CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se adiciona la providencia de primera instancia para estarse a lo resuelto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales, para anular parcialmente los actos acusados y para ordenar el ajuste de los aportes pensionales, siempre y cuando se sujete al tope de remuneración del cargo de la demandante; se modifica para señalar que la prescripción no aplica respecto de las diferencias de los aportes a pensión. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia expedida el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 04 del 6 de enero de 2015 y 0230 del 28 de enero de 2016, mediante los cuales se negó su petición. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se le reliquide y pague la diferencia del salario que fue descontado para tenerlo como prima especial, y las prestaciones sociales percibidas, liquidadas con base en la totalidad de la remuneración, sin excluir la prima especial, entre el 1o de enero de 1993 y el 31 de octubre de 2002, conforme la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 29 de abril de 20142. 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 Sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 11001 02 25 000 2007 00087 00 (1686-07) del 29 de abril de 2014.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 2 3. Así mismo, solicitó el reconocimiento y pago desde el 1o de enero de 1993 hasta la fecha de la sentencia, de la sanción de un día de salario por cada día de retardo, por no haber consignado oportunamente en el fondo respectivo, el valor real de las cesantías3 y se dé cumplimiento de la sentencia, con base en lo dispuesto en los artículos 187, 188 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4. 4.

Adujo que fungió como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral desde el 1o de marzo de 1989 hasta el 31 de octubre de 2002. La reclamación en sede administrativa la presentó el 19 de diciembre de 20145, buscando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas desde el 1° de enero de 1993, sin embargo, dicha reclamación fue negada mediante los actos acusados6.

Contestación de la demanda. 5. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá, se opuso a las pretensiones de la demanda7, argumentó que coexisten dos regímenes salariales y prestacionales en la Rama Judicial, el régimen de los acogidos y el de los no acogidos y que la demandante pertenece al primero de ellos; asimismo, explicó la manera como la entidad liquida la prima especial de servicios y con base en ello afirmó que la remuneración mensual fijada para un magistrado de Tribunal y equivalentes, sí se reconoce en los términos de la Ley 4a de 1992.

Agregó que la prima especial sí constituye un ingreso mensual pero que no tiene carácter salarial para la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás factores de salario, por tanto la entidad no podría reliquidar todas las prestaciones sociales sobre esa base. 6. Posteriormente, citó la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) que declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel e indicó que consultó a la Función Pública sobre los efectos de dicha sentencia y esta respondió que dicha providencia es el resultado del medio de control de simple nulidad y nada decidió en torno a derechos subjetivos.

Finalmente, afirmó que existe un impedimento de orden presupuestal para acceder a las pretensiones de la parte actora. Propuso las excepciones de falta de integración del litis consorcio necesario, ausencia de causa petendi, prescripción extintiva y la innominada. Sentencia apelada. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, negó las pretensiones de la demanda8 y se estuvo a lo resuelto en la sentencia del 2 de 3 Como sustento normativo de dicha pretensión se invocó la Ley 1071 de 2006. 4 En adelante CPACA 5 Folios 3 al 7 del expediente físico 6 Folios 8 al 11 y 17 al 31 del expediente físico. 7 Folios 151 a 164 del expediente físico 8 Folios 177 a 182 del expediente Físico Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 3 septiembre de 2019, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado9.

En su análisis, consideró que si bien se encuentra acreditado que la demandante estuvo vinculada como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral y por consiguiente que es beneficiaria de la prima especial de servicios, en su caso operó el fenómeno de la prescripción, excepción propuesta por la entidad demandada; por cuanto, el periodo reclamado comprende desde el 1° de enero de 1993 hasta el 31 de octubre de 2002 y la reclamación ante la entidad demandada se radicó el 19 de diciembre de 2014, es decir, cuando habían transcurrido más de 3 años desde su desvinculación y por ende, se había extinguido el derecho.

Recurso de apelación. 8. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación10, señalando que sus derechos no han prescrito, por cuanto el Gobierno al expedir los decretos salariales ilegales violó el principio de buena fe y ello impidió el reclamo mientras estaban vigentes. Adicionalmente, señaló que la nulidad de dichos decretos tiene efectos ex tunc, es decir tiene que son retroactivos y por lo tanto las cosas deben volver al estado en que se encontraban. 9.

De igual manera, manifestó que el término de la prescripción se cuenta a partir de cuando se hace exigible el derecho, que para el caso específico corre a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales, es decir, el 29 de abril de 2014; en consecuencia, cuando se reclamó el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de la prima especial de servicios el 19 de diciembre de 2014, el derecho no estaba prescrito.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Los magistrados que integraban la Sección Segunda presentaron impedimento y fueron separados del conocimiento del asunto11; a través de auto del 2 de mayo de 202312 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Por auto del 8 de agosto de 202313 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión14, las partes demandada y demandante presentaron alegatos de conclusión. 11.

Por un lado, la parte demandada presentó dos memoriales en diferentes fechas15, en los cuales señaló que «reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación» pues no está de acuerdo con la decisión de primera instancia ya que la prima especial de servicios no constituye factor salarial para la liquidación y pago de las prestaciones 9 Expediente 2204-2018. 10 Folios 191 a 195 del expediente físico. 11 Folios 207 al 208, 210 al 211 y 215 del expediente físico. 12 Folio 217 del expediente físico 13 Folio 219 del expediente físico 14 Según índice 31 y 40 de Samai del Consejo de Estado, la fecha de registro en Samai del auto que corre traslado para alegatos se realizó el 15 de agosto de 2023 y la notificación por medio electrónico del referido auto se realizó el 30 de octubre de 2023. 15 Índices 32 y 36 Samai Consejo de Estado.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 4 sociales y demás emolumentos salariales y no salariales, que se debe aplicar prescripción trienal y que reconocer la prima especial de servicios superaría el tope de la remuneración que por todo concepto perciben los magistrados de Alta Corte. 12.

Por otro lado, la parte demandante16 manifestó que con la expedición de los decretos salariales anuales se violó el principio de la buena fe, señaló que el término de la prescripción se cuenta desde la ejecutoría de la sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014; por lo tanto, el derecho al pago de sus salarios y prestaciones no está prescrito, pues formuló la reclamación el 19 de diciembre de 2014. 13.

El proceso regresó al conocimiento de la Subsección, pues la nueva conformación de la Sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema Jurídico. 15. De acuerdo con los reparos concretos planteados. La Sala estudiará si el Tribunal erró al aplicar la figura de la prescripción en el presente caso. Análisis del problema jurídico. 16. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia de primera instancia, se modificará el numeral segundo, en tanto que la prescripción allí declarada no aplica respecto de las diferencias de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y se adicionará para declarar la nulidad parcial de los actos acusados, en cuanto negaron las diferencias respecto de tales aportes, ordenar a la entidad demandada que reajuste las cotizaciones que se hicieron a favor de la demandante con destino a dicho Sistema, sujetándose al tope de remuneración establecido para los años correspondientes y para estarse a lo dispuesto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales. 17.

Al respecto, frente al problema jurídico se debe señalar que la demandante acreditó que ejerció el cargo de magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, desde el 1o de marzo de 1989 hasta el 31 de octubre de 200217 razón por la cual es beneficiaria de la prima especial establecida en la Ley 4a de 1992; sin embargo, debido 16 Índice 34 Samai Consejo de Estado 17 Folios 33 y 102 a 122 del expediente físico, entre otros.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 5 a una interpretación errada sobre las normas que rigen la materia, el 30% de su asignación básica fue descontado para tenerlo a título de prima especial. Ahora bien, en cuanto a la prescripción de las diferencias que se hayan ocasionado por tal circunstancia, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado18 se consideró que esta se cuenta desde la reclamación administrativa y tres años hacia atrás, y es la postura que aplica en forma pacífica por esta Corporación, así: «Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa».19 [Se destaca] 18. Ahora bien, no se desconoce que en la sentencia transcrita se mencionó que antes de dicha tesis imperaba aquella según la cual el término prescriptivo empezaba a correr desde la sentencia del 29 de abril de 201420, entendiendo que a partir de ella se hizo exigible el derecho; sin embargo, desde el año 2019, la Sala ha sostenido de forma uniforme que la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993, comoquiera que dicha decisión no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los actos mencionados; por lo anterior, es incorrecto afirmar que el derecho surgió a partir de dicha nulidad. 19.

En ese contexto, como la reclamación administrativa se radicó el 19 de diciembre de 201421, se configuró la prescripción extintiva de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas, comoquiera que la relación laboral de la demandante terminó el 31 de octubre de 2002, es decir más de 3 años atrás de la fecha en que se radicó la reclamación, lo que conlleva confirmar parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal. 18 Radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02, número interno 2204-2018. 19 Ibidem. 20 Sentencia de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) 21 Folios 3 - 7 expediente físico Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 6 20.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar dicha providencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 21.

Con base en lo anterior, procede adicionar la sentencia para ordenar el reconocimiento de las diferencias generadas por concepto de tales aportes a partir del 1o de enero de 1993 y hasta el 31 de octubre de 2002 respecto del 30% de la asignación básica que fue descontada a la demandante para tenerla a título de prima especial y precisar que deben ser asumidos tanto por la accionante como por la entidad demandada, en las proporciones de ley y remitirlos al fondo administrador al que estuvo o estuviere afiliada.

Con todo, al realizar la reliquidación al respecto, se debe tener en cuenta que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional, y en el Decreto 610 de 1998. 22. Como consecuencia de lo anterior, procede declarar la nulidad parcial de los actos demandados, en cuanto negaron las diferencias por concepto de los aportes mencionados.

Por otra parte, se modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para abstenerse de declarar la prescripción respecto de los mencionados aportes. De acuerdo con lo anterior, el reparo planteado por la parte demandante prospera parcialmente, pues si bien es cierto están prescritas las diferencias salariales y prestacionales, dicho fenómeno no se configuró respecto de las diferencias de los aportes pensionales. 23.

Finalmente, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel; en consecuencia, se adicionará la decisión de primera instancia para estarse a lo resuelto en dicha providencia. Condena en costas 24.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 25.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 7 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 26. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 27.

En consecuencia, no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas en forma parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia expedida el 29 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en cuanto la excepción de prescripción allí declarada no aplica respecto de las diferencias de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia apelada así: Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 04 del 6 de enero de 2015 y 0230 del 28 de enero de 2016, expedidas por la Rama Judicial, Dirección de Administración Judicial, en cuanto negaron las diferencias por concepto de aportes pensionales. Estarse a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) en la que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007.

ORDENA R a la entidad demandada que reajuste las cotizaciones que se hicieron a favor de la demandante con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, teniendo como base el 100% de la remuneración básica y que remita las diferencias que surjan por ese concepto al fondo administrador al que hubiere estado afiliada la demandante.

Las sumas respectivas deberán ser asumidas tanto por la actora como por la entidad demandada, en las proporciones de ley. Al realizar la reliquidación respecto, se debe tener en cuenta que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional según lo examinado en las consideraciones.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida Radicación: 25000 23 42 000 2016 03889 02 (3839-2021) Demandante: Natalia Contreras de Quevedo 8 CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.