11001032800020220009600 — Consejo de Estado

Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2022-00096-00 Demandante: JOSÉ MANUEL ABUCHAIBE ESCOLAR Demandado: AGMETH JOSÉ ESCAF TIJERINO – REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR LA CIRCUNSCRIPCIÓN DEPARTAMENTAL DEL ATLÁNTICO (2022-2026) Tema: Marco jurídico de la inscripción de listas de candidatos en coalición. Surgimiento del movimiento político Colombia Humana.

Alcance del inciso quinto del artículo 262 de la Constitución Política. FALLO – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad electoral, promovido por el señor José Manuel Abuchaibe Escolar contra el acto declaratorio de elección del señor Agmeth José Escaf Tijerino, como representante a la Cámara por la circunscripción del departamento del Atlántico.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor José Manuel Abuchaibe Escolar, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda el 9 de mayo de 2022, que fue subsanada mediante escrito de 8 de junio siguiente, con la cual pretende: “PRIMERA: Que se declare que es nulo el acto de declaratoria de elección de CÁMARA DE REPRESENTANTES CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL DE ATLÁNTICO contenido en el documento E-26 CAM de fecha 26 de marzo de 2022.

SEGUNDA: Que, una vez declarada la nulidad de la elección, se ordene que se excluya la lista del PACTO HISTÓRICO del cómputo general de votos contenidos en el E-26, de acuerdo a las acusaciones que vamos a exponer en el presente escrito. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior se ordene practicar y efectivamente se practique por la Sección Quinta del Consejo de Estado, un nuevo escrutinio de los votos depositados en el Departamento del ATLÁNTICO en las elecciones del 13 de marzo de 2022 para CÁMARA DE REPRESENTANTES CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL DE ATLÁNTICO, periodo 2022 - 2026, escrutinio que deberá practicarse con base únicamente en los registros que no se declaren afectados de nulidad en virtud del proceso a que dé lugar esta demanda.

CUARTA: Que con base en los resultados que se obtengan en los nuevos escrutinios, se haga por la Sección Quinta del Consejo de Estado, una nueva declaración de elección de CÁMARA DE REPRESENTANTES CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL DE ATLÁNTICO, periodo 2022 - 2026, se ordene expedir y efectivamente se expidan las nuevas credenciales de Representantes a la Cámara por esa circunscripción territorial para el periodo citado a quienes correspondan, y que se comunique la anterior novedad al Consejo Nacional Electoral, al Presidente de la República, al señor Registrador Nacional del Estado Civil y a sus delegados para el Departamento de ATLÁNTICO, al señor Ministro del Interior, al señor Gobernador del Departamento de ATLÁNTICO, y al señor Presidente del Tribunal Administrativo del mismo Departamento.” (Subrayas y negrillas en el original). 2.

Hechos El demandante expuso, en síntesis, los siguientes: 2.1. El 13 de marzo del corriente año, se llevaron a cabo las elecciones legislativas, en las que resultó elegido el demandado como representante a la Cámara por el departamento del Atlántico, como consta en el formulario E-26 CAM del 26 de marzo del 2022. 2.2. El accionado Agmeth José Escaf Tijerino, fue inscrito por la coalición “Pacto Histórico1”, la cual está integrada por distintas colectividades, en virtud de un acuerdo programático y político suscrito, entre ellas “Colombia Humana”. 2.3.

Precisó, que para las elecciones de 27 de mayo de 2018 en las que se elegiría al presidente de la República, los señores Gustavo Petro y Ángela María Robledo Gómez se inscribieron como fórmula presidencial y vicepresidencial por la coalición “Petro presidente”, conformada por el grupo significativo de ciudadanos “Colombia Humana” y el Movimiento Alternativo Indígena y Social - MAIS –. 2.4.

Culminados estos comicios, las fórmulas inscritas que obtuvieron las dos votaciones más altas fueron la del partido Centro Democrático y la de la coalición “Petro Presidente” las cuales pasaron a segunda vuelta -17 de junio 1 Conformada por: Polo Democrático Alternativo (PDA); Alianza Democrática Amplia (ADA), Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS), Unión Patriótica (UP), Partido Comunista Colombiano (PCC) y Movimiento Político Colombia Humana.

El Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 2640 del 30 de agosto de 2018 negó el reconocimiento de personería jurídica al grupo significativo de ciudadanos “Colombia Humana”, por cuanto dicho movimiento no participó en las elecciones al Congreso de la República y, por ende, no había obtenido el 3% de votos emitidos válidamente en el territorio nacional para esa misma corporación. Dicho acto administrativo fue revocado mediante Resolución 3081 de 6 de diciembre de 2018, toda vez que esa actuación administrativa solo podía iniciarse a petición de parte –la misma fue oficiosa- y, además, nunca se notificó a los directamente afectados. 2.6.

El 5 de octubre de 2018, el senador Gustavo Petro Urrego, en calidad de representante legal provisional de Colombia Humana solicitó el reconocimiento de la personería jurídica ante el CNE, pero fue negada por Resolución 3231 de 31 de diciembre de 2018, conforme a similares argumentos a aquellos esbozados en la Resolución 2640 de 30 de agosto de 2018.

Lo anterior, propició la interposición de una acción de tutela por parte del senador Petro Urrego, que fue resuelta en forma adversa, mediante fallos del 29 de enero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y 14 de marzo de 2019, expedido por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.7. El expediente del proceso de amparo citado fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional y en sentencia SU-316 de 16 de septiembre de 2021 revocó los fallos de tutela y dispuso: “ORDENAR a dicha autoridad [en referencia al CNE] reconocer la personería jurídica al movimiento político Colombia Humana”, para lo cual debía tener en cuenta el 3% de los votos obtenidos por esa colectividad para las elecciones de presidente y vicepresidente de la República. 2.8.

En acatamiento a esta orden, el CNE expidió la Resolución 7417 de 15 de octubre de 2021 “por medio de la cual se da cumplimiento a lo ordenado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-316 de 2021 y se le reconoce personería jurídica al Movimiento Político Colombia Humana”. 2.9. En uno de los apartes del formulario de inscripción de candidaturas por coalición (E-6CT), la Registraduría Nacional del Estado Civil, dando alcance al inciso 5° del artículo 262 de la Constitución Política, plasmó que el partido Colombia Humana como integrante de la coalición tuvo cero (0) votos.

Con este resultado, la organización política citada superó ampliamente el límite constitucional permitido para la conformación de la coalición de minorías, esto es, el total de 15% de votos válidos obtenidos en la misma circunscripción. 3. Normas violadas y concepto de violación El demandante invocó como causales específicas de nulidad electoral las previstas en el numeral 3° y 5° del artículo 275 del CPACA, así como las causales genéricas de infracción de norma superior (art. 262 Constitución Política) y expedición irregular contempladas en el artículo 137 del mismo estatuto procesal.

El propósito final de su argumentación es que se excluyan del cómputo general de escrutinios los votos obtenidos por los congresistas elegidos por la coalición denominada ‘Pacto Histórico’, en la medida en que dicha coalición se conformó con desconocimiento de los parámetros establecidos en el inciso último del artículo 2622 de la Constitución Política, comoquiera que las listas por coaliciones para corporaciones públicas solo pueden ser integradas por partidos y movimientos políticos con personería jurídica minoritarios, que sumados hayan obtenido una votación de hasta el 15% de los sufragios válidos de las elecciones anteriores llevadas a cabo en la respectiva circunscripción. Aseveró que el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución 7417 de 2021, reconoció personería jurídica a “Colombia Humana”, en cumplimiento de la orden impartida por la SU-316 de la Corte Constitucional, la cual se fundó jurídicamente en el vacío existente en el Estatuto de la Oposición (Ley 1909 de 2018) y, materialmente, en el amplio respaldo popular que obtuvo esta organización política en las elecciones presidenciales del año 2018, a razón de más de 8 millones de votos.

Así las cosas, como el partido “Colombia Humana” si bien no inscribió listas para Congreso de la República en las elecciones 2018, dado que esta organización obtuvo su personería jurídica en el 2021, el actor considera que debió tenerse como parámetro de votación, para verificar y aceptar la inscripción de los candidatos a Congreso por la coalición, el resultado obtenido en las elecciones presidenciales de 2018. 2 “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumandos hayan obtenido una votación hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas”.

Resulta claro entonces que no podía ser parte integrante de una “coalición de minorías”. En tal sentido, precisó que a la mencionada colectividad, en el Formulario E- 6CT, como integrante de la coalición le fueron registrados “cero (0) votos” obtenidos en el certamen anterior. Cuando la realidad fue otra, por cuanto Colombia Humana sí obtuvo votos en el departamento del Atlántico, para las elecciones presidenciales de 2018.

Concluyó, también, que la inscripción de la lista del Pacto Histórico contiene datos falsos que no fueron corregidos en una de las etapas de formación del acto de elección acusado, “a pesar de que dicha actuación no es meramente mecánica, sino cualitativa”, por lo que se configura la causal 3ª del artículo 275 del CPACA, según la cual, los actos de elección son nulos cuando “los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad”.

Explicó que por esos mismos supuestos fácticos resultaba evidente el incumplimiento en las condiciones y requisitos de elegibilidad, desde la previsión del artículo 275 numeral 5 del CPACA. Finalmente, afirmó que todo lo anterior generó la causal general de expedición irregular del acto declaratorio de elección. Esto por cuanto, el acto de aceptación de las listas de la coalición “Pacto Histórico” hizo parte de los actos preparatorios de la elección enjuiciada, es decir que dicha decisión previa contribuyó a su formación, comoquiera que por disposición del legislador resulta necesaria para el nacimiento a la vida jurídica de la elección demandada. 4.

Trámite La demanda fue inadmitida por auto de 3 de junio de 2022, con fundamento principal en la indebida acumulación de causal objetiva al invocar el artículo 275.3 del CPACA con censura subjetiva, comoquiera que de manera concurrente citó el artículo 275.5 ib. La parte actora presentó oportunamente escrito de subsanación del libelo.

Mediante auto de 24 de junio de 2022, se admitió la demanda contra el representante a la Cámara Agmeth José Escaf Tijerino. En la mencionada providencia se dio viabilidad solo a las censuras (i) de violación por transgresión directa al artículo 262 de la Constitución Política, en Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 concordancia con el mandato 108 Superior y (ii) de expedición irregular sustentada en la causales generales del artículo 137 del CPACA, al que remite el 275 ibidem.

Así mismo, se ordenaron las notificaciones y los traslados contemplados en el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 5. Contestación de la demanda e intervenciones 5.1. Del accionado, representante a la Cámara Agmeth José Escaf Tijerino El congresista, mediante apoderado judicial, sostuvo que no hay lugar a la interpretación extensiva de la Sentencia SU-316 de 2021 propuesta por el actor, con el objeto de que se apliquen a los requisitos señalados en el artículo 262 Constitucional los votos obtenidos por la Colombia Humana en la segunda vuelta Presidencial del año 2018, comoquiera que la Corte Constitucional no tuvo como fundamento para su decisión el mandato citado.

El fallo de unificación fijó las reglas jurisprudenciales que debe cumplir una agrupación en esas mismas condiciones para obtener la personería, a saber: obtener el segundo lugar en los comicios presidenciales; que al menos uno de los candidatos de la formula acepte una de las curules al congreso (art. 1 del acto legislativo 02 de 2015 y 24 ley 1909 de 2018); que se declaren en oposición y que haya obtenido como mínimo el 3% del total de votos emitidos para las elecciones a presidente.

Son los párrafos de la sentencia referentes al último requisito los que el actor descontextualiza para fundamentar su pretensión. Por el contrario, el fallo es claro al determinar que ese factor está exclusivamente dirigido a garantizar la representatividad del movimiento, como regla jurisprudencial para otorgarle la personería jurídica, tomando de forma analógica el porcentaje de votación presidencial que constitucionalmente considera significativo.

Además, la Corte indica expresamente que su decisión es aplicable solo al caso bajo estudio y no a situaciones análogas, ni a otros niveles del gobierno, lo que evita que se pretenda hacer uso de la decisión, como pretende el actor. El pronunciamiento jurisprudencial tuvo en cuenta la votación obtenida para la presidencia de la República por Gustavo Petro Urrego en la elección de 2018 y no la del Congreso, por la potísima razón de que en esa oportunidad no se presentó candidato a estos cargos de elección. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En esa línea destacó que el artículo 262 constitucional exige que la contabilización de los votos sea en la misma circunscripción electoral, la cual se concibe como una subdivisión o ámbito territorial para realizar una elección. En Colombia existen las circunscripciones nacional, departamental, municipal y extranjera.

El actor pretende que se hagan extensivas unas cifras de una votación de circunscripción nacional, (elección Presidente y Vicepresidente de la República, año 2018) a la conformación de una coalición para una elección de la Cámara de Representantes del Atlántico, que es de circunscripción departamental. El propio formato E-CT de la coalición Pacto Histórico para Cámara de Representantes del Atlántico, consagra de manera clara y precisa la participación de cada uno de sus integrantes y los votos obtenidos en la contienda electoral inmediatamente anterior por cada uno de ellos, siendo esta sumatoria inmensamente menor al 15% del total de votos válidos de la respectiva circunscripción departamental estando por lo tanto acorde con lo ordenado en el artículo 262 Constitucional.

En conclusión, es incontrovertible que lo consignado en el formulario E-6CT de inscripción de la lista a la Cámara de Representantes por la coalición Pacto Histórico está completamente apegado a la realidad, pues el movimiento Colombia Humana no participó en las elecciones al congreso 2018-2022. En consecuencia, la conformación de la coalición para elecciones congresales 2022-2026 se llevó a cabo respetando lo ordenado en el inciso quinto del artículo 262 de la C.P. lo que hace infundada la pretensión del actor dentro de la presente acción de nulidad electoral. 5.2.

De la Registraduría Nacional del Estado Civil –RNEC- La RNEC, a través de apoderada judicial defendió la legalidad del acto acusado. Al efecto indicó que es incuestionable la posibilidad que otorga el ordenamiento jurídico a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, que en coalición cumplan con el supuesto de hecho estipulado por la norma constitucional, de presentar listas a cargos de corporaciones públicas.

Sin embargo, el accionante no adujo la inaplicabilidad o ineficacia de la norma, sino, de hecho, el incumplimiento de la misma por parte de Colombia Humana, agrupación política integrante de la coalición Pacto Histórico. El demandante argumenta que, debido a que esa colectividad política no participó en las elecciones al Congreso de la República y aporta, por tanto, cero votos al quince Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 por ciento de los votos válidos de la respectiva circunscripción, no podía hacer parte de la coalición. El demandante no cuestiona la personería jurídica de la agrupación política, al contrario, hace referencia a la sentencia SU-316 de 2021, mediante la cual se ordenó al Consejo Nacional Electoral (CNE) reconocer la personería jurídica al movimiento político Colombia Humana y a la Resolución No. 7417 de 2021, mediante la cual el CNE dio cumplimiento a lo ordenado.

Su censura la plantea en el entendido que Colombia Humana obtuvo su personería jurídica en razón a las curules otorgadas a los candidatos en segundo lugar en las elecciones presidenciales, al amparo de la Ley Estatutaria 1909 de 2018 (estatuto de la oposición) y, por ende aduce que “se le debe computar sus votos, para efectos de las coaliciones del artículo 262, en los votos obtenidos, ya sea en circunscripción nacional o territorial en esas elecciones presidenciales”.

Así, “ya que la votación obtenida por COLOMBIA HUMANA en el Departamento del ATLÁNTICO fue de 440.975 de un total de 784.604 en las presidenciales del 2018. Lo que supera ampliamente el 15%. Por todos los aspectos analizados COLOMBIA HUMANA NO PODRÍA CONFORMAR UNA COALICIÓN DE MINORIAS.” No obstante, lo anterior, el actor no tiene en cuenta el concepto emitido por el Consejo Nacional Electoral el 9 de diciembre de 2021, de radicado CNE-E- 2021-022788 y CNE-E-2021-00235142 con motivo de dos peticiones presentadas por José Luciano Sanín Vásquez, Director de Viva Colombia, y Nicolás Farfán Namén, Registrador Delegado en lo Electoral, en las que se fijó la posición de la organización electoral desde el siguiente derrotero “Frente al candidato que ocupe el segundo lugar en las elecciones presidenciales y acceda a la curul del artículo 24 de la Ley Estatutaria 1909 de 2018, teniendo en cuenta que la votación fue obtenida para las elecciones presidenciales y no para las circunscripciones de Senado y/o Cámara de Representantes, mal puede tenerse en cuenta dicha votación, por tanto, no se contabilizará voto alguno para los efectos consagrados en el inciso 5 del artículo 262 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015”.

De esta manera, al amparo de la jurisprudencia, tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, el inciso 5 del artículo 262 es aplicable a todas las organizaciones políticas, sin importar bajo que causal le haya sido reconocida la personería jurídica. Por tanto, para el caso sub examine no existe incumplimiento de la norma alegada por el accionante, sino, por el contrario, Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 una aplicación cabal de la regulación y de los precedentes jurisprudenciales que sobre la misma se han esbozado.

Respecto de la competencia de la RNEC en lo relativo con la inscripción de candidaturas, aseveró que su actuar tiene como fundamento las normas constitucionales y legales que reglamentan lo concerniente a las jornadas electorales, por lo cual dicha entidad lleva a cabo su función dentro del marco de las competencias otorgadas por la ley.

De este modo la Registraduría sólo tiene capacidad para organizar las elecciones, por lo que, en materia de escrutinios, simplemente cumple funciones secretariales, razón por la cual, no es el sujeto procesal llamado a responder por la acción de nulidad al no tener incidencia alguna en los hechos que censura el demandante. En congruencia, el ordenamiento jurídico estipula que es el CNE quien tiene a su cargo adoptar decisiones frene a las solicitudes de revocatoria de la inscripción, como así lo establece el numeral 12 del artículo 265 constitucional. 5.3.

Del Consejo Nacional Electoral –CNE- Indicó, a través de apoderado judicial, que el Consejo de Estado reconoce que aunque se presenta una omisión legislativa por parte del Congreso de la República para reglamentar el artículo 262 de la Constitución Política en lo concerniente a la inscripción de listas en coalición de partidos y movimientos políticos para corporaciones públicas, la misma no resulta necesaria puesto que tiene su origen en un precepto constitucional, dirigido a garantizar un derecho fundamental que debe cumplirse de forma directa por las entidades administrativas y judiciales.

Sea lo primero aclarar que el Pacto Histórico es una coalición de diferentes partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida, que han decidido unirse para los comicios electorales de Senado y Cámara de Representantes para el período 2022-2026, por consiguiente, de acuerdo a la Ley y a los Estatutos internos de cada grupo coaligado, realizaron un acuerdo y con base en ello, decidieron presentar de manera conjunta listas de candidatos para dichas elecciones legislativas.

Señaló que una coalición es una figura electoral acreditada normativamente para establecer transitoriamente acuerdos programáticos y fijar estrategias políticas para lograr fines comunes entre los partidos y movimientos políticos coaligados. Explicó sobre la revocatoria de inscripción de candidatos que es una competencia administrativa del Consejo Nacional Electoral frente a solicitudes Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 por causales de inhabilidad y/o doble militancia. En el marco de las facultades constitucionales de esta Corporación de velar por el desarrollo de todos los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

En efecto, el inciso quinto del artículo 108 y el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución Política de Colombia, le han conferido para decidir las solicitudes de revocatoria de inscripciones de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular cuando exista plena prueba que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución o en la ley.

Dentro de ese contexto, en ningún caso, podrá declarar la elección de dichos candidatos. Así mismo, el inciso segundo del artículo 31 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 dispone que, habrá lugar a la revocatoria de la inscripción de las candidaturas por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción, casos en los cuales podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente votación. En este punto indicó que no se tramitó ante el CNE solicitud de revocatoria de inscripción de la candidatura del señor Agmeth José Escaf Tijerino como candidato a la Cámara de Representantes por el Departamento del Atlántico, para las elecciones del pasado 13 de marzo de 2022.

Finalmente, afirmó que por no haberse tramitado ante el CNE solicitud de revocatoria de inscripción de la candidatura del demandado, corresponde al Contencioso Administrativo decidir el fondo de las pretensiones hoy planteadas en instancias jurisdiccionales, decisión a la que el CNE atendrá en su integridad. 6. Decisión de la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la RNEC.

Mediante auto de 23 de noviembre de 2022, se declaró no probada, comoquiera que la demanda atribuye el incumplimiento del tope máximo porcentual para que se pueda conformar una coalición. Dentro de ese contexto, es claro que a la RNEC se le atribuye la función de verificación en el formulario de inscripción respectivo, que se haya registrado el guarismo correspondiente a los votos obtenidos por cada coaligado y que esa información corresponda a los datos contenidos en sus bases de datos; de lo contrario, el resultado electoral se tornaría en un asunto meramente arbitrario, sin ningún tipo de control.

En la misma providencia se decretaron las pruebas, se fijó el litigio y se ordenó correr traslado para alegaciones finales de las partes e intervinientes y concepto del Ministerio Público. La fijación del litigio en su literalidad fue la siguiente: “[c]onsidera el despacho que el litigio se contrae a determinar si debe anularse la elección del representante a la Cámara Agmeth José Escaf Tijerino, por la circunscripción departamental del Atlántico, para el período 2022-2026, declarada por el Consejo Nacional Electoral mediante el formulario E-26CAM de 26 de marzo de 2022, por haber incurrido en expedición irregular del artículo 137 del CPACA y violación de la norma superior, al trasgredir el artículo 262 de la Constitución Política.

Lo anterior, implica absolver los siguientes cuestionamientos: ¿La inscripción de la lista de candidatos efectuada por la coalición Pacto Histórico se llevó a cabo en estricto acatamiento al requisito constitucional establecido en el inciso quinto del artículo 262 Superior en lo atinente a que los partidos una vez coaligados no pueden superar el 15% de los votos válidos de la respectiva circunscripción? En aras de verificar ese requisito ¿resultaba admisible tener en cuenta los votos obtenidos por el partido político Colombia Humana en las elecciones presidenciales del año 2018?”. 8.

Alegatos de conclusión Durante el traslado respectivo, las partes presentaron alegaciones finales y el Ministerio Público rindió concepto de fondo. 8.1. Alegatos de la parte actora Indicó que los recientes pronunciamientos de la Sección Quinta frente a tema similar dieron aplicación al mandato constitucional 262 y negaron las pretensiones de la demanda.

Recordó que la norma constitucional en cita fue modificada por el Acto Legislativo 02 de 2015 y se dio espera al desarrollo legal para aplicar la figura de las coaliciones para la postulación a cargos uninominales. Pero, las decisiones judiciales dan un viraje sorpresivo para aplicar directamente dicha figura respecto de las inscripciones a corporaciones públicas, a pesar de que Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 también estaba sometido a la regulación mediante ley y esta no ha sido expedida, habiéndose generado una omisión legislativa.

Surgen para el actor las siguientes interrogantes: ¿Cómo piensa interpretar el CNE el fallo de la Sección Quinta que deja claro que se presenta una dificultad práctica para establecer los votos que fueron depositados a favor de un partido, cuando su participación en elecciones pasadas, a las de este año en curso, se da bajo la figura de la coalición? ¿Acaso a cada partido que piensan coaligarse en 2023 para corporaciones públicas le piensan colocar el total de los votos que obtuvo la coalición en la que participó para efecto de verificar el total del 15% de los votos que piensan ir en coalición en el 2023? Acusó que se ha generado todo un caos jurídico que, a su juicio, resulta evidente con los fallos expedidos dentro de los radicados 11001-03-28-000- 2022-00094-00, en el que se discutía la elección de los representantes a la Cámara del Pacto Histórico por Cundinamarca, en cuyo aparte pertinente se indicó: “…se presenta una dificultad práctica para establecer los votos que fueron depositados a favor del entonces grupo significativo de ciudadanos “Colombia Humana”, dado que su participación en los presidenciales de 2018 se dio bajo la figura de la coalición por un partido político”.

Así mismo, en los apartados 105 a 107 de las consideraciones del fallo en cita se advirtió que no era posible determinar en dicha votación que logró la coalición Petro Presidente, cuántos sufragios obtuvo Colombia Humana, por cuanto los mismos no fueron para una colectividad sino para un candidato presentado en coalición para un cargo uninominal, que se rige por el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.

Analizó la naturaleza del ejercicio del derecho personal de la elección por derecho propio al Congreso, por haber ocupado el segundo lugar en las presidenciales y su diferencia con la votación que se deposita para la elección de corporaciones públicas y concluir que los alcances de la sentencia SU-316 de 2021 no impactan en la interpretación del artículo 262 inciso 5° de la Constitución Política, por cuanto el fundamento fue el artículo 108 constitucional, dentro de las garantías al derecho a la oposición y la curul congresal por el derecho personal de haber logrado la segunda votación, luego del primer mandatario ganador.

Además, porque el partido político Colombia Humana no participó en una elección anterior, comoquiera que su génesis aconteció en el año 2021, por lo cual la votación que el actor pretende se contabilice fue obtenida en una elección que se lleva a cabo en una circunscripción diferente. Como argumentos de fondo expuso que la Corte Constitucional en la sentencia SU-316 de 2021 destacó el surgimiento de un caso de reconocimiento de personería que no depende de las elecciones directas para Cámara y Senado, ya que las curules obtenidas en virtud del artículo 112 Constitucional y el artículo 24 de la Ley 1909 de 2018 son elecciones indirectas al congreso, las que se dan en la elección presidencial.

Ante lo expuesto, decidió que el umbral a superar para obtener el reconocimiento de la personería jurídica serán de aquel que el constituyente derivado consideró como significativo, es decir el 3% de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República, siempre y cuando, al menos uno de los candidatos de la fórmula deberá aceptar su curul en el Congreso y declararse de oposición. La Corte Constitucional otorgó personería al movimiento Colombia Humana en cumplimiento del artículo 108 constitucional, verificando el 3% del total de votos válidos para efectos del umbral, por lo que a juicio del memorialista, no es entendible de dónde se puede interpretar que no se contabilizará voto alguno a Colombia Humana para los efectos consagrados en el inciso 5 del artículo 262 de la Constitución. Los fallos que la Sección Quinta profirió sobre temática similar omiten analizar en detalle sobre el énfasis de la Corte Constitucional cuando expone que el reconocimiento de la personería no depende de las elecciones directas de Cámara y Senado, comoquiera que las curules obtenidas en virtud de los artículos 112 Superior y 24 de la Ley 1909 de 2018 son elecciones indirectas al Congreso, las que se dan en la elección presidencial.

En esa línea, la parte actora indicó que el artículo 108 Superior consagra que el derecho al reconocimiento a la personería depende de contar con un mínimo del 3% de los votos emitidos válidamente. Así las cosas, si la Colombia Humana obtuvo la personería por superar ese monto porcentual en las elecciones para presidente y vicepresidente, sin haber concurrido a las correspondientes al Congreso, es claro que los votos a tener Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en cuenta son los obtenidos en aquella en la que participó y de la cual se derivó el reconocimiento de dicho atributo, pues eso le permitió ser parte de la coalición Pacto Histórico cuando inscribieron candidatos al Congreso.

Recordó que Colombia Humana nace de una personería jurídica producto de un fallo de la Corte Constitucional que coloca a la agrupación política con una votación contabilizable y ahora se pretende que para efectos de la coalición al Congreso, su agrupación aparezca con cero (0) votos. Agregó: “¿Qué significado tiene para la Sección Quinta del Consejo de Estado la expresión de Elecciones indirectas al Congreso que expone la Corte para otorgar la personería jurídica a Colombia Humana? A raíz de lo anterior la Corte Constitucional en su fallo consideró como punto esencial para otorgar la personería jurídica a Colombia Humana, contabilizar los votos en las presidenciales como si fuera las del congreso, en una interpretación expansiva y analiza que superó el umbral para efectos de obtener el reconocimiento de la personería jurídica de acuerdo el artículo 108 constitucional, es decir, el 3% de los votos emitidos válidamente, pero la Corte quiso en su decisión que fuera en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República.

El 108 superior considera: podrán obtener personería jurídica, siempre que, en elecciones de Cámara de Representantes o Senado, consigan una votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional”. Dentro de ese contexto arguyó que la Sección Quinta acepta la aplicación del artículo 108 como lo indicó la Corte Constitucional para efectos del reconocimiento de la personería si no participó en las elecciones para congreso en el 2018.

Señaló que todo se aclara con las condiciones de elecciones indirectas al Congreso que expuso la Corte Constitucional en su sentencia SU-321 de 2021. En efecto, a partir de la interpretación de lo dispuesto en el artículo 262 inciso 5° de la Constitución Política, las coaliciones para congreso solo están autorizadas para los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados los votos hayan obtenido hasta el 15% de los sufragios válidos en las elecciones anteriores de la respectiva circunscripción. Ahora bien, el artículo 108 Superior dispone que el CNE reconoce personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, siempre que hubieren obtenido una votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de congreso (Cámara o Senado).

Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Como la sentencia SU-316 de 2021, en cumplimiento a lo ordenado en el artículo 108 Superior le reconoció personería a Colombia Humana con la votación presidencial, surge una conclusión precisa y clara: Si Colombia Humana obtuvo la personería por sobrepasar el 3% de la votación válida en la elección inmediatamente anterior que fue la Presidencial, por cuanto obtuvo una curul senatorial y otra de cámara de representantes, por ende, sí obtuvo votación en lo que la Corte Constitucional indicó eran las elecciones indirectas para congreso 2022. 8.2.

Alegatos del demandado El Representante a la Cámara Agmeth José Escaf Tijerino guardó silencio. 8.3. Alegatos de la RNEC Reiteró los argumentos del memorial de intervención al descorrer el traslado para contestar demanda. Insistió en su desvinculación del proceso por la falta de legitimación en la causa por pasiva3. 9. Concepto del Ministerio Público Solicitó negar las pretensiones de la demanda.

Se fundamentó en los criterios de interpretación para dilucidar el fondo de asunto. El histórico: en principio el inciso 5° del artículo 262 Superior, con la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015 fue el que determinó que las coaliciones se aplicaran a las elecciones de corporaciones públicas, en tanto hasta ese momento solo había previsión de dicha figura pero para cargos uninominales (art. 13 Ley 130 de 1994, inc. 4 art. 107 constitucional y art. 29 Ley 1475 de 2011).

Además, el proyecto de acto legislativo no contemplaba el porcentaje de votos máximo o mínimo para la configuración de las coaliciones, como se evidencia en la gaceta 458 de 3 de septiembre de 2014. En el acta de comisión 11 del 22 de septiembre de 2014 del Senado, publicada en gaceta 654 de 24 de octubre de 2014, en el primer debate, el coordinador ponente Hernán Andrade Serrano señaló que en el tema de las coaliciones se 3 Se recuerda que este aspecto de la litis fue decidido mediante auto de 23 de noviembre de 2023, declarando no probada la excepción mixta citada.

Véase numeral 6 de antecedentes de este fallo. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 debería tener en cuenta que sea entre pequeños partidos, para garantizar su existencia y supervivencia y el parámetro del umbral.

En el acta de comisión 12 del 23 de septiembre de 2014, del Senado, obrante en la gaceta 738 de 21 de noviembre siguiente, quedó explícito que en el tema de las coaliciones, la reforma constitucional de 2009 fue para los cargos uninominales y la de 2014, lo fue para las corporaciones públicas. Sobre el porcentaje máximo de votos para la conformación de coaliciones osciló entre no más del 5% y el 15% de los votos válidos de la respectiva circunscripción. La primera posibilidad de presentar coaliciones a partir del porcentaje de los votos obtenidos en el proceso electoral anterior, se plasmó en el informe de ponencia para segundo debate al proyecto de acto legislativo, publicado en la gaceta 585 del 6 de octubre de 2014, en el que se indicó que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que hayan obtenido una votación menor al cinco por ciento (5%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción. Pero no fue aprobada por la Comisión Primera.

La segunda posibilidad enfocada en una modificación constitucional para aplicar a las coaliciones de partidos o movimientos con personería jurídica que quisieran postular candidatos a corporaciones públicas. Esta proposición fue aprobada en segundo debate por la plenaria del senado, como consta en la gaceta 649 de 24 de octubre de 2014.

En esta se incluyó el porcentaje del 15% de los votos válidos en la respectiva circunscripción, cuya literalidad fue la siguiente: “Artículo 21. El artículo 263 de la Constitución Política pasará a ser 262 y quedará así: ‘Artículo 262. (…) Los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación de no menos del quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas.

Si obtienen los votos a Senado o Cámara de Representantes previstos en el artículo 108 ambos mantendrán sus personerías, pero la votación se dividirá en partes iguales a efectos de determinar la financiación estatal de su funcionamiento, el anticipo de financiación de campañas electorales y el acceso a espacios en medios de comunicación. (…)”.

No obstante, fue en el documento conciliado entre senado y cámara (quinto debate) que se plantearon diversas modificaciones, incluida la conformación de las coaliciones. Así consta en la gaceta 138 de 26 de marzo de 2015, al entregarles la facultad al legislativo para que regulara el tema de manera integral por ley estatutaria y como se discutió en la comisión primera permanente de senado (actas 38 de 7 de abril de 2015 y 41 de 13 de abril siguiente).

El contenido finalmente aprobado, como se conoce hoy, permite concluir lo siguiente: 1) El constituyente derivado pretendió que las votaciones que condicionaran la conformación de coaliciones fueran las del Congreso de la República, tanto para las circunscripciones de la Cámara de Representantes, como de la nacional propia del Senado de la República. 2) No en vano, el artículo 108 Superior determina que el mantenimiento y adquisición de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos se da por la obtención de una votación no inferior al 3% de los votos válidos en el territorio nacional en las elecciones de cámara o senado.

Los criterios exegético y sistemático: el artículo 262 constitucional en su inciso primero trata acerca de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que inscriban candidatos y listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva circunscripción. Lo anterior evidencia que se está dentro del contexto de corporaciones públicas.

En los términos de circunscripción nacional para Senado de la República. En consideración a la territorial, las listas para Cámara de Representantes, Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales. Ahora bien, el segundo inciso del artículo 262 citado, alude a la forma de elegir candidatos, con el propósito de cumplir con una serie de principios en la conformación de las listas.

Con esto se reafirma que se está en el esquema de corporaciones públicas. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En el tercer y cuarto inciso se tratan unos temas electorales propios de los corporativos de elección popular como lo son los conceptos de asignación de curules, voto preferente y cifra repartidora.

El quinto inciso presenta dos componentes: (i) que la ley debe regular las campañas y partidos políticos, las condiciones para presentar coaliciones a cargos uninominales y plurinominales y (ii) las condiciones específicas constitucionales para que un partido o movimiento político pueda presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas, teniendo como parámetro de fijación los resultados electorales de los colectivos políticos en las elecciones anteriores ante las corporaciones respectivas.

En este segundo grupo están los siguientes presupuestos: 1) que se trate de partidos y movimientos políticos con personería jurídica al momento de las elecciones; 2) que sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos; 3) que esos votos hayan sido obtenidos en la respectiva circunscripción en la que van a presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas y 4) que las votaciones para tener en cuenta el 15% se haya presentado para elegir miembros de corporaciones públicas, no así, las provenientes de cargos uninominales.

El criterio finalista: la propuesta de coalición se generó bajo el argumento de que la medida aplicaría únicamente a movimientos y partidos políticos pequeños, con el propósito de permitirles aunar esfuerzos para lograr superar el umbral requerido y, así, acceder como mínimo a una curul en su respectiva circunscripción. Esto para robustecer el principio de sabiduría popular y de ampliar el abanico y el espíritu democrático mediante la representación del mayor número de sectores de la sociedad y de fortalecer las minorías a partir de la coalición, que auguraba las posibilidades verdaderas de ser alternativas de poder.

Esa es la razón por la cual no se puede interpretar que la votación exigida de máximo el 15% para la conformación de coaliciones con respecto a las elecciones anteriores, recaiga sobre lo decidido en la contienda presidencial, por cuanto los sufragios que surgen de allí no se compadecen con las minorías políticas en el marco de un régimen presidencialista.

En digresión, las minorías se ven reflejadas en el Congreso de la República. Indicó que las elecciones presidenciales si bien originan el derecho a obtener personería jurídica, para permitir la oposición política y generar la representación para las ideas derrotadas, lo cierto es que no opera para perderla ni adquirirla. En los términos precisos del artículo 108 constitucional, el Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 cual se aplica a las minorías, la votación es la obtenida en la apuesta electoral para elegir Representantes a la Cámara y miembros al Senado de la República.

En esos términos lo entendió el CNE, en el concepto de 9 de diciembre de 2021, mediante el cual respondió la consulta sobre la aplicación del inciso 5° del artículo 262, respecto de los nuevos partidos políticos que no participaron en la elección inmediatamente anterior. En este indicó que frente al 15% de los votos válidos obtenidos en la respectiva circunscripción a los partidos políticos a los cuales se les reconozca personería -en cumplimiento del criterio de la Corte Constitucional- frente a quienes ocupen el segundo lugar en las elecciones presidenciales y accedan a la curul del artículo 24 de la Ley Estatutaria 1909 de 2018.

En esa oportunidad, el CNE indicó que la votación fue obtenida para las elecciones presidenciales y no para las circunscripciones de senado y/o cámara, por lo cual mal podía tenerse en cuenta dicha votación y, por lo tanto no se debía contabilizar voto alguno para los efectos del inciso 5° del artículo 262 de la Constitución Política.

Señaló que los artículos 108 y 262 en su inciso referido parten de la base cierta de generar derechos, tales como la oposición política y la garantía para las personas de estar representadas. Por consiguiente, el artículo 262 inciso 5° constitucional, cuando consagra el 15% de los votos válidos lo determina del resultado obtenido en las elecciones previas para elegir a miembros del legislativo dentro de la circunscripción; esto es: Senado de la República y Cámara de Representantes, más no, de las votaciones a cargos uninominales.

Las elecciones a que hace referencia la norma constitucional en cita corresponden a las minorías, que se determina con el porcentual referido sin excederlo y obtenido en las elecciones congresuales. Por su parte, el mandato del 108 Superior, para efectos de mantenimiento y concesión de la personería también emplea el mismo parámetro del Congreso, por lo que no resulta válido ni pertinente tener como base la votación obtenida al momento de elegir Presidente de la República.

Además, la sumatoria de sufragios válidos obtenidos por los integrantes de la Coalición Pacto Histórico, para las elecciones de Congreso de 2018 en la circunscripción del Atlántico, que fueron Polo Democrático Alternativo (con 21.417 votos) y Partido Unión Patriótica (con 9.361) que suman 30.778 sufragios no sobrepasan el 15% (142.872) del total de 952.480 votos válidos.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la demanda del caso concreto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el reglamento interno de la corporación. 2.

Problema jurídico Mediante auto del 19 de diciembre de 2022, entre otras decisiones, se fijó el litio en los siguientes términos: “[c]onsidera el despacho que el litigio se contrae a determinar si debe anularse la elección del representante a la Cámara Agmeth José Escaf Tijerino, por la circunscripción departamental del Atlántico, para el período 2022-2026, declarada por el Consejo Nacional Electoral mediante el formulario E-26CAM de 26 de marzo de 2022, por haber incurrido en expedición irregular del artículo 137 del CPACA y violación de la norma superior, al trasgredir el artículo 262 de la Constitución Política.

De conformidad con los anteriores cuestionamientos, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) Marco jurídico de la inscripción de listas de candidatos en coalición; ii) Surgimiento del movimiento político Colombia Humana; para finalmente analizar iii) el caso concreto4. 4 Frente a los tópicos anunciados se tendrán en cuenta las consideraciones expuestas por esta Sección al decidir demandas idénticas del ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar, instauradas contra congresistas elegidos por la coalición Pacto Histórico en diferentes circunscripciones de la Cámara de Representantes.

Con ponencia de la magistrada Rocío Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 3.

Marco jurídico de la inscripción de listas de candidatos en coalición La autonomía que la Constitución reconoce a los partidos políticos admite la asociación entre ellos por afinidades ideológicas o intereses comunes y para alcanzar diversos propósitos legítimos5, principalmente en el ámbito electoral. Según el grado de compromiso que adquieran, estas alianzas pueden tomar la forma de coaliciones, adhesiones o apoyos públicos a determinada campaña. Tratándose de las coaliciones, el derecho de postulación que la Carta atribuye a dichas organizaciones refuerza la posibilidad de conformarlas, con el fin obtener el triunfo en las urnas.

De acuerdo con la Sala Plena de esta Corporación, de las coaliciones surge “una forma asociativa de segundo nivel”, que refleja los intereses de las agrupaciones que la integran y materializa una candidatura transversal a todas ellas6. En línea con esta lectura, esta Sección las define como “alianzas propias del proceso democrático”7, que concretan “la decisión libremente adoptada por las organizaciones políticas de juntar esfuerzos para lograr un fin común en el campo de lo político, especialmente con fines electorales”8.

Araújo Oñate: sentencias de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00084-00; 24 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00089-00; 24 de noviembre de 2022, 11001-03-28-000-2022-00090-00; 19 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00094-00. Con ponencia del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio: sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00088-00.

Con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil: sentencias de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00091-00; 15 de diciembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00093-00; 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00098-00; 2 de febrero de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022- 00148-00 y 2 de febrero de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00149-00.

En este punto se advierte que en los alegatos de conclusión la parte actora pretendió descalificar dichos antecedentes, lo cual no es de recibo por cuanto las alegaciones finales tienen como propósito pronunciarse sobre las pruebas. Con todo, no se advierte que esos argumentos tengan la virtualidad de modificar la posición de la Sale Electoral en el presente asunto. 5 Los partidos políticos también conforman coaliciones, por ejemplo, para elegir a los miembros del Consejo Nacional Electoral, como lo autorizar el artículo 264 de la Constitución Política, y para participar en los gobiernos nacional y subnacionales, o en determinados proyectos políticos, según lo ha advertido la Sección, entre otras, en sentencias de 4 de agosto de 2011, Rad. 11001-03-28-000-2010-00033-00, MP.

Susana Buitrago Valencia; 21 de julio de 2016, Rad. 05001-23-33-000-2015-02451-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de diciembre de 2020, Rad. 68001-23-33-000-2019-00867-02, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de abril de 2018, Rad. 11001-03-13-000-2017-00328-00, MP.

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, citada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, Rad. 11001-03-28- 000-2020-00046-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 11001-03-28- 000-2020-00018-00, MP. Rocío Araújo Oñate. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de noviembre de 2021, Rad. 76001-23- 33-000-2019-01223-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Concepto reiterado en sentencia de 12 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00088-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Así concebida, esta figura representa una valiosa alternativa de participación para quienes compiten por la elección popular, sobre todo para los partidos minoritarios en la escena política.

Como lo ha dicho esta Sala, en el contexto de las campañas, una coalición permite que las colectividades “se presenten como una asociación que busca convencer al electorado para ocupar los respectivos cargos de elección popular”9 y de esta manera, contribuye a “obtener mayores ventajas electorales”10. El ordenamiento jurídico colombiano regula las coaliciones para inscribir candidatos desde diferentes ámbitos y con variados alcances.

En tal sentido, el artículo 107 de la Carta, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 1 de 2009, hace mención a los candidatos por coalición para establecer la posibilidad de que estos sean escogidos por los partidos y movimientos políticos a través de consultas populares, internas o interpartidistas. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 130 de 1994, en el contexto de la financiación de campañas, dispone en su inciso final que “Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña”, so pena de perder el derecho a la reposición estatal de gastos11.

A su turno, el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 se ocupa de la inscripción de candidatos a cargos uninominales en coalición, por parte de “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos”. Así mismo, la norma provee reglas instrumentales para realizar dicha actuación, referidas a la identificación de la filiación política del candidato en el formulario de inscripción, el contenido mínimo del acuerdo de coalición, al que, de paso, otorga carácter vinculante, la forma de remplazar al elegido en caso de faltas absolutas, entre otros aspectos.

Adicionalmente, el artículo 262 de la Carta, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015, se ocupa de la inscripción de listas de candidatos para corporaciones públicas en coalición, con arreglo a lo dispuesto en su inciso quinto: 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2021, Rad. 76001-23-33- 000-2020-00002-02, MP.

Rocío Araújo Oñate. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de septiembre de 2000, Rad. 2406, MP. Reinaldo Chavarro Buriticá. 11 Adicionalmente, esta Sección ha inferido del artículo 9º de la Ley 130 de 1994 un fundamento normativo para conformar coaliciones, cuando la norma reconoce a “Las asociaciones de todo orden” el derecho a postular candidatos.

Por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00018-00, MP. Rocío Araújo Oñate. Ver, además, sentencia de 21 de julio de 2016, Rad. 05001-23-33-000-2015-02451-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. También se recoge esta idea en la sentencia de 4 de septiembre de 2000, Rad. 2406, MP.

Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 “La ley regulará la financiación preponderantemente estatal de las campañas, los mecanismos de democracia interna de los partidos, la inscripción de candidatos y listas propias o de coalición a cargos uninominales o a corporaciones públicas, la administración de recursos y la protección de los derechos de los aspirantes.

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas” (se destaca). Con base en estos parámetros normativos, la Sala ha tenido amplia ocasión de identificar los requisitos y perfilar las reglas para inscribir candidatos en coalición, tanto a cargos uninominales, como a curules en corporaciones públicas.

Para estas últimas, se ha advertido que la norma constitucional fue concebida para promover la participación de organizaciones políticas minoritarias, que no tienen en ellas una representación significativa12. Así mismo, se ha destacado que el derecho que consagra el artículo 262 de la Constitución Política es de aplicación directa, pues “De manera autónoma e independiente consagra y regula el derecho a presentar lista de candidatos en coalición en corporaciones públicas bajo condiciones específicas”13.Cabe anotar que esta precisión se suscitó debido a que las coaliciones para inscribir candidatos a cargos uninominales sí cuentan con desarrollo legal, según se observó previamente.

En armonía con lo anterior, a propósito de la demanda contra la elección de un representante a la Cámara por el departamento de Santander, inscrito y elegido por una coalición para el periodo 2018-2022, se calificó la disposición superior como una “norma completa” que no requiere de la promulgación de una ley para su aplicación14. De modo que “el derecho a coaligarse emana de la voluntad libre de las agrupaciones políticas reconociendo su existencia sin necesidad de desarrollo legislativo específico”15. 12 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00091-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Además, sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00088-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28- 000-2022-00094-00, MP. Rocío Araújo Oñate. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de diciembre de 2018, Rad. 11001-03- 28-000-2018-00019-00, MP.

Rocío Araújo Oñate. Además, sentencia de 2 de mayo de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00129-00 (Acum.), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 22 de abril de 2021, Rad. 15001-23-33-000-2019-00596-01 (Acum.), MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 11001-03-28- 000-2020-00018-00, MP.

Prevé como titulares del derecho los partidos y movimientos políticos. 2. Exige la verificación de la personería jurídica. 3. Impone la verificación del atributo relativo a que los entes coaligados, sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos. 4. Lo anterior, en la respectiva circunscripción16.

En particular, en relación con el requisito referido a la circunscripción en la que se debieron obtener los votos para calcular el referido porcentaje, esta Sección ha advertido que el precepto superior omite precisar a qué resultados electorales debe acudirse, pese a que en una misma circunscripción se eligen diferentes tipos de cargos y curules17.

Por ello, considerando que la finalidad de la norma es auspiciar la participación de partidos políticos minoritarios en las corporaciones públicas, la Sala Electoral mayoritariamente ha interpretado que se trata de la votación alcanzada por los partidos coaligados en las elecciones anteriores que equivalgan a aquellas para las que se inscribe la lista y que, en todo caso, no procede computar los votos de cargos uninominales, aunque se trate de la misma circunscripción18.

De otra parte, en el ámbito de la administración electoral las autoridades competentes han establecido algunas pautas para facilitar en la práctica la inscripción por parte de estas coaliciones. Así, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 2151 de 2019, “Por medio de la cual se dictan algunas medidas operativas para la implementación de las listas de candidatos en coalición para corporaciones públicas”.

A través de este acto, proveyó sobre el contenido mínimo del acuerdo de coalición que debe registrarse al momento de la inscripción de la lista, al tiempo que afirmó el carácter vinculante de dicho 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2021, Rad. 76001-23-33- 000-2020-00002-02, MP. Rocío Araújo Oñate. Además, sentencia de 19 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00094-00, MP.

Rocío Araújo Oñate y sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00091-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 17 Por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00088-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio. 18 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00091-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil; 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00084-00, MP. Rocío Araújo Oñate; 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00088-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Se advierte que la magistrada Araújo Oñate ha señalado en salvamentos parciales de voto que el artículo 262 de la Constitución Política utiliza el concepto de circunscripción para evocar la representatividad de los partidos en un territorio determinado, razón por la cual no puede limitarse la interpretación de la norma a la votación obtenida en la misma corporación pública en elecciones anteriores, sino que admite acudir a los resultados de otras corporaciones que pertenezcan a la circunscripción. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 acuerdo y el cumplimiento de la cuota de género del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011.

La misma entidad, en el preámbulo de las elecciones de Congreso de la República del 13 de marzo de 2022, emitió el concepto de 9 de diciembre de 2021, Rad. CNE-E-2021-022788 y CNE-E-2021-0023514, en cuanto al tope del 15% de votación en la respectiva circunscripción para los partidos coaligados. En tal sentido, el CNE señaló que a los partidos que obtuvieron personería jurídica después de las elecciones del Congreso de 2018 y que, por lo tanto, no participaron en estas, no se les computaría ningún voto al momento de la inscripción de la lista en coalición. A las medidas anteriores se suma el diseño del formulario E-6CT que implementó la Registraduría Nacional del Estado Civil para dar trámite a la “Solicitud para la inscripción de lista de candidatos y constancia de aceptación de candidaturas presentada por coaliciones de partidos y movimientos políticos con personería jurídica”19.

Este formulario contiene, entre otras secciones, una destinada a relacionar a los partidos y movimientos políticos que conforman la coalición, con los respectivos datos sobre la votación individual y total que obtuvieron en las elecciones de 11 de marzo de 2018, es decir, las del periodo anterior de Senado o Cámara de Representantes. El formato también transcribe el inciso quinto del artículo 262 de la Constitución Política e incluye una casilla para calcular “Hasta el 15% de los Votos Válidos” y verificar si la coalición cumple o no este requisito.

Se concluye de lo expuesto que la inscripción de listas a corporaciones públicas por coaliciones es un derecho constitucional de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Su ejercicio está condicionado por factores objetivos referidos a un tope de votación, un acuerdo previo entre los coaligados, la participación mínima de mujeres en la lista y la suscripción del formulario oficial para adelantar esta actuación de la etapa preelectoral.

Este esquema aspira a contribuir al fortalecimiento de la participación de las colectividades minoritarias, en especial desde las corporaciones públicas de elección popular a nivel nacional y territorial. 4. Surgimiento del movimiento político Colombia Humana Atendiendo a la realidad política reciente del país, es legítimo asegurar que el partido “Colombia Humana” tiene su antecedente en el grupo significativo de ciudadanos “Progresistas”, que logró, entre otros, el triunfo en las elecciones del 30 de octubre de 2011 de la Alcaldía Mayor de Bogotá para el actual presidente 19 Se tomó como referente el documento aportado en este proceso.

Durante esta administración del periodo 2012-2015, el plan distrital de desarrollo fue titulado “Bogotá Humana”20. A partir de este concepto, se perfila un proyecto político de alcance nacional y con apuestas electorales por fuera de la capital de la República. Para las elecciones de presidente y vicepresidente de la República de 27 de mayo y 17 de junio de 2018, se constituyó el grupo significativo de ciudadanos Colombia Humana21 para inscribir al señor Petro Urrego como candidato presidencial.

Esta inscripción se concretó a través de la coalición “Petro Presidente”, conformada con el Movimiento Alternativo, Indígena y Social, MAIS y el entonces grupo significativo de ciudadanos Fuerza Ciudadana22. Al haber obtenido la segunda votación en dichos comicios y la aceptación de las curules de la oposición en el Senado y la Cámara de Representantes para el periodo 2018-2022 por parte de los señores Petro Urrego y Ángela María Robledo, el partido Unión Patriótica y el grupo significativo de ciudadanos Colombia Humana resolvieron hacer una alianza política que permitiera a este último aprovechar la personería jurídica del primero. Fue así como, mediante Resolución 3287 de 201923, el Consejo Nacional Electoral, a solicitud de las mencionadas organizaciones, registró el nombre del partido político Colombia Humana – Unión Patriótica, sobre el siguiente razonamiento: “[L]a agrupación política Colombia Humana y el Partido Unión Patriótica, como aliados naturales en el espectro político nacional, llegaron al acuerdo de garantizar la participación política de Colombia Humana, a través de la Personería Jurídica del Partido Unión Patriótica, con lo cual se puede concluir que con el cambio de nombre y logo símbolo en el caso concreto, se materializa un espacio para garantizar que los ciudadanos que se identifican como parte de la Colombia Humana, puedan participar políticamente y ejercer sus derechos”. 20 Recuperado de: https://www.sdp.gov.co/gestion-a-la-inversion/planes-de-desarrollo-y- fortalecimiento-local/planes-de-desarrollo-local/bogot%C3%A1- humana#:~:text=El%20Plan%20de%20Desarrollo%20Bogot%C3%A1,diferencial%20en%20tod as%20sus%20pol%C3%ADticas. 21 Ver: Consejo Nacional Electoral, Resolución 2170 de 29 de agosto de 2017, “Por la cual se registra el Logosímbolo del Grupo Significativo de Ciudadanos “COLOMBIA HUMANA”, para la inscripción de candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, para las elecciones que se llevarán a cabo el día 27 de mayo de 2018”.

Recuperado de: https://relatoria.cne.gov.co/relatoria/ 22 Así puede constatarse en las tarjetas electorales de esos comicios, publicadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en: https://www.registraduria.gov.co/Elecciones-de- Presidente-y-Vicepresidente-de-la-Republica.html 23 Ponente: Luis Guillermo Pérez Casas. Recuperado de: https://relatoria.cne.gov.co/relatoria/ Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Posteriormente, la Corte Constitucional, en sede de tutela, ordenó a través de la sentencia SU-316 de 2021 al Consejo Nacional Electoral reconocer personería jurídica al movimiento político Colombia Humana.

En esta decisión, la Corte ponderó la necesidad de contar con dicho atributo para el ejercicio pleno del derecho a la oposición al Gobierno Nacional, connatural a la labor de los congresistas de dicha colectividad que ocuparon las respectivas curules en el Congreso de la República, en virtud de lo reglado en el artículo 112 de la Constitución Política y la Ley 1909 de 2018.

Así mismo, la sentencia en comento armonizó estos preceptos con el principio democrático y el porcentaje de votación previsto en el artículo 108 ibidem para adquirir por regla general la personería jurídica como partido o movimiento político. Sobre el punto, valoró el “respaldo ciudadano significativo que superó los 8 millones de votos”, que corroboraban para Colombia Humana el umbral del 3% de votos que contempla la citada norma constitucional, solo que respecto de los válidos depositados para elegir presidente de la República, en lugar de los resultados de Senado o Cámara de Representantes que utiliza como referente el precepto superior en cita.

Estos razonamientos derivaron en las siguientes reglas para el reconocimiento de la personería jurídica en estas especiales condiciones: “[E]n el caso específico del reconocimiento de la personería jurídica bajo lo dispuesto en el artículo 112 superior y el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1909 de 2018, a grupos significativos de ciudadanos o movimientos políticos sin personería jurídica, se debe verificar que (i) el umbral a superar para efectos de obtener el reconocimiento de la personería jurídica será aquel que el Constituyente Derivado consideró como significativo, es decir, el 3 % de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República;

(ii) al menos uno de los candidatos de la formula deberá aceptar su curul en el Congreso; y declararse en oposición”24. Finalmente, en cumplimiento de la orden judicial, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 7471 de 15 de octubre de 2021, por la cual reconoció personería jurídica al movimiento político Colombia Humana. Merced a este atributo, esta organización integró la coalición Pacto Histórico para las elecciones legislativas y presidenciales que se llevaron a cabo en marzo, mayo y junio de 2022, en las que obtuvo curules en Senado y Cámara y logró el triunfo del primer mandatario de la Nación. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-316 de 2021, MP.

Alejandro Linares Cantillo. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 5. Caso concreto El ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar pretende la nulidad de la elección del representante a la Cámara por la circunscripción departamental del Atlántico Agmeth José Escaf Tijerino, para el periodo 2022-2026, declarada por la comisión escrutadora departamental mediante el formulario E-26 CAM del 26 de marzo de 2022.

Las censuras del demandante en contra del acto acusado se concretan en la etapa de inscripción de la lista de candidatos de la que hizo parte el demandado, en razón a la participación del movimiento político Colombia Humana en la coalición Pacto Histórico, con el cual superaba el tope del 15% de los votos válidos de la respectiva circunscripción que señala el artículo 262 de la Constitución Política para efectos de ejercer este derecho.

En este sentido, aduce que a dicha colectividad le fueron registrados de manera errada cero (0) votos en las elecciones de Congreso de la República del 11 de marzo de 2018, para efectos de calcular el aludido porcentaje. En lugar de este dato, la parte actora considera que se le debieron computar los 142.872 sufragios que obtuvo en las elecciones presidenciales de 2018 en el departamento del Atlántico25, pues fueron estos comicios nacionales los que le permitieron obtener personería jurídica e integrar la coalición. Planteada en estos términos la controversia, la Sala destaca que en la fijación del litigio se anunció su estudio desde la perspectiva de la infracción de norma superior –para el caso, el artículo 262 constitucional– y expedición irregular, que corresponden a causales genéricas de nulidad de los actos administrativos, aplicables a los que declaran elecciones populares por la remisión expresa que hace el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.

Frente a este punto, el demandante dedica buena parte de los alegatos de conclusión a reprochar a la Sala que algunas demandas similares que él ha instaurado se enfocaran como juicios de causales objetivas, mientras que otras, como la que se decide en esta oportunidad, se perfilaron como causales subjetivas. Ante lo que califica como “inseguridad en el trámite”, solicita “que se tome una decisión que subsane lo anterior y se falle en una sola sentencia lo correspondiente a los REPRESENTANTES A LA CÁMARA POR EL DEPARTAMENTO ATLÁNTICO”. 25 Esta cifra se puede verificar en el formulario E-26 PRE de las elecciones de 17 de junio de 2018, aportado al expediente por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene los resultados parciales para presidente y vicepresidente de la República en el departamento del Atlántico.

Se recuerda que, atendiendo al artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, las situaciones que puedan constituir irregularidades en el trámite deben exponerse en la correspondiente etapa del proceso. Adicionalmente, se observa que este aspecto ha sido ventilado por la parte actora en otros procesos y al momento de la decisión se ha advertido, como cuestión previa, que disponer por el ponente que se adelanten actuaciones separadas frente a un mismo acto administrativo no configura una nulidad.

Antes bien, esta determinación resulta de la interpretación del artículo 282 ibidem, considerando los términos en que fueron presentadas las censuras en la demanda26. También sea esta la ocasión para precisar que las causales de nulidad corresponden a los vicios que comprometen la legalidad de los actos administrativos. Sin embargo, no son un requisito formal autónomo de la demanda, sino que hacen parte del concepto de violación y, como tales, contribuyen a la ubicación conceptual de las pretensiones27.

Consecuente con este carácter, las diferentes causales de nulidad que admite el proceso electoral (objetivas, subjetivas y genéricas), pueden encauzar el debate en cuanto a la circunstancia concreta que afecta la elección –v.g. falsedades en documentos electorales, inhabilidad del elegido, infracción de la norma en que debió fundarse, expedición irregular–, pero lo que define las temáticas de fondo es el marco jurídico que ofrece la propia demanda.

Tratándose de los procesos promovidos por el señor Abuchaibe Escolar, ha habido acuerdo en la Sección en cuanto a estudiar la causal de nulidad por infracción de norma superior, específicamente el artículo 262 de la Constitución Política. Así lo consignan las providencias que menciona el propio demandante en los alegatos de conclusión28.

Dilucidado este aspecto de orden formal, se abordará el estudio de fondo, a través de la revisión de cada uno de los requisitos que establece la aludida norma constitucional para la inscripción de listas de candidatos a corporaciones 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 2 de febrero de 2023, Rad. 11001-03-28- 000-2022-00149-00 y 11001-03-28-000-2022-00149-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. 27 Sobre el requisito de la demanda relativo a los fundamentos de derecho de las pretensiones, ver: Santofimio, J. (2004). Tratado de derecho administrativo, tomo III, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, pág. 471. 28 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 6 de junio de 2022, Rad. 11001032800020220008400, MP.

Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de mayo de 2022, Rad. 110010320220008800, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 públicas en coalición, en el caso de aquella que integró el representante Agmeth José Escaf Tijerino. a) Partidos o movimientos políticos con personería jurídica Una de las pocas diferencias que existe entre las coaliciones para inscribir candidatos a cargos uninominales y listas a corporaciones públicas es que en las primeras pueden participar grupos significativos de ciudadanos, mientras que las segundas están reservadas a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.

Esta restricción puede explicarse en la necesidad de promover un esfuerzo electoral individual a los grupos significativos para obtener este atributo a través de las votaciones al Congreso de la República, que son las que lo otorgan, en condiciones normales, de conformidad con el artículo 108 de la Constitución Política. La coalición Pacto Histórico se conformó, en lo que atañe al caso concreto, para inscribir lista de candidatos a la Cámara de Representantes de la circunscripción departamental del Atlántico.

Se extrae del formulario E-6CT29 que estuvo integrada por las siguientes agrupaciones políticas: 009 Partido Polo Democrático Alternativo 010 Partido Colombia Humana – Unión Patriótica “UP” 012 Movimiento Alternativo, Indígena y Social “MAIS” 016 Movimiento Alianza Democrática Amplia 301 Movimiento Político Colombia Humana 303 Partido Comunista Colombiano El demandante no pone en duda que el movimiento político Colombia Humana cumpla el requisito de personería jurídica para hacer parte de la coalición Pacto Histórico.

Por el contrario, subraya que esta le fue reconocida por el Consejo Nacional Electoral, a órdenes de la sentencia SU-316 de 2021 de la Corte Constitucional. Sin embargo, interpreta que la forma en que adquirió ese atributo pone en evidencia que no es un partido pequeño que pueda hacer parte de una “coalición de minorías”, sino una fuerza política que obtuvo más de 8 millones de votos en las elecciones presidenciales que antecedieron a las del Congreso del año 2022.

Además, en los alegatos de conclusión apela al dicho de la Corte en aquel fallo, en cuanto a que “las curules obtenidas en virtud del artículo 112 superior y el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1909 de 2018 son elecciones 29 Adjuntado por la RNEC. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 indirectas, ontológicamente de mandato representativo” (subrayado adicional).

De ahí el enlace temático que hace la parte actora entre los artículos 262 y 108 de la Carta. La Sala no comparte este planteamiento del demandante para aplicar el artículo 262 de la Constitución Política, en razón a que, cuando este precepto superior exige la personería jurídica para participar en estas coaliciones, no introduce ningún elemento adicional ni necesariamente remite a las reglas de adquisición de esa cualidad, las cuales, ciertamente, exceden lo dispuesto en el artículo 108 superior.

En efecto, esta Sección ha hecho un recuento de las diferentes formas en las que es posible adquirir personería jurídica como organización política: “De esta forma, se mantienen vigentes hasta el momento dos mecanismos definitorios de la personería jurídica, uno ordinario, representado en un mínimo de respaldo popular en las urnas (umbral) y otro excepcional, determinado por el triunfo de algún candidato (curul) en las circunscripciones especiales, sobre el cual se ocupará esta providencia en el acápite siguiente.

Además, conforme a los recientes desarrollos constitucionales y legales, se ha abierto el camino para el reconocimiento de la personería jurídica a través de otros mecanismos institucionales, como el Acuerdo de Paz de 2016, la posibilidad de escisión y otras situaciones especiales que de conformidad con la jurisprudencia han ameritado una interpretación de las reglas generales de cara a los derechos fundamentales y principios constitucionales”30.

La situación del movimiento político Colombia Humana encuadra en la última de las hipótesis descritas, en la medida en que su personería jurídica resultó de una orden judicial que, en palabras de la Corte, fue dictada “en aplicación de una interpretación expansiva del principio democrático”31. Ahora bien, en cuanto al argumento relacionado con las “elecciones indirectas” al Congreso de la República, si bien la Corte Constitucional hace este símil en la aludida sentencia de unificación, lo cierto es que los votos que otorgan el derecho a ocupar las curules de la oposición en Senado y Cámara se reciben en las elecciones para presidente de la República, en circunscripción nacional.

Sobre este punto, explicó esta Sala: “(…) Si bien es claro que la referida corporación judicial [se alude a la Corte Constitucional] hizo referencia a la necesidad de contar con un factor objetivo que permitiera establecer el apoyo ciudadano, para lo cual, acudió al valor del 3% de los votos válidos de una elección conforme lo señala el 30 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de septiembre de 2021, Rad. 11001-03- 24-000-2011-00221-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-316 de 2021. Alejandro Linares Cantillo. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 artículo 108 de la Constitución, lo cierto es que dicha circunstancia no implica, en sí misma, que la elección presidencial y el ejercicio del derecho personal adquieran la connotación de elecciones parlamentarias o a otro tipo de corporaciones públicas”32.

Adicionalmente, se ha reparado en que la Corte Constitucional no estableció ninguna regla en dicha providencia para la aplicación del artículo 262 constitucional: “(…) [N]o existe en dicho pronunciamiento ninguna regla o consideración relacionada con la manera en que ha de aplicarse lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 262 de la Constitución, ni puede entenderse que la necesidad de implementar un criterio diferencial en relación con el umbral exigido para el reconocimiento de personería jurídica en casos como el estudiado en esa oportunidad tenga un impacto sobre el aspecto que aquí se estudia, pues se trata de reglas constitucionales diferentes”33.

De esta forma, se concluye sobre el primer requisito que, para efectos de inscribir listas en coalición a corporaciones públicas, no es admisible la relación que plantea el demandante entre los artículos 262 y 108 de la Constitución Política para adelantar la inscripción de candidatos en coalición, habida cuenta que lo relevante para efectos de la conformación de la coalición Pacto Histórico y la inscripción de su lista a la Cámara de Representantes en la circunscripción departamental del Atlántico, es que Colombia Humana contaba con personería jurídica en ese momento.

Cumplido este requisito, no atañe al juez de la legalidad de la elección examinar la manera en que fue adquirido. b) Tope del quince por ciento (15%) de los votos válidos obtenidos por los partidos que integran la coalición en la respectiva circunscripción Verificada la personería jurídica, los partidos que se coaliguen para inscribir listas de candidatos a corporaciones públicas deben acreditar un requisito cuantitativo y objetivo, referido a que “sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción”.

Acerca de este presupuesto, no ha pasado inadvertido por la Sala que la norma constitucional omite señalar expresamente a qué elecciones debe acudirse para determinar la votación que ha de sumarse con el fin de calcular el porcentaje 32 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28- 000-2022-00094-00, MP.

Rocío Araújo Oñate. 33 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03- 28-000-2022-00091-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Además, sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00088-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 máximo que exige la norma constitucional.

Este ingrediente es de la mayor importancia, habida cuenta que en una misma circunscripción se eligen diferentes tipos de cargos, tanto uninominales, como para corporaciones públicas. Ante tal imprevisión, y atendiendo a la finalidad del precepto, la posición mayoritaria de la Sala sostiene que se trata de los votos obtenidos en elecciones de idéntica naturaleza que se hayan realizado para el periodo inmediatamente anterior en la misma circunscripción electoral, excluyendo en todo caso la posibilidad de que se acuda a votaciones para elegir cargos uninominales.

Sobre el punto, se ha dicho: “(…) Con fundamento en los antecedentes expuestos, para la sala es claro que la restricción prevista en el inciso quinto del artículo 262 superior, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, se dirige a evitar que las fuerzas políticas que cuentan con amplia participación en una determinada corporación pública puedan unirse para la siguiente elección de la misma naturaleza, con el fin de aumentar su representación en ella, en desmedro de las organizaciones que cuentan con un menor número de integrantes o que carecen de representantes en tales cuerpos colegiados.

Lo anterior, con el objetivo de fortalecer las probabilidades que tienen las colectividades con baja o ninguna representación de conservar o alcanzar dichos escenarios democráticos. Por tanto, carecería de sentido pretender que, para el efecto, se tomen en consideración los resultados obtenidos por un determinado partido o movimiento en una elección diferente a aquella para la cual se busca presentar una lista en coalición, incluso si se ha presentado en la misma circunscripción”34.

También se ha abordado el concepto desde esta arista: “[S]i la lista de candidatos por coalición a una corporación pública busca participar en las elecciones para elegir representantes en un departamento o a nivel nacional, el cumplimiento del límite porcentual antes referido se mira respecto del apoyo ciudadano obtenido por los partidos y movimientos coaligados en el espacio geográfico que se corresponda con aquel en el cual se lleva a cabo la elección. Lo anterior, atiende a la lógica del concepto mismo de circunscripción, que como se expuso en forma precedente, refiere al 34 Id.

Bajo esta consideración, es claro que la figura referida deviene en un elemento objetivo y verificable que permite establecer la fuerza electoral de los partidos coaligados que pretenden acceder a un espacio de representación en una corporación pública. Dicho lo anterior, se tiene que el certamen democrático para elegir al presidente de la República se lleva a cabo a nivel nacional, mientras que los representantes a la Cámara se eligen en cada uno de los departamentos que conforman el territorio colombiano”35 (negrillas del original).

De modo que al interior de la Sección hay consenso en cuanto a que los votos obtenidos por Colombia Humana, cuando era grupo significativo de ciudadanos, en las elecciones para presidente y vicepresidente de la República de 2018, corresponden a una circunscripción nacional, que no equivale a la respectiva circunscripción departamental del Atlántico para la Cámara de Representantes, donde se eligieron los congresistas en ese mismo año, razón por la cual no podían tenerse en cuenta para conformar la coalición e inscribir lista de candidatos a dicha corporación. Contrario a esta postura y profundamente ligado con su interpretación sobre el requisito de la personería jurídica, que se estudió previamente, el demandante resalta que Colombia Humana llegó al Pacto Histórico con unos votos que, si bien no fueron en estricto sentido depositados para elegir al Congreso de la República en el año 2018, representaron la segunda votación para presidente y vicepresidente de la República y se tradujeron en una “elección indirecta” al Senado y la Cámara, según lo señaló la Corte Constitucional.

Además, repara en que estos comicios aportaban unos resultados constatables para dicho movimiento político, que debieron computarse a la mencionada coalición y que podían determinarse sin dificultades para la circunscripción departamental del Atlántico, a efectos de inscribir la lista que interesa a este asunto, en lugar de registrársele cero (0) votos, como ocurrió. La Sala no puede admitir esta lectura, mucho menos con los antecedentes que han madurado la tesis que mejor contribuye al efecto útil del inciso quinto del artículo 262 de la Constitución Política y sobre la base de que esta norma consagra un derecho fundamental de las organizaciones políticas, íntimamente 35 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28- 000-2022-00094-00, MP.

Rocío Araújo Oñate. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 relacionado con el principio democrático que defiende la Carta, que impone la interpretación que maximice su realización. Esta Sección expuso las siguientes reflexiones al respecto: “(…) [E]s claro que los resultados obtenidos por el movimiento político Colombia Humana en los comicios del 2018 para la elección del presidente y vicepresidente de Colombia no pueden ni deben tenerse en cuenta para efectos de determinar el 15% que prevé el artículo 262 de la Constitución Política.

Lo anterior, por cuanto carecería de sentido pretender que se tomen en consideración los votos obtenidos por un determinado partido o movimiento en una elección diferente a aquella para la cual se busca presentar una lista en coalición, en tanto que la norma prevé dicha posibilidad, precisamente para alcanzar la representación política y democrática en aquellas corporaciones públicas en las que los partidos políticos minoritarios no tienen una participación significativa”36.

Aunado a lo anterior, se ha observado la imposibilidad de establecer la votación que habría sido depositada a favor de Colombia Humana en esos comicios nacionales, es decir, cuántos votos le pertenecen dentro de la coalición “Petro Presidente”, que conformó con el partido MAIS y el grupo significativo Fuerza Ciudadana para inscribir al actual mandatario nacional y quien en esa oportunidad obtuvo la segunda votación y la curul de la oposición en el Senado.

Sobre el punto, se ha señalado que, “En atención a la forma de participación, se tiene entonces que los votos depositados a favor de dicha opción política se contabilizan al candidato presentado por la coalición, sin que sea posible identificar si los mismos pertenecen a una u otra de las organizaciones que hacen parte del acuerdo”37.

Así las cosas, eran los resultados de la elección a la Cámara de Representantes del Atlántico, que se llevó a cabo el 11 de marzo de 2018, los que debían registrarse al momento de la inscripción de la lista de candidatos que integró el demandado, como se exigió desde el mismo formulario E-6 CT: 36 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de noviembre de 2022, Rad. 11001-03- 28-000-2022-00088-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio. 37 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28- 000-2022-00094-00, MP.

Sobre esta actuación, debe igualmente destacarse que para la época preelectoral en la que se enmarca este litigio, el Consejo Nacional Electoral emitió el concepto al que se hizo antes referencia en esta providencia, en el que esa autoridad electoral analizó los efectos prácticos del inciso quinto del artículo 262 de la Constitución Política y sentó un parámetro de conducta a la hora de llevar a cabo el acto de inscripción de listas en coalición a corporaciones públicas.

En tal sentido, a los partidos que no hubiesen participado en las elecciones del Congreso de la República del 11 de marzo de 2018, no se les sumaría ningún voto al momento de la inscripción para la misma corporación en el año 2022 y así se hizo para el caso del acto previo a la elección cuya legalidad se impugna. A esta altura, cabe anotar que, según lo advierte el Ministerio Público, si bien se conoce en el proceso el dato exacto de los votos válidos de las elecciones a la Cámara de Representantes del Atlántico del 11 de marzo de 2018, que fue de 952.480, lo cierto es que el 15% equivalía a 142.872 sufragios, pero las votaciones que obtuvieron en 2018 los integrantes de la coalición Pacto Histórico para los comicios congresales de 2022, fueron: el Polo Democrático Alternativo con 21.417 sufragios y la Unión Patriótica con 9.361, sumatoria que arroja un total de 30.778 votos, resultado que no supera el porcentaje indicado.

Sin embargo, la censura no se centra en esta cifra, sino en los 142.872 sufragios que aportaba Colombia Humana, de habérsele computado la votación que obtuvo su candidato en las elecciones presidenciales del 2018. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Demandado: Agmeth José Escaf Tijerino (Representante a la Cámara – Departamento del Atlántico) Radicado: 11001032800020220009600 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 Con este derrotero, se reitera la conclusión a la que ha llegado esta Sala en asuntos parecidos al presente, en cuanto a que la votación consignada en el formulario E-6 CT, por el cual se realizó la inscripción de la lista de candidatos de la coalición Pacto Histórico a la Cámara de Representantes del Atlántico para el periodo 2022-2026, integrada por el demandado, es la de los comicios equivalentes para el periodo 2018-2022.

En esa medida, cumple con el requisito del artículo 262 de la Constitución Política. Las consideraciones anteriores también conducen a desestimar, al igual que lo ha hecho la Sala en casos similares, el cargo de expedición irregular del acto de elección acusado, que la parte actora ubica en la fase de inscripción de la lista de candidatos, debido a la cifra de la votación reconocida al partido Colombia Humana dentro de la coalición Pacto Histórico.

No sobra recordar que esta causal se verifica, cuandoquiera que se desconocen etapas o exigencias de orden procedimental para que el acto pueda surgir válidamente a la vida jurídica, que apuntan a garantizar los derechos de audiencia y defensa, la igualdad entre los interesados, la publicidad y el debido proceso38. Así mismo, se ha precisado que no se trata de cualquier inconsistencia en el trámite, sino de aquellas de tal entidad que afecten el sentido de la decisión39.

Siendo así, en materia electoral, es posible estructurar este vicio en los eventos en que “se omiten formalidades que afectan de manera determinante la transparencia de un proceso electoral y su correspondiente resultado”40. Contrario a estas hipótesis, en el caso concreto se ha verificado que el formulario de inscripción E-6 CT contiene la votación real que obtuvieron los partidos que conformaron la coalición Pacto Histórico en las elecciones del 11 de marzo de 2018 para la Cámara de Representantes en el departamento del Atlántico, que coincide con la “respectiva circunscripción” de los comicios del 13 de marzo de 2022, según se expuso previamente.

Por lo tanto, no se advierte que en esta actuación de la etapa preelectoral se pretermitiera algún requisito constitucional o legal para adelantarla. En suma, el acto de elección del señor Agmeth José Escaf Tijerino, como representante a la Cámara por la circunscripción del Atlántico, no infringió el artículo 262 de la Constitución Política ni fue expedido de forma irregular, por 38 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2021, Rad. 76001-23-33-000-2020-00002-00, M.P. Rocío Araújo Oñate y sentencia de 9 de septiembre de 2021, Rad. 23001-23-33-000-2020-00004-02, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 39 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de mayo de 2021, Rad. 73001-23-33- 000-2020-00327-02, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 40 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-28- 000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Por consiguiente, se negará la pretensión de nulidad formulada en la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la nulidad del acto que declaró la elección del representante a la Cámara por la circunscripción departamental del Atlántico el señor Agmeth José Escaf Tijerino, para el periodo 2022-2026, contenido en el E-26 CAM de 26 de marzo de 2022.

SEGUNDO: En firme este proveído, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Salvamento parcial de voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/”