio de la colectividad ─interesada en el pronto, cumplido y eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, en la comparecencia de los sindicados a los correspondientes procesos penales, en la eficacia de las sentencias penales condenatorias─, sólo habrá afectado de manera perjudicial a quien se vio privado de su libertad, a aquélla persona en quien, infortunadamente, se concretó el carácter excepcional de la detención preventiva y, por tanto, dada semejante ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, esa víctima tendrá derecho al restablecimiento que ampara, prevé y dispone el ordenamiento vigente, en los términos establecidos en el tantas veces aludido artículo 90 constitucional.”. 3) No obstante lo anterior, en sentencia de unificación del 15 de agosto de 20187 la Sección Tercera de esta Corporación modificó la jurisprudencia en relación con la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a la que después se le revoca esa medida, sea cual fuere la causa y unificó los criterios que el juez contencioso administrativo debía verificar, sobre el particular indicó lo siguiente: “(…) cuando se observe que el juez penal o el órgano investigador levantó la medida restrictiva de la libertad, sea cual fuere la causa de ello, incluso cuando se encontró que el hecho no existió, que el sindicado no cometió el ilícito o que la conducta investigada no constituyó un hecho punible, o que la desvinculación del encartado respecto del proceso penal se produjo por la aplicación del principio in dubio pro reo, será necesario hacer el respectivo análisis a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, esto es, identificar la antijuridicidad del daño”.

Posteriormente, dicha providencia fue dejada sin efectos en la sentencia de acción de tutela proferida el 15 de noviembre de 2019 por esta Corporación8 y se ordenó dictar una sentencia de reemplazo. 4) En cumplimiento de la orden de tutela la Sección Tercera del Consejo de Estado emitió la sentencia de reemplazo el 6 de agosto de 2020 en la cual señaló que el carácter injusto de la privación de la libertad debe analizarse a la luz de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida de aseguramiento y, el hecho de que una persona resulte privada de la libertad dentro de un proceso penal que termina con 7 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera, proceso con radicación no. 66001-23-31-000-2011-00235-01 (46.947). 8 Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección B, CP Martín Bermúdez Muñoz, proceso con radicación no. 11001-03-15-000-2019-00169-01.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 8 sentencia absolutoria o con resolución de preclusión, no resulta suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado toda vez que se debe determinar si la medida restrictiva resultó injusta y, en tal caso, generadora de un daño antijurídico imputable a la administración, para el efecto tuvo en cuenta lo dispuesto en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional, según las cuales no resulta viable la reparación automática de perjuicios en casos de privación injusta de la libertad ni tampoco existe un cuerpo normativo que establezca un régimen de responsabilidad específico aplicable a esos eventos; en ese sentido es claro que la sentencia de reemplazo no retomó el criterio contenido en la sentencia del 17 de octubre de 2013. 5) Así las cosas, se tiene que la sentencia del 17 de octubre de 2013 no es el criterio actual de la Sala ni lo era cuando el Tribunal profirió la sentencia recurrida (18 de marzo de 2021), tampoco es aplicable por el hecho de encontrarse vigente al momento de la presentación de la demanda ya que, en virtud de los principios de igualdad y seguridad jurídica, en los recursos extraordinarios de unificación de jurisprudencia debe prevalecer la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto y, en el presente caso, así lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cual analizó la antijuricidad del daño en la medida de aseguramiento impuesta al señor Epimenio Villamil Briceño, pero, encontró acreditada la causal eximente de responsabilidad del hecho de un tercero, por lo tanto no se desconoció el deber consagrado en el artículo 10 del CPACA, más aún si la sentencia de unificación invocada no es aplicable por no ser la posición actual en materia del régimen de responsabilidad en casos de privación de la libertad, por consiguiente, se desestimará el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 4.

Condena en costas El recurrente será condenado en costas en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del CPACA que establece que la condena resulta procedente cuando se desestime el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, las agencias en derecho se fijan9 en un (1) salario mínimo legal mensual vigente en favor de cada entidad demandada, esto es, de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, dado que cada una de ellas incurrió en gastos para asumir la defensa dentro del presente asunto al intervenir mediante apoderado judicial, de conformidad con las tarifas definidas en el Acuerdo no. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura10. 9 De conformidad con el criterio mayoritario de esta Sala. 10 Artículo 5 numeral 9.

Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 9 En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Desestímese el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 18 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A dentro del proceso de reparación directa no. 25307-33-33-003-2017-00429-01. 2º) Condénase en costas a la parte recurrente, liquídense por la Secretaría de la Sección e inclúyase por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia que deberá ser pagado a cada entidad demandada, esto es, la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. 3º) Cumplido lo anterior y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Expediente 11001-03-26-000-2021-00197-00 (67.573) Demandante: Epimenio Villamil Briceño y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 10 FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrado Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.