1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número:11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: YENI TOLEDO BLANDÓN Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

FALLO DE TUTELA-Efectos inter-partes. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo proferido el 10 de noviembre de 2023, por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 26 de septiembre de 2023, Yeni Toledo Blandón en nombre propio y en representación de su hijo menor, Luisa Fernanda Llanos Toledo, María de Jesús Gasca Trujillo; Miller, Euliser, Leidi, Dora Liliana, Elminsen y Reinaldo Gasca Trujillo, a través de apoderado, formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al principio de reparación integral, que alegaron vulnerados por Tribunal Administrativo de Nariño al proferir la sentencia del 10 de febrero de 2023 dentro del medio de control de reparación directa1 que promovieron contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y otros. 1 Identificado con número de radicado: 52001-33-33-008-2013-00439-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se profiera una sentencia en reemplazo en la que se aplique el precedente del Consejo de Estado en materia de responsabilidad patrimonial del Estado derivada de daños causados por minas antipersonales a civiles que desarrollan actividades de erradicación manual de cultivos ilícitos. 2.

Hechos relevantes Los solicitantes interpusieron el medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional y la Nación Presidencia de la República-Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial2 para reclamar los perjuicios derivados de la muerte de Benjamín Llanos Gasca, ocurrida a causa de la explosión de una mina antipersonal mientras adelantaba la labor de erradicación manual de cultivos ilícitos en la vereda San José del Guayabo del municipio de Tumaco, en cumplimiento de los contratos laborales que suscribió con Empleamos S.A. como trabajador en misión, con el fin de cumplir en las instalaciones de la empresa usuaria Acción Social FIP funciones de erradicador manual, en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios suscritos entre Acción Social FIP y Empleamos S.A. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Octavo Administrativo de Pasto que, en sentencia del 25 de septiembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Policía Nacional y a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial bajo el régimen objetivo de riesgo, pues el Estado creó el riesgo para esos trabajadores en tanto las labores se desarrollaban en zonas que presentaban alteración del orden público.

Precisó que en el caso no hubo claridad respecto a si el incidente ocurrió antes o después de concluidas las labores propias de esta actividad y que tampoco existe prueba del protocolo de seguridad realizado, ni del formato que debió diligenciarse, por lo cual infirió que no se adelantaron las diligencias previas, y que se sometió al grupo de trabajadores a desarrollar sus tareas sin la suficiente prevención. 2 Antes Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada formularon recurso de apelación contra esa providencia. El 10 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió fallo por el cual revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Consideró que no se configuró la responsabilidad del Estado, pues no existe claridad acerca de las circunstancias de tiempo modo y lugar en las que ocurrieron los hechos, por lo cual no era posible acreditar la falla del servicio de la Policía Nacional. Estimó que no había lugar para imputarle responsabilidad a título de riesgo excepcional a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, toda vez que el señor Benjamín Llanos Gasca era conocedor del riesgo de su actividad, pues la asumió de forma voluntaria.

Fundamentos de la solicitud La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en: Defecto fáctico: al estimar que el juez accionado valoró de forma indebida las pruebas allegadas al proceso como por ejemplo los documentos Conpes 3669 de 2010 y el Manual de Operatividad de los Grupos Móviles de Erradicación, los cuales demostraban que la muerte del señor Benjamín Llanos Gasca obedeció a una falla en el servicio atribuible a la Policía Nacional.

Advirtió que esos documentos acreditan el deber a cargo de la Policía Nacional de aplicar protocolos de seguridad previstos para las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos y por tanto, es claro que el Estado incumplió con su posición de garante sobre la seguridad de los civiles involucrados en actividades riesgosas propias del conflicto armado.

Por último, esgrimió que el juez accionado tampoco tuvo en cuenta las pruebas que acreditan que Llanos Gasca nunca asumió el riesgo sobre las minas antipersona. Desconocimiento del precedente considera que el fallo reprochado ignoró la línea jurisprudencial de responsabilidad por riesgo excepcional en casos de erradicadores civiles de cultivos ilícitos, inaplicó la decisión de unificación del 7 de marzo de 2018 proferida por el Consejo de Estado sobre daños sufridos por civiles con minas 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia antipersona, desconoció la sentencia proferida por la Corte Constitucional sentencia T-041 de 2023 y el precedente convencional sobre riesgo previsible y evitable. 3.

Trámite procesal El 28 de septiembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, a la Presidencia de la República, a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, al Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional y Policía Nacional y a la sociedad Empleamos SA, así como al Juez Octavo Administrativo de Pasto en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación el Departamento de la Presidencia de la República solicitó declarar improcedente el amparo y que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que la Presidencia de la República no tiene competencia para contravenir y/o intervenir en las sentencias judiciales dada la estructura de la administración de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional sostuvo que en el caso no existe una vulneración de las garantías constitucionales alegadas y por tanto, pidió declarar improcedente el amparo. Adujo que en el proceso ordinario se valoraron las pruebas de manera razonable para concluir que no se acreditó una falla del servicio.

Además, la parte actora no probó la configuración de un perjuicio irremediable. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño aportó copia digital del expediente ordinario. Mediante sentencia del 10 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Primera declaró improcedente la solicitud de amparo. Estimó que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter netamente legal.

Advirtió que se reprochan aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural del proceso del cual no se puede predicar una conducta arbitraria y que el asunto carece de relevancia constitucional, pues en realidad el reproche gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, que estimó que en el proceso ordinario no existió un nexo causal que permitiera imputar el daño a las autoridades demandadas. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Adujo que no se incurrió en un desconocimiento de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2008 proferida por el Consejo de Estado, pues no existía un grado de proximidad que permitiera afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes del Estado, además, ello no fue objeto del proceso de reparación directa, habida cuenta que no se pudo determinar con claridad las circunstancias en que ocurrieron los hechos.

Concluyó que no existe una vulneración de los derechos incoados y que la parte actora pretende que el juez constitucional vuelva a estudiar la situación fáctica y jurídica del caso y se acoja la interpretación que ella propone. La parte solicitante impugnó. Señaló que el asunto es de relevancia constitucional, pues el juez accionado omitió valorar el material probatorio aportado al proceso e incurrió en un arbitrario desconocimiento del precedente jurisprudencial definido por las altas Cortes en materia de lesiones y muerte de erradicadores civiles de cultivos ilícitos.

Agregó que, la Corte Constitucional en sentencia T-041 del 28 de febrero de 2023 estudió un caso similar en sede de revisión por el cual amparó los derechos fundamentales de los accionantes. Reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de tutela. El 1 de diciembre de 2023, se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 10 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera que declaró improcedente el amparo. 5.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto El fallo reprochado revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, al considerar que no se configuró la responsabilidad del Estado, pues no existe claridad acerca de las circunstancias de tiempo modo y lugar en las que ocurrieron los hechos, por lo cual no era posible acreditar la falla del servicio de la Policía Nacional.

Estimó que no había lugar para imputarle responsabilidad a título de riesgo excepcional a la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, toda vez que se acreditó que el señor Benjamín Llanos Gasca era conocedor del riesgo de su actividad, la cual asumió de forma voluntaria. La Sala advierte que los argumentos presentados por la parte solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que pretenden reabrir el debate jurídico ya surtido en el proceso ordinario.

Se observa que la tutela presenta la inconformidad con un asunto netamente legal respecto de la valoración de las pruebas del proceso ordinario y ausencia de falla e inaplicabilidad de la teoría del riesgo excepcional. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Así las cosas, es claro que el Tribunal accionado en el fallo reprochado presentó argumentos razonables para justificar su decisión así: «(…) De la revisión de las pruebas, no se sabe cómo la Policía Nacional ejecutó las medidas de seguridad, el aseguramiento del área y la verificación de los artefactos explosivos.

Se tiene que las únicas pruebas que dan cuenta de lo ocurrido son el Reporte de Accidente de Trabajo de Acción Social, en el cual si bien refiere que en el desplazamiento desde el área vivac hacia el área de cultivos el señor activó un campo minado, por el cual ya habían pasado alrededor de 40 hombres entre policías y erradicadores, esto no da certeza acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la que ocurrieron los hechos.

(…) Es entonces que del resto de material probatorio como el Manual de Erradicación Manual Forzosa, la conformación de los grupos, las obligaciones derivadas, los contratos suscritos entre Empleamos y la víctima o el Contrato entre Acción Social y Empleamos, no son pruebas que demuestren la falla del servicio; a contrario sensu, lo único que se acredita es la obligación que tiene la Fuerza Pública, bien sea Ejército o Policía Nacional de realizar la seguridad e inspección de la zona a erradicar, entonces de la sola obligación sin prueba que acredite que la entidad no actuó de forma diligente o no realizó las acciones previstas en los protocolos, no se puede predicar responsabilidad.

Ahora no está por demás resaltar que para este Tribunal llama la atención que en la demanda en el hecho número cuatro se indica que la activación del artefacto, presuntamente una mina antipersonal se originó cuando el señor Llanos Gasca se encontraba realizando las labores como erradicador; no obstante, de las pruebas documentales que se citó con anterioridad, que dan cuenta del accidente de trabajo sufrido por el señor Llanos Gasca, no se indica que el accidente fue en la zona a erradicar; por el contrario, en el Informe suscrito por el Coordinador Zonal GME que obra a folio 239, indica que “El señor Benjamín Llanos Casca identificado con c.c. 16.192.327 cuando se desplazaba para iniciar las actividades diarias”; es entonces que dadas las circunstancias, no se puede aseverar que el accidente se originó dentro de la zona a erradicar.

(…) Ahora, tal como se aludió con anterioridad, es necesario entrar a establecer la existencia o no de riesgo excepcional, título bajo el cual fue condenada la Unidad Administrativa para la Gestión Territorial. (…) De lo anterior y con la salvedad que el Contrato laboral que suscribió el señor Benjamín Llanos Gasca con Empleamos SA, se aludió a que se firmaba para dar cumplimiento al Contrato 052 de 2011, se tiene que este tenía conocimiento de los riesgos inherentes a la labor que desempeñaría. No solo por el objeto del mismo, la capacitación o las obligaciones impuestas, sino también porque era 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia consciente del riesgo alto o superior de la actividad, habida cuenta del concepto emitido por la Administradora de Riesgos Laborales (ARP) y el Seguro de Vida que debía contratar Empleamos S.A. Es claro entonces que la actividad aludida, respecto del señor Llanos Gasca, se reconoció como riesgosa, al punto que se requirió de un aseguramiento especial (ARL y Seguro de vida) con el propósito de garantizar eventuales daños en razón de la labor.

Bajo las anteriores consideraciones, si bien fue el Estado el que creó el riesgo; contrario a lo expuesto por el Juzgado de Instancia, en este caso sí se puede hablar de asunción del riesgo propio de la actividad desempeñada, dado que fue el señor Benjamín Llanos Gasca quien voluntariamente se vinculó con Empleamos SA, para cumplir labores como erradicador manual y no se demostró que se lo haya expuesto a un riesgo superior al que este aceptó con la suscripción del contrato.» Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.

La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. La parte actora también alegó el presunto desconocimiento de la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de marzo de 2018, relativa a la responsabilidad del Estado derivada de lesiones sufridas por civiles por minas antipersona.

Esta Sala, al igual que en el fallo de la primera instancia, considera que la sentencia reprochada como precedente vinculante no fue puesta en conocimiento en el proceso de reparación directa, por ello, no puede ser objeto de estudio por el juez constitucional, comoquiera que no fue debatido en el curso del proceso ordinario pese a que el accionante contó con las oportunidades procesales correspondientes para plantear su inconformidad.

Por último, respecto al alegado desconocimiento de la reciente decisión de la Corte Constitucional, sentencia T-041 del 28 de febrero de 2023, que según lo señaló el accionante amparó los derechos fundamentales en un caso similar al reprochado en la solicitud. La sala advierte que el artículo 48.2 de la Ley 270 de 1996 -declarado exequible en sentencia C-037 de 1996- establece que las decisiones judiciales 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05412-01 Solicitante: Yeni Toledo Blandón y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia proferidas en la acción de tutela tienen carácter obligatorio solo para las partes.

Como el fallo alegado como desconocido es por naturaleza una sentencia de tutela, sus efectos no son vinculantes ni se constituye como precedente aplicable para el caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela interpuesta por Yeni Toledo Blandón y otros contra el Tribunal Administrativo de Nariño.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ