www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03483-01 Accionante: Minerva Rodríguez Palacios Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Decisión: Se confirma la decisión de rechazar por improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en el presente proveído.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 8 de agosto de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La señora Minerva Rodríguez Palacios, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990.
Por medio de la sentencia del 30 de junio de 2023 el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demandante y la condenó en costas. Inconforme con la decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión por medio de la sentencia del 29 de enero de 2024, en la cual se confirmó la providencia de primera instancia. 2.2.
Fundamentos jurídicos Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03483-01 Accionante: Minerva Rodríguez Palacios www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 La parte accionante manifestó que en la decisión objeto de cuestionamiento se incurrió en un defecto sustantivo porque se inaplicó lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, disposición normativa que contempla la condena en costas siempre que se demuestre la temeridad o mala fe, lo que a su juicio lesiona los derechos fundamentales invocados.
En ese sentido, discrepó de la condena impuesta en el trámite de primera instancia. Por otra parte, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en una violación directa de la Constitución porque se vulneraron los derechos fundamentales contemplados en los artículos 29 y 53 de la Carta Política. Finalmente, la parte actora invocó un defecto fáctico, pero no expuso las razones por las cuales considera que la autoridad judicial accionada incurrió en la mencionada causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior solicitó: «Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE JAIRO JIMENEZ ARISTIZABAL radicado: 050013333024202200542011 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia» (Sic) 2.4.
Intervenciones La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 9 de julio de 2024, dispuso admitir la acción de tutela y notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia como accionado y al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso. 2.4.1.
El Ministerio de Educación Nacional, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela puesto que a su juicio no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, en la medida que se trata de una controversia de naturaleza puramente económica que involucra intereses privados, lo cual excede la competencia del juez de tutela. 2.4.2.
La Fiduprevisora S.A., actuando como vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. Además, porque no se cumplen los requisitos de procedencia. 1 Se advierte que una vez consultado el aplicativo de SAMAI el radicado del proceso de la referencia es 05001-33-33-024-2022-00542-01 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03483-01 Accionante: Minerva Rodríguez Palacios www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Sostuvo que la sentencia impugnada resolvió adecuadamente los asuntos en controversia, conforme a la normativa vigente, las pruebas presentadas y los argumentos de las partes, sin que se evidenciara vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.4.3.
El Distrito de Ciencia, Tecnología e innovación de Medellín, solicitó se niegue el amparo porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la controversia se enfoca en un asunto de naturaleza estrictamente económica. Además, señaló que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados para su protección. 2.4.4.
No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia del 8 de agosto de 2024, estimó que la acción de tutela de la referencia es improcedente por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Lo anterior, puesto que no es posible utilizar este escenario para proponer nuevos alegatos, bajo los cargos por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios. 2.6.
Impugnación La parte actora insistió en los argumentos expuestos en la demanda de tutela, razón por la que solicitó se revoque la decisión de primera instancia y en consecuencia se le conceda el amparo. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.3.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia del 29 de enero de 2024, incurrió en las causales específicas de defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. Previamente, se deberá determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03483-01 Accionante: Minerva Rodríguez Palacios www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 3.3.1. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 3.3.2.
El requisito de subsidiariedad de las acciones de tutela Dentro de los requisitos que se erigieron como de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales se incluyen los siguientes: «Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03483-01 Accionante: Minerva Rodríguez Palacios www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última (…)»2.
Como se puede evidenciar, uno de los requisitos generales de procedibilidad consiste en que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada. En consecuencia, se debe hacer uso de los mismos o señalar las razones por las cuales se renuncia a ello por la amenaza de que se configure un perjuicio irremediable.
El argumento de improcedencia en comento tiene sustento en los deberes jurídicos que tienen las partes en el trámite de los procesos judiciales para impugnar o controvertir las decisiones con las que están en desacuerdo y cuya oportunidad se establece en cada uno de los estatutos que rigen el proceso de que se trate. Así las cosas, dependiendo del caso que se estudie, el establecimiento de los recursos y demás oportunidades procesales tienen por objeto que el mismo funcionario judicial o su superior funcional reexaminen la actuación censurada y la modifiquen o revoquen.
Visto lo anterior, el juez de tutela no podrá declarar procedente una solicitud de amparo en donde la parte interesada en controvertir la decisión judicial no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o falta de diligencia, o cuando aún no se haya adoptado una decisión definitiva en relación con la solicitud en el trámite del proceso. 3.3.3.
Análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto Si bien en la sentencia de primera instancia el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín condenó en costas a la parte demandante, en el recurso de apelación que interpuso en contra de la sentencia de primera instancia, no discutió ese aspecto a pesar de que era la oportunidad procesal pertinente con la que contaba para ese efecto.
Por esta razón, el Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció sobre el 2 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 8 de junio de 2005, magistrado ponente: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03483-01 Accionante: Minerva Rodríguez Palacios www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 particular, pues el estudio que realizó estuvo delimitado en los términos de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, al reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990.
Así las cosas, resulta claro que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, el cual exige que se hayan utilizado todos los mecanismos judiciales con los que cuentan los ciudadanos antes de acudir a la acción de tutela. Cabe agregar que no se observa que exista alguna justificación para que la señora Minerva Rodríguez Palacios se haya abstenido de plantear su inconformidad respecto de las costas en primera instancia en su recurso de apelación. Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en el presente proveído, esto es, que no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 8 de agosto de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en el presente proveído, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.