CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 20 de mayo de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01582-01 Actor: Anderson Alexis Noreña Cortes. Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda. Tema Tutela contra providencia judicial de la misma naturaleza.
Decisión: Declarara improcedente la acción de tutela - Subsidiariedad. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Anderson Alexis Noreña Cortes, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con ocasión de la sentencia desfavorable proferida en la, también, acción de tutela identificada con radicado 66001233300020220003500; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite trascribir los precisos argumentos expuestos por el accionante en su escrito petitorio, así: «[…] Soy un paciente con trasplante de corazón CIE-10 y el cual solicité al juzgado INTERPONER un acción de Tutela el cual magistrado Leonardo negó dicha Saltando los principios FUNDAMENTAL displinarios […]».(sic) 1.1.1.
Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la Sala entiende que lo solicitado por el actor es cuestionar la decisión de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, la cual fue desfavorable a sus intereses.
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 14 de marzo de 2022, la Consejera ponente requirió al señor Anderson Alexis Noreña Cortes para que «explique las acciones u omisiones en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Risaralda, como generadoras de la vulneración de sus derechos fundamentales; así mismo, identifique de forma clara la pretensión de amparo a invocar […]».
Oportunidad en la cual el actor guardó silencio, pues si bien allegó un correo electrónico de fecha 16 de marzo de 2022, con la única anotación de «Ahí les dejo para confirmación De hechos», fue para adjuntar la respuesta otorgada por la Corte Constitucional ante un derecho de petición radicado ante esa Corporación. Sin perjuicio de lo anterior, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia del actor, mediante auto del 28 de marzo de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda y a la E.P.S. Medimás, en calidad de accionados, y, ii) a la Superintendencia Nacional de Salud, como tercera con interés en el asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo de Risaralda. El magistrado ponente de la sentencia constitucional reprochada, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que «el accionante interpuso recurso de apelación el 28 de febrero de 2022, [contra el fallo proferida por esa Corporación,] el cual fue concedido por el suscrito mediante auto del 4 de marzo de 2022, encontrándose en el Consejo de Estado en el despacho del doctor Jaime Enrique Rodríguez Navas […]». 1.3.2.
Medimás EPS y Superintendencia Nacional de Salud. Guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y, iii) del requisito de la subsidiariedad en el caso en concreto 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
2.2. LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
2.3. DEL REQUISITO DE LA SUBSIDIARIEDAD EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Para mayor claridad del asunto, la Sala se permite precisar las actuaciones surtidas en el proceso constitucional cuestionado en sede de tutela, así: - El señor Anderson Alexis Noreña Cortes, presentó acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Salud Vinculado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales. - El conocimiento del asunto, con radicado 66001233300020220003500, correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda que, luego de adelantar el trámite permitente, mediante sentencia del 25 de febrero de 2022, resolvió negar la solicitud de amparo al considerar: «[…] Ahora bien, conforme a todas las pruebas descritas, se puede concluir que no se encuentra acreditada la vulneración a los derechos fundamentales incoados, toda vez que la petición radicada ante la Supersalud tuvo un trámite y seguimiento continuo, realizados los días 26, 27, 28, 31 de enero, 4, 7, 8, 11, 15, 16 y 18 de febrero de 2022, habiéndose exhortado a la EPS mediante el oficio 20222100200156961 del 18 de febrero de 2022, concediéndole el término de 5 días para que despliegue todas las acciones necesarias con el fin de garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud del accionante, término que no ha fenecido a la fecha, quedando sin sustento la afirmación del accionante que no ha tenido respuesta a su PQR y que la Supersalud ha sido negligente en el trámite, pues quedó demostrado lo contrario.
Asimismo, no puede inferirse que si no existe sanción al representante legal de la EPS Medimás, la Supersalud está siendo negligente en la PQR presentada por el accionante, pues el trámite sancionatorio es independiente a los requerimientos específicos realizados por los usuarios en contra de las EPS, debido a que son varias funciones de la accionada, siendo una de ellas la potestad de instar y requerir las veces que sean necesarias hasta lograr la prestación efectiva del servicio de salud requerido, actuar que, se reitera, se encuentra demostrado en el presente asunto; y otra muy distinta, es la facultad sancionatoria, la cual se ejerce en virtud de la multiplicidad de quejas y requerimientos realizados por varios usuarios de una misma EPS, la cual, según las pruebas allegadas por el mismo accionante, ya fue iniciada en contra de la EPS Medimás, trámite que se aclara al actor es independiente a su caso y a lo que definitivamente pretende, toda vez que la finalidad ya no es que se le entregue unos medicamentos, sino determinar una responsabilidad, posible intervención y pérdida del permiso de funcionamiento.
Conclusión: No se acreditó vulneración a los derechos del actor que sean amparables a través de este mecanismo constitucional. Orden adicional a impartir: Esta Sala de Decisión encuentra necesario instar a la accionada para que realice una vigilancia estricta en el caso del actor frente a la PQR 20222100000866802, debiendo realizar todas las actuaciones pertinentes hasta cerrar el caso referenciado. […]». - El señor Noreña Cortes presentó escrito de impugnación contra la anterior decisión, siendo concedido ante el Consejo de Estado a través de auto del 4 de marzo de 2022. - En segunda instancia, la acción constitucional, con radicado 66001233300020220003501, le correspondió al Consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas, según acta de reparto del 11 de marzo de 2022, encontrándose actualmente en trámite: De acuerdo con la información que antecede, es claro que la sentencia de tutela del 25 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, actualmente se encuentra en trámite de segunda instancia, ante la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado.
En este punto, la Sala resalta que la acción de tutela de la referencia fue radicada el 17 de marzo de 2022, encontrándose en trámite el escrito de impugnación impetrado contra la sentencia acusada, el cual fue concedido el 4 de marzo de 2022. Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Razón por la cual, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad; pues en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez constitucional del recurso de amparo, ni que el ciudadano pueda elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
Así lo reiteró la Corte Constitucional en sentencia SU-695 de 2015, al señalar: «[…] Esta Corporación ha señalado frente al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, que el mismo se debe estudiar en dos escenarios: (i) cuando el proceso ha concluido; o (ii) cuando el proceso se encuentra en curso. Al respecto, la Sentencia T-113 de 2013 estableció: “En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso.
Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales.” En este sentido, la Corte ha sido enfática al señalar que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo en la resolución de conflictos, por lo que no es dable la intromisión del juez constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo. […]».
Todo lo expuesto, impone a la Sala DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Anderson Alexis Noreña Cortes, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, en tanto no superó el requisito general de subsidiariedad ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Anderson Alexis Noreña Cortes, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.