CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandado: Unidad de Administración Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - Tema: reliquidación de pensión de jubilación. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad de Administración Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 29 de enero de 2025, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Síntesis del caso La señora Kenny Escalante Arias solicitó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales la UGPP negó la reliquidación de la pensión con los factores salariales actualizados, incluida la bonificación por compensación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el incremento de la bonificación por compensación fue reconocido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial mediante la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018 y que, por tanto, constituyó factor salarial.
La sentencia apelada será confirmada. 2. Antecedentes 2.1. La demanda 1. Kenny Escalante Arias, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 13 de octubre de 20211 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 1 Samai, índice 3, 5_EXPEDIENTEDIGITAL_05ACTADEREPARTO(.PDF) Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 2 Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), de conformidad con las pretensiones, los hechos y los fundamentos de derecho que se sintetizan a continuación2. 2.1.1.
Pretensiones 2. La señora Kenny Escalante Arias solicitó la nulidad de las Resoluciones 3644 del 10 de febrero de 2020, RDP 007033 del 17 de marzo de 2020 y RDP 010076 del 22 de abril de 2020, a través de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez. 3. A título de restablecimiento del derecho, la señora Kenny Escalante Arias solicitó la reliquidación de la pensión de vejez de conformidad con los factores salariales actualizados, incluida la bonificación por compensación, así como el pago de las diferencias generadas y la indexación del valor de la condena. 2.1.2.
Hechos 4. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 5. El último cargo desempeñado por la señora Kenny Escalante fue el de magistrada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 6. Mediante la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dio cumplimiento a una conciliación judicial y reconoció el pago de $29.508.164 por concepto de bonificación por compensación correspondiente a los años 2004 y 2005, con nivelación al 80 % de lo devengado por un magistrado de Alta Corte. 7.
Por lo anterior, el 15 de octubre de 2019, solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión de vejez, con fundamento en el ajuste de la bonificación por compensación, al considerar que constituyó un factor salarial que debió sumarse al ingreso base de liquidación. 8. La UGPP negó la reliquidación pensional mediante la Resolución 3644 del 10 de febrero de 2020, decisión que fue confirmada por medio de la Resolución RDP007033 del 17 de marzo de 2020, que resolvió el recurso de reposición. A su vez, la Resolución RDP010076 del 22 de abril de 2020, confirmó la negativa de la reliquidación al resolver el recurso de apelación. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 9. La actora consideró que los actos administrativos demandados desconocieron los artículos 13, 53, 58 y 209 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971. 2 Samai, índice 3, 2_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDANULIDADY(.PDF) Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 3 10.
Al explicar el concepto de violación, la señora Kenny Escalante Arias sostuvo que, para el 1.º de abril de 1994, contaba con más de 15 años de servicio, por lo que cumplió los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder a los beneficios de la transición; en consecuencia, el régimen que le fue reconocido correspondió al previsto en el Decreto 546 de 1971. 11.
Por lo anterior, afirmó que existió un derecho adquirido a favor de la accionante aplicable para efectos pensionales, derecho que fue reconocido a magistrados y procuradores, por lo que debió respetarse la igualdad prevista en la Constitución Política y el principio de favorabilidad. 2.2. Contestación de la demanda 12. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que a los funcionarios de la Rama Judicial beneficiarios del régimen de transición al momento del reconocimiento pensional se les continuó aplicando el Decreto 546 de 1971; sin embargo, precisó que dicha aplicación debió armonizarse con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual estableció la forma de calcular el ingreso base de liquidación. 13.
Precisó que, conforme con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, la bonificación por compensación no constituyó un factor salarial que debiera tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez. 14. Señaló que los actos administrativos fueron expedidos de conformidad con las reglas y la jurisprudencia aplicables al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 15.
Finalmente, propuso la excepción de prescripción3. 2.3. Sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 29 de enero de 2025, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones nro. RDP 003644 del 10 de febrero de 2020; RDP 007033 del 17 de marzo de 2020 y RDP 010076 del 22 de abril de 2020, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, conforme las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a que reajuste la pensión de jubilación de la que es titular la señora Kenny Escalante Arias, (..), teniendo en cuenta el incremento de la bonificación por compensación que fue reconocido por la Dirección Ejecutiva de Administración 3 Samai, índice 11, 12_CONTESTACIONDEDEMANDA_202101013KENNYE(.pdf) Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 4 Judicial a través de la Resolución nro. 5625 del 21 de agosto de 2018, efectiva a partir del 1° de junio de 2005, de acuerdo con los lineamientos expuestos en la parte motiva.
Comoquiera que, en la Resolución nro. 5625 del 21 de agosto de 2018 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no se ordenó efectuar descuentos para pensión sobre las diferencias a su favor, se dispondrá que la UGPP los efectúe para el mismo periodo en que fueron reconocidos (2004 – 2005), siempre y cuando estos no se hubieren realizado previamente.
TERCERO: DECLARAR la prescripción de las diferencias dinerarias causadas con anterioridad al 15 de octubre de 2016, de acuerdo con lo motivado CUARTO: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.
QUINTO: CONDENAR en costas a la parte vencida (parte demandada) conforme lo previsto en esta providencia. Se fija como agencias en derecho en esta instancia el 4% de lo pedido, ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 366.4 del C.G.P. y el artículo 5° del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.. [ ]4. 17.
Al motivar la decisión, señaló que a la demandante le fue reconocida pensión de jubilación mediante la Resolución 36319 del 2 de noviembre de 2005, con fundamento en el Decreto 546 de 1971, prestación que fue liquidada con inclusión de la bonificación por compensación como factor salarial integrante del ingreso base de liquidación. 18.
Indicó que, posteriormente, mediante la Resolución 0789 del 23 de agosto de 2006, la prestación fue reliquidada en cumplimiento de una orden judicial, decisión en la que nuevamente se incluyó la bonificación por compensación dentro de los factores salariales de la prestación. 19. Expresó que la demandante obtuvo el reajuste de la bonificación por compensación devengada entre los años 2004 y 2005, a través de la conciliación judicial aprobada dentro del proceso con radicado 76001-23-33-000-2013-01201-00, cuyo cumplimiento se materializó mediante la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 20.
Precisó que en dicho acto administrativo se reconoció que la bonificación por compensación fue pagada en una cuantía inferior a la prevista en el Decreto 610 de 1998, razón por la cual fueron reliquidadas e indexadas las diferencias correspondientes. 21. Sostuvo que la demandante solicitó a la UGPP el reajuste de la pensión de jubilación, al considerar que el incremento de la bonificación por compensación debía reflejarse en la liquidación pensional, por tratarse de un factor salarial incluido desde el reconocimiento inicial de la prestación. 4 Samai, índice 38, 50Sentencia_SENTENCIA_SO010000202101013Bon(.pdf) Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 5 22.
Concluyó que la controversia no se relacionó con el régimen pensional aplicable ni con el reconocimiento de la pensión, sino exclusivamente con el reajuste del valor computado por concepto de bonificación por compensación. En consecuencia, determinó que el incremento reconocido mediante la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018 debió impactar la mesada pensional y, por tanto, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reajuste de la prestación. 2.4.
Recurso de apelación 23. La UGPP interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes razonamientos5: 24. Aunque a los beneficiarios del régimen de transición de la Rama Judicial se les aplicó el Decreto 546 de 1971 para efectos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, los factores computables para integrar el ingreso base de liquidación correspondieron únicamente a los previstos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 y respecto de los cuales se efectuaron cotizaciones, sin que la bonificación por compensación constituyera factor salarial para fines pensionales. 25.
Indicó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el ingreso base de liquidación no hizo parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual las pensiones debieron liquidarse con el promedio de los salarios cotizados durante los últimos diez años de servicio y únicamente con los factores frente a los cuales se realizaron aportes al sistema. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 26. Mediante auto del 4 de julio de 2025, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) 6. 2.6. Ministerio Público 27. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 28. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias 5 Samai, índice 41, 51_MemorialWeb_Recurso-202101013_KENNYESCA(.pdf) 6 Samai, índice 4 Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 6 proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico 29. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo que accedió a las pretensiones de la demanda y en razón a la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 3287 del Código General del Proceso (CGP), corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: 30.
¿Debe incluirse la bonificación por compensación reajustada como factor salarial para reliquidar la pensión de jubilación reconocida bajo el régimen del Decreto 546 de 1971? 31. Para resolver el anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: (i) consideraciones sobre el fundamento normativo y jurisprudencial de la bonificación por compensación;
(ii) hechos probados, y (iii) caso concreto. 3.3. Marco normativo 3.3.1. Bonificación por compensación 32. La bonificación por compensación fue creada por el Gobierno nacional dentro de una política de nivelación para los destinatarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues esta había sido insuficiente y se requería una nueva política salarial.
Por ello, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados8 de segundo nivel tomando como referencia cierto porcentaje de lo percibido por los magistrados de alta corte. Esto se realizó a través de un mecanismo de anclaje, frente a lo devengado por todo concepto, por los magistrados del primer nivel del artículo 15 de la citada Ley 4 de 1992.
Dicho contexto fue explicado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 20139, en los siguientes términos: En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus 7 CGP, artículo 328. «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que debido a la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 8 Y autoridades equivalentes. 9 M.P. Diego López Medina.
En esta providencia, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C- 681 de 2003, que declaró inexequible la expresión "sin carácter salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación. Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 7 ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y que se requería una nueva política salarial.
Para responder a este reclamo, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochentas (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido debidamente ejecutadas.
El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí, una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% de los ingresos de los magistrados del primer nivel. Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados al 70 y luego al 80%.
Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96. 33.
En consecuencia, el presidente de la República, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992, profirió el Decreto 610 de 1998 10, que creó la bonificación por compensación, así: ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 34. El reconocimiento de esta bonificación se extendió para los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario judicial del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Decreto 1239 de 199811 dictado por el presidente de la República. 35.
En este orden de ideas, la bonificación por compensación tiene las características que a continuación se enuncian: a) Carácter permanente; 10 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. Los Decreto 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, actor: Pablo Julio Cáceres Corrales. 11 Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998.
Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 8 b) solo constituye factor salarial para efectos pensionales en los mismos términos que la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes; c) desde el Decreto 1102 de 2012 constituye base de cotización para los aportes a salud; d) los beneficiarios son los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito; los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura; e) se paga mensualmente; f) con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1999; g) inicialmente correspondía al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte (1999).
Para la vigencia fiscal siguiente aumentó al 70% (2000); h) en la tercera vigencia fiscal aumentó al 80% (2001), de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte; i) la bonificación «sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. 36.
Ahora bien, la sentencia del 18 de mayo de 201612, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, consideró que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 «tiene clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998, pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente». 37.
A renglón seguido, señaló que las cesantías de los magistrados de alta corte 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, Rad. 25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15). Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 9 también son un emolumento que se incluye en «todo lo devengado», comoquiera que «el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998». 38.
En la misma línea, señaló que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías de los parlamentarios, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 39.
A modo de conclusión, cabe precisar entonces que el valor de la bonificación por compensación «es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 200113». 40.
Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, en la sentencia del 2 de septiembre de 201914, reiteró que la bonificación por compensación hace parte de un sistema de anclaje diseñado de forma escalonada, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-244 de 2013. La referida providencia también señaló que, en virtud del Decreto 610 de 1998, los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001, serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte.
Ciertamente, resaltó que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 41. El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, en consecuencia, cada año el Gobierno nacional expidió los decretos para regular la bonificación por compensación15.
En efecto, el Gobierno nacional dictó los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 8 de octubre de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2015-05188-02 (3217-2022), M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).
Aclarada en auto del 7 de octubre de 2019. 15 En efecto, el Gobierno nacional expidió los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003).
Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 10 siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 42. Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99, con efectos «ex tunc16».
Por consiguiente, volvió a ser aplicable el Decreto 610 de 1998. 3.4. Hechos probados 43. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se puede establecer lo siguiente: 44. CAJANAL, mediante la Resolución 36319 del 2 de noviembre de 2005, reconoció pensión de vejez a la señora Kenny Escalante Arias en cuantía de $10.228.083.75, efectiva a partir del 1.º de junio de 2005.
Lo anterior, por haber prestado sus servicios como servidor público durante 10.477 días (más de 28 años); haber nacido el 29 de diciembre de 1953 y contar, para esa fecha, con más de 50 años; así como haber adquirido el estatus de pensionada el 29 de diciembre de 200317. 45. CAJANAL liquidó la prestación con fundamento en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, equivalente al 75 % de la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios.
Para tal efecto, la entidad incluyó los siguientes factores salariales: i) asignación básica de 2005 por $4.497.774; ii) prima de navidad de 2004 por $1.421.028; iii) prima especial por $1.349.332; y iv) bonificación por compensación de la Rama Judicial por $6.369.311. La suma de dichos conceptos dio como resultado $13.637.445, monto al cual la entidad aplicó una tasa de reemplazo del 75 %. 46.
A través de Resolución 07389 del 23 de agosto de 2006, y en cumplimiento de la sentencia proferida el 17 de marzo de 2006, CAJANAL reliquidó la mesada pensional de la señora Kenny Escalante Arias en cuantía de $9.580.962,05. Para efectuar dicha liquidación, la entidad incluyó, entre otros factores salariales, la bonificación por compensación mensual18. 47.
Por medio de la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dio cumplimiento a una conciliación judicial y reconoció a la señora Kenny Escalante Arias la suma de $29.011.474 por concepto de diferencias en la bonificación por compensación correspondiente al periodo comprendido entre el 13 de julio de 2004 y el 31 de mayo de 2005, de la siguiente manera19: 16 Locución latina que significa «desde siempre». 17 Samai, índice 29, 37_MemorialWeb_Otro-2024111002249811_171(.pdf) 18 Samai, índice 29, 38_MemorialWeb_Otro-2024111002249811_171(.pdf) 19 Samai, índice 3, 4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ANEXOSDEMANDANUL(.PDF), pp.1 a 9.
Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 11 Periodos Valor bonificación por compensación Valor pagado en nómina Diferencia por pagar Julio (17 días) $4.440.507 $1.717.296 $2.723.211 Agosto $7.836.189 $3.030.523 $4.805.666 Septiembre $7.836.189 $3.030.523 $4.805.666 Octubre $7.836.189 $3.030.523 $4.805.666 Noviembre $7.836.189 $3.030.523 $4.805.666 Diciembre $7.836.189 $3.030.523 $4.805.666 Total 2004 $26.751.541 Tabla 1: ajuste prima por compensación 2004 Periodos Valor bonificación por compensación Valor pagado en nómina Diferencia por pagar Enero $8.249.304 $6.300.311 $1.879.993 Febrero $8.249.304 $6.300.311 $1.879.993 Marzo $8.249.304 $6.300.311 $1.879.993 Abril $8.249.304 $6.300.311 $1.879.993 Mayo $8.249.304 $6.300.311 $1.879.993 Total 2005 $9.399.965 Tabla 2: ajuste prima por compensación 2005 48.
La actora presentó solicitud de reliquidación pensional el 15 de octubre de 2019, con el fin de que la entidad tuviera en cuenta, al momento de liquidar el ingreso base de liquidación, las diferencias reconocidas por concepto de bonificación por compensación correspondiente al periodo comprendido entre el 13 de julio de 2004 y el 31 de mayo de 2005, por considerar que dicho concepto constituía factor salarial20. 49.
Mediante la Resolución RDP 003644 del 10 de febrero de 2020, la UGPP negó la solicitud de reliquidación de la pensión, al considerar que la bonificación por compensación y por gestión judicial eran incompatibles21. 50. El 6 de marzo de 2020, la señora Kenny Escalante Arias interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación22 contra la Resolución RDP 003644 del 10 de febrero de 2020, al considerar que dicha decisión desconoció, entre otros aspectos, la nulidad del Decreto 4040 de 2004 y el hecho de que el reconocimiento efectuado correspondió a la bonificación por compensación. La entidad resolvió los recursos mediante las Resoluciones RDP 007033 del 17 de marzo de 202023 y RDP 010076 del 22 de abril de 202024, a través de las cuales confirmó íntegramente la decisión recurrida. 20 Samai, índice 3, 4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ANEXOSDEMANDANUL(.PDF), pp.10 a 12 21 Samai, índice 3, 4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ANEXOSDEMANDANUL(.PDF), pp.14 a 16 22 Samai, índice 3, 4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ANEXOSDEMANDANUL(.PDF), pp.17 a 20 23 Samai, índice 3, 4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ANEXOSDEMANDANUL(.PDF), pp.21 a 23 24 Samai, índice 3, 4_EXPEDIENTEDIGITAL_04ANEXOSDEMANDANUL(.PDF), pp.26 a 28 Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 12 3.5.
Caso concreto 51. La señora Kenny Escalante Arias solicitó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales la UGPP negó la reliquidación de su pensión de vejez con inclusión de la bonificación por compensación reajustada. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que el incremento reconocido mediante la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial constituía un factor salarial que debía reflejarse en la mesada pensional.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de la prestación, decisión que fue objeto de apelación por la UGPP. 52. El Tribunal sostuvo que la bonificación por compensación había sido reconocida como factor salarial en el ingreso base de liquidación de la pensión de la demandante, calculado inicialmente mediante la Resolución 36319 del 2 de noviembre de 2005 expedida por CAJANAL y, posteriormente, en la reliquidación efectuada mediante la Resolución 07389 del 23 de agosto de 2006.
En este sentido, consideró que el reajuste posterior reconocido en 2018 no constituía un nuevo factor, sino la corrección de una diferencia salarial que formaba parte de la base pensional, por lo que debía incidir en la mesada. 53. La UGPP, al sustentar el recurso de apelación, destacó que la bonificación por compensación no constituye factor salarial para efectos pensionales dentro del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 546 de 1971.
Indicó que únicamente pueden integrarse al ingreso base de liquidación los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones efectivas, por lo que el reajuste posterior del concepto no puede generar efectos pensionales ni modificar la mesada ya reconocida. 54. La Sala advierte que la pensión de la señora Kenny Escalante Arias se reconoció mediante la Resolución 36319 del 2 de noviembre de 2005 con fundamento en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, norma según la cual la mesada corresponde al 75% del promedio de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios.
En dicho acto administrativo se incluyó expresamente la bonificación por compensación como factor salarial del ingreso base de liquidación. Posteriormente, mediante la Resolución 07389 del 23 de agosto de 2006, la prestación fue reliquidada con inclusión del mismo concepto, consolidándose así el derecho pensional bajo ese parámetro. 55.
El Decreto 546 de 1971 establece el régimen especial de pensiones a favor de los servidores de la Rama Judicial en el sentido de establecer que la prestación se liquida con base en el 75% del salario más elevado devengado en el último año, entendido este como la sumatoria de los factores salariales efectivamente percibidos en el periodo mencionado.
En ese contexto, la bonificación por compensación, creada por el Decreto 610 de 1998, fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial de carácter permanente, con incidencia pensional, razón por la cual su inclusión en la Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 13 base pensional resultó jurídicamente procedente desde el reconocimiento inicial. 56.
Así, tanto el acto de reconocimiento como el de reliquidación de la pensión con la inclusión de la bonificación por compensación, generaron un derecho adquirido a favor de la señora Kenny Escalante Arias, en la medida en que calcularon el IBL conforme el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 con ese factor salarial, circunstancia que configura una situación jurídica consolidada a favor de la actora, protegida por los principios la buena fe y confianza legítima. 57.
En consecuencia, en aplicación del principio de respeto por el acto propio, la entidad no podía desconocer posteriormente un factor que incorporó al reconocimiento y reliquidación de la prestación, ni restarle efectos frente al reajuste posterior de dicho emolumento. 58. Ahora, si bien la parte apelante alegó que el ingreso base de liquidación debía determinarse conforme al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dicho aspecto no constituye el objeto del proceso, en tanto no se discute el reconocimiento inicial de la pensión ni la determinación del régimen aplicable, sino exclusivamente los efectos del reajuste posterior de la bonificación por compensación reconocido mediante la Resolución 5625 de 2018. 59.
Tampoco es objeto de debate que la bonificación por compensación constituya factor salarial, pues dicho aspecto fue definido en los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional. 60. En ese sentido, la Sala únicamente debe establecer si el reajuste de la bonificación por compensación reconocido posteriormente debe incidir en la reliquidación de la pensión o si, por el contrario, la UGPP podía negarle efectos pensionales. 61.
La Sala observa que la pensión de la señora Kenny Escalante Arias fue liquidada inicialmente con inclusión de la bonificación por compensación dentro del ingreso base de liquidación, así: Factor Salarial Valor Asignación básica $4.497.774 Prima de navidad $1.421.028 Prima especial $1.349.332 Bonificación por compensación $6.369.311 Tabla 3: factores salariales Resolución 36319 del 2 de noviembre de 2005 62.
Posteriormente, mediante la Resolución 5625 de 2018, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconoció diferencias por concepto de la bonificación por compensación correspondiente a los años 2004 y 2005, porque el valor inicialmente incluido en la liquidación pensional no correspondía al realmente debido. Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 14 63.
En este orden, la entidad evidenció que el factor salarial incluido en la base de liquidación pensional correspondiente a $6.369.311 fue inferior al que realmente debió pagarse por valor de $8.249.304, con una diferencia de $1.879.993. Esto implicó un reajuste directo del factor que integró el IBL, el cual corresponde al mayor valor que debía pagarse por concepto de bonificación por compensación, con incidencia directa en el valor final de la prestación pensional. 64.
Al respecto, resulta pertinente señalar que la Resolución 5625 de 2018 no ordenó descuentos por concepto de cotización pensional sobre las diferencias reconocidas, motivo por el cual se deberá realizar dicho pago, siempre que no se hayan efectuado previamente. En todo caso, corresponde a la UGPP verificar dicha situación y efectuar los ajustes correspondientes. 65.
Por lo anterior, se modificará el numeral segundo indicar que la UGPP podrá adelantar el trámite correspondiente para lograr el pago de los aportes derivados de las diferencias pagadas por el reajuste de la bonificación por compensación, a cargo de la entidad empleadora. 3.6. Costas 66. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario25 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que, para decretar la condena en costas, debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 67.
Como en el caso bajo estudio no se encuentra acreditado que las partes hayan incurrido en actuaciones de tal naturaleza, se considera procedente revocar la condena en costas impuesta en la sentencia apelada y abstenerse de imponerlas en esta instancia. 3.7. Conclusiones 68. La Sala considera que la bonificación por compensación, en tanto ya había sido reconocida e incluida como factor salarial en la liquidación inicial de la pensión, 25 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 15 conservó dicha naturaleza aun después de su reajuste.
Por ello, las diferencias reconocidas mediante la Resolución 5625 del 21 de agosto de 2018 debían incidir en el ingreso base de liquidación de la prestación. 69. En consecuencia, se confirmará parcialmente la sentencia apelada, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, y se revocará respecto de la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Confirmar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 29 de enero de 2025, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Modificar el ordinal segundo de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 29 de enero de 2025, el cual quedará así: Segundo. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a que reajuste la pensión de jubilación de la que es titular la señora Kenny Escalante Arias, identificada con cédula de ciudadanía nro. 29.842.209, teniendo en cuenta el incremento de la bonificación por compensación que fue reconocido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a través de la Resolución nro. 5625 del 21 de agosto de 2018, efectiva a partir del 1° de junio de 2005, de acuerdo con los lineamientos expuestos en la parte motiva.
Comoquiera que en la Resolución nro. 5625 del 21 de agosto de 2018 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no se ordenó efectuar descuentos para pensión sobre las diferencias reconocidas por concepto de bonificación por compensación, se dispondrá que la UGPP los efectúe para el mismo periodo en que fueron reconocidos (2004 – 2005), siempre y cuando estos no se hubieren realizado previamente.
La UGPP podrá adelantar el trámite correspondiente para lograr el pago de los aportes derivados del reajuste de la bonificación por compensación a cargo de la entidad empleadora. Tercero. Revocar el ordinal quinto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 29 de enero de 2025, que condenó en costas a la parte demandada.
Radicación: 76001-23-33-000-2021-01013-01 (0909-2025) Demandante: Kenny Escalante Arias Demandada: UGPP 16 Cuarto. Sin condena en costas en las dos instancias. Quinto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase, Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx