CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra el auto del veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la suspensión provisional de los actos demandados.
ANTECEDENTES Demanda La Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en contra de la señora Nelly Stella Falla Mazuera, con el fin, que se declare la nulidad de los siguientes actos: Resolución GNR 317005 del 11 de septiembre de 2014, a través de la cual, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución GNR 45479 del 19 de febrero de 2014, reconociendo pensión de vejez a favor de la demandada en aplicación del Decreto 758 de 1990, con base en 1727 semanas y una tasa de reemplazo del 90%.
Resolución VPB 37516 del 24 de abril de 2015, mediante la cual, se resuelve recurso de apelación contra la Resolución GNR 45479 del 19 de febrero de 2014. – Resolución GNR 393768 del 04 de diciembre de 2015, por medio de la cual, se reconoce a favor de la demandada el pago de un incremento pensional por persona a cargo, en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Juzgado Octavo Municipal de Penas Causas Laborales de Cali. – Resolución GNR 42498 del 07 de febrero de 2017 “Por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida (vejez – ordinaria)”. – Resolución SUB 75167 del 21 de marzo de 2018, a través de la cual se reconoció a la demandada un incremento pensional por persona a cargo Como restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó que se ordene el reintegro de las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales, retroactivo y aportes a salud, desde el ingreso a nómina hasta que se decrete la suspensión o se declare la nulidad.
De la solicitud de medida cautelar Con la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, al considerar que, con la expedición de los actos cuestionados, la entidad incurrió en una indebida interpretación de las reglas de transición y, en consecuencia, la mesada pensional fue mal liquidada, con lo que resultó un valor mayor al que realmente le correspondía a la demandada.
La accionante, manifestó, además, que los actos administrativos se expidieron con violación directa de las normas jurídicas que se invocaron como violadas. La parte demandada sostuvo que actuó de buena fe, y de conformidad con lo previsto en el artículo 164 del CPACA, resulta improcedente la devolución de las sumas de dinero que pretende la demandante.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, porque en esta etapa del proceso no es procedente decretar la suspensión provisional de los actos administrativos censurados, toda vez que, para determinar si la demandada perdió los beneficios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es necesario analizar todos los antecedentes administrativos, equivalentes a un poco más de 14 años, lo que exige un ejercicio de comprobación a fondo que no es propio de esta etapa del proceso.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en el que sostuvo que, «el Estado está obligado a garantizar el acceso y disfrute de la Seguridad Social, así como la vida digna y el mínimo vital de sus asociados; mientras que desde el principio de sostenibilidad fiscal, corresponde al Estado racionalizar la economía del país, tanto en el plano nacional como territorial, dentro de lo que la misma Constitución ha denominado un marco de sostenibilidad fiscal».
Señaló, además que, si se mantiene el reconocimiento otorgado a la hoy demandada, implica una erogación para el tesoro público, que eventualmente podría significar el desbalance del mismo; es decir, existiría afectación a las finanzas públicas que componen el régimen prestacional con la consecuencia de desconocer y/o vulnerar los principios que gobiernan el sistema, razón por la que se solicita respetuosamente se reponga la decisión y se decrete la medida solicitada y de no acceder, dar curso a la concesión del recurso de apelación. Con fundamento en lo anterior, solicitó reponer el auto impugnado y, en su lugar, decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
Subsidiariamente, solicitó tramitar el recurso de apelación ante esta corporación. Por auto del diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) el Tribunal A-quo decidió no reponer para revocar el auto atacado y concedió el recurso de apelación. CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 236, y 243 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si se dan los presupuestos para decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo contenido en las resoluciones: Resolución GNR 317005 del 11 de septiembre de 2014, Resolución VPB 37516 del 24 de abril de 2015, Resolución GNR 393768 del 04 de diciembre de 2015, Resolución GNR 42498 del 07 de febrero de 2017, Resolución SUB 75167 del 21 de marzo de 2018.
Suspensión provisional La Constitución Política de 1991 en el artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos. Por su parte, el inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en providencia de 6 de junio de 2022, precisó: “Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;(ii)examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas;
(iii) jerarquía normativa; (iv)posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa;(v)sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa;(vii)criterios y postulados de interpretación;(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iurisque describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA nos indica que es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas, como la suspensión de los efectos del acto demandado, resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo.
El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]».
De lo expuesto, y en concordancia con lo preceptuado en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar.
Caso concreto. En atención a lo dispuesto por el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo exige que, se identifiquen normas superiores presuntamente transgredidas, y que dicha vulneración surja de manera clara y evidente del análisis del acto acusado y su confrontación con el ordenamiento jurídico aplicable o de las pruebas allegadas.
Sobre este punto, advierte la Sala que la solicitud de suspensión formulada no satisface el requisito de confrontación normativa clara y suficiente, tal como lo concluyó el A-quo, toda vez que la parte actora, no expuso como aquellas fueron trasgredidas con la expedición de aquel. Se insiste, la demandante no estructuró un argumento que permita establecer una contradicción manifiesta entre los actos demandados y las disposiciones del ordenamiento jurídico.
La Sala observa que la solicitud no acredita de forma suficiente una supuesta ilegalidad del acto administrativo demandado. En esa línea, la apariencia de ilegalidad debe surgir de una confrontación directa entre el contenido de los actos acusados y el ordenamiento jurídico aplicable, lo cual no puede colegirse de apreciaciones genéricas.
Tampoco se justifica de manera adecuada la urgencia de la medida o la existencia de un perjuicio irremediable. Si bien se invoca la protección del patrimonio público como interés superior, no se acompaña esta afirmación de datos objetivos, cuantificación del presunto daño ni contexto financiero que permita concluir que la continuación de los pagos pone en riesgo la sostenibilidad del sistema pensional o la eficacia de una eventual sentencia favorable.
La sola mención del “interés público” no releva al solicitante del deber de acreditar sumariamente los presupuestos fácticos de la medida excepcional. Debe recordarse que la medida cautelar de suspensión provisional comporta una intervención anticipada sobre los efectos jurídicos de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, razón por la cual su procedencia es de carácter restrictivo y debe sustentarse en una justificación clara, concreta y proporcional, lo cual no se verifica en este caso.
De este modo, estima la Sala que en el sub examine no están configurados los requisitos para la declaratoria de la medida cautelar de suspensión, reiterándose que, la solicitud cautelar no fue sustentada debidamente. Vistas así las cosas, se negará la suspensión provisional deprecada. Lo anterior, sin perjuicio que, en el fallo que se dicte, se decida sobre la legalidad de los actos demandados, conforme al análisis integral de los elementos normativos, probatorios y fácticos que correspondan a la sentencia definitiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto del veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la suspensión provisional de los actos demandados, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO