CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: GERMÁN AUGUSTO GONZÁLEZ RESTREPO Demandados: MUNICIPIO DE MANIZALES, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS Y CURADURÍA URBANA 2 DE MANIZALES Vinculada: J Y ROBLEDO S.A.S. Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por el señor Germán Augusto González Restrepo, contra la sentencia de 3 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Germán Augusto González Restrepo demandó en ejercicio de la acción popular al municipio de Manizales, a la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) y a la Curaduría Urbana núm. 2 de Manizales, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales g), h), l), y m) del artículo 4°1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982. 2.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Construir la nueva vía desde el punto llamado la Quiebra vía Vereda Buena Vista hacia la parte alta del control de busetas de la Sultana, ya que la misma fue incluida en el P.O.T. aprobado en 2017. 2. Adelantar las obras de estabilización de laderas y protección del sector. 3.
Habilitar el servicio de transporte público para beneficio de toda la comunidad teniendo en cuenta la cantidad de personas que habitan y que habitarán el sector. 1 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 4.
Las demás acciones que sean necesarias y prioritarias para garantizar a nuestro grupo humano la protección y garantía de nuestros derechos. 5. Por tratarse de una acción en nombre de nuestra comunidad donde no se persigue ningún tipo de indemnización o compensación, solicitamos que los gastos que ocasione el trámite del presente juicio se atiendan con cargo al Fondo de Acciones populares y de Grupo manejado por la Defensoría del Pueblo. […]”3 3.
Como fundamento fáctico, el demandante señaló que en la vereda Buena Vista de la zona denominada Cerro de Oro, desde el año 2016 el municipio de Manizales otorgó licencias de urbanismo a diferentes constructoras, lo cual aumentó el flujo vehicular, y generó la necesidad de ampliar la oferta de transporte público. 4. Explicó que la vía existente no garantiza la comunicación del sector, problemática que, sumada a la falta de control del tráfico y la ausencia de zonas de parqueo, aumentó la congestión vehicular. 5.
Indicó que es necesario pavimentar esa infraestructura vial para atender los procesos de infiltración e inestabilidad de las laderas. Dicha obligación corresponde al municipio al ser una vía urbana, en tanto ese proyecto se incluyó “[…] en el POT aprobado en el año 2017 […]”. I.2. Actuación procesal en primera instancia 6. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 5 de junio de 20194, admitió la demanda, ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las entidades y al particular demandado para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.
Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 7. Por auto de 21 de octubre de 20205, el tribunal ordenó la vinculación de la sociedad J y Robledo S.A.S. 8. En providencia de 30 de septiembre de 20216, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, porque no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.
I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. Municipio de Manizales 9. El apoderado judicial del municipio de Manizales, en escrito de 28 de junio de 20197, se opuso a las pretensiones de la demanda y alegó que no quebrantó ningún 3 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_001CDNO1(.pdf) NroActua 2“, folios 4 a 11. 4 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_001CDNO1(.pdf) NroActua 22”, folios 17 y 18. 5 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_002AUTORESUELVELLAMA(.pdf) NroActua 22”. 6 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_050ACTAAUDIENCIAPACT(.pdf) NroActua 2”. 7 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_001CDNO1(.pdf) NroActua 2”, folio 41. 3 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo derecho colectivo.
Precisó que, conforme a las funciones de la Secretaría de Planeación y de Tránsito y Transporte del municipio, no le corresponde resolver las pretensiones solicitadas en la demanda. 10. Aclaró que, si bien la vía objeto de la demanda fue incluida en el Plan de Ordenamiento Territorial, su construcción no se priorizó porque la sociedad J y Robledo S.A.S. se encuentra edificando en esa zona un proyecto de vivienda, de manera que el titular de la licencia construirá la infraestructura vial. 11.
Solicitó declarar probadas las excepciones de: (i) “[…] obligación de un tercero […]”; (ii) “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”; y (iii) “[…] excepción genérica […]”. I.3.2. Curaduría Urbana núm. 2 de Manizales 12. El apoderado judicial de la Curaduría Urbana núm. 2 de Manizales, mediante escrito de 21 de junio de 20198, afirmó que esa entidad no vulneró o amenazó los derechos colectivos.
Señaló que el demandante se limitó a transcribir normas, sin aportar elementos argumentativos o pruebas que demuestren la responsabilidad de la curaduría en la presunta vulneración. 13. Precisó que los proyectos de gasto público se escapan de su órbita funcional, y son definidos por la administración municipal. Sin embargo, reconoció que esa entidad otorgó varias licencias urbanísticas en el sector de Cerro de Oro a diferentes constructoras, “[…] bajo la presunción de legalidad prevista en el inciso tercero del artículo 2 del decreto 1203 de 2017 […]”, actos administrativos que respetan la normatividad sobre infraestructura vial definida por la Secretaría de Planeación Municipal, así como el Plan de Ordenamiento Territorial. 14.
Propuso la excepción de “[…] carencia de la prueba con valor jurídico que demuestre la vulneración de los derechos constitucionales y colectivos […]”. I.3.3. Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) 15. El apoderado judicial de Corpocaldas, mediante memorial de 2 de agosto de 20199, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que estas exceden las competencias de la entidad, definidas en el artículo 31 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199310. 16.
Señaló que el municipio es el encargado de construir las vías de su jurisdicción y adelantar obras de estabilización de las laderas, así como de gestionar el riesgo de desastres relacionado con derrumbes. 8 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_001CDNO1(.pdf) NroActua 2”, folio 29 9 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_001CDNO1(.pdf) NroActua 22”, folio 57 10 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”. 4 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 17.
Afirmó que la autoridad ambiental “[…] atendió de manera oportuna y eficiente la solicitud hecha por el actor popular y remitió el concepto técnico tanto a éste, como al ente competente de dar solución a la problemática […] como lo es la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Manizales […]”. 18. Por último, solicitó declarar probada la excepción de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”.
I.3.4. Sociedad J y Robledo S.A.S. 19. El apoderado judicial de la sociedad J y Robledo S.A.S., por medio de escrito de 9 de diciembre de 202011, solicitó la desestimación de las pretensiones de la demanda, tras afirmar que no quebrantó ningún derecho colectivo. 20. Manifestó que, como propietaria de los predios con fichas catastrales 101000003430002000000000 y 101000003430006000000000, tramitó la licencia de urbanización del proyecto Bosques del Cerro.
No obstante, en la actualidad no tiene relación alguna con ese proyecto. 21. Aclaró que “[…] en el momento en que obtuvo las licencias para desarrollar el proyecto Bosque del Cerro, pavimentó la mitad de la calzada, que incluye (pero no se limita) a la parte urbana de la vía entre el Drive-in Cerritos y el predio donde está el avión […]” y que la otra parte de la vía era responsabilidad del propietario del proyecto Floresta del Cerro, “[…] circunstancia esta que de la misma manera efectuó la señora María Isabel Jaramillo […]”. 22.
Planteó que las obras que solicitó el demandante se encuentran incluidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y, en consecuencia, son de competencia de las autoridades municipales. Adicionalmente, no es responsable del control del tráfico que circula en la vía, ni del parqueo de los vehículos. 23. Respecto de las obras situadas en predios de su propiedad, adujo que “[…] no tienen problemas de estabilidad que puedan llegar a afectar las vías, […]” y consideró inaceptable asignarle responsabilidades sin contar con un “[…] estudio técnico que así lo indique […]”. 24.
Explicó que la sociedad como fideicomitente tramitó las licencias urbanísticas otorgadas por la Primera Curaduría Urbana de Manizales, y en cumplimiento del P.O.T. diseñó las vías Bosques de Niza al Cerro de Oro – Maltería, el cual se incorporó a los expedientes mencionados. Posteriormente, la Fiduciaria Davivienda S.A. como titular de los predios por donde pasan las vías mencionadas realizó la cesión al municipio de Manizales de las franjas de suelo para la construcción de la conexión Bosques de Niza-La Sultana- Vía Cerro de Oro a Buenavista (Maltería). 25.
Finalmente, planteó las excepciones de: (i) “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”; (ii) “[…] responsabilidad de los entes estatales frente al desarrollo 11 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado, “ED_006ALLEGACONTESTACIO(.pdf) NroActua 2”. 5 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo de vías y servicios públicos […]”; e (iii) “[…] inexistencia de inestabilidad del sector […]”.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 26. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 3 de junio de 202212, negó las pretensiones de la demanda, en tanto no se demostró la vulneración de los derechos colectivos invocados. Para arribar a esa decisión, estudió el marco normativo de esos derechos, los hechos probados en el expediente y el régimen jurídico de la licencia de urbanización. 27.
A partir de lo anterior, manifestó que la sociedad J y Robledo S.A.S. es titular de una licencia de urbanismo en el barrio La Sultana, que comprende zonas destinadas a vías públicas. Ese proyecto urbanístico denominado “Bellavista”, se desarrolla por etapas. Sin embargo, en la primera etapa, solo se aprobó la construcción de parte de la avenida Bosques de Niza, la glorieta y un tramo de conexión con la Vía Buenavista. 28.
Indicó que el proyecto vial que comunica a los sectores de Cerros de Niza y el barrio La Sultana en el municipio de Manizales, se encuentra incluido en el Plan de Ordenamiento Territorial. Igualmente, en el proyecto urbanístico denominado “Bellavista” aprobado a través de la Resolución núm. 20-1-02-73 de 25 de noviembre de 2020, modificada por la Resolución núm. 21-1-0008 de 14 de enero de 2021 “[…] quedaron comprendidos dos lotes destinados a vías públicas […]”. 29.
Puso de presente que “[…] la construcción de la vía que solicita el actor popular corresponde exclusivamente al urbanizador quien luego de construirla con pleno ajuste a las especificaciones técnicas, debe cederlas (sic) al municipio […]”. 30. Advirtió que los proyectos urbanísticos aprobados en la zona objeto del debate, cuentan con restricciones por las condiciones geomorfológicas del sector.
Por lo tanto, para planificar el trazado de la vía solicitada en la demanda es necesario realizar varios cortes de la ladera y “[…] obras de estabilidad para dichos cortes, las obras de manejo de aguas lluvias y mitigación de los impactos derivados de la intervención, dada la presencia de varios nacimientos de agua […]”. 31. Aclaró que las obras de intervención de taludes realizadas entre 2004 y 2009 aseguran la conexión de la ciudad con esa zona.
Además, actualmente no existen solicitudes pendientes de evaluación por parte de Corpocaldas, relacionadas con deslizamientos o inestabilidad en el sector. 32. Respecto a la pretensión de establecer una ruta de buses para garantizar el transporte público en la zona, adujo que, según el informe de la Secretaría de Movilidad del municipio, no existe la suficiente demanda de usuarios que justifique la prestación conforme a la “matriz de origen y destino” del Plan Maestro de Movilidad. 12 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_094SENTENCIA(.pdf) NroActua 2”. 6 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 33.
Concluyó que el actor popular no demostró la transgresión de los derechos colectivos y, en consecuencia, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Manizales, Corpocaldas y J y Robledo SAS.
SEGUNDO: DECLARAR probadas las excepciones de carencia de prueba con valor jurídico que demuestre la vulneración de los derechos constitucionales y colectivos propuesta por el señor Curador Urbano 2 de Manizales; inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia alegada por Corpocaldas y de obligación de un tercero formulada por el Municipio de Manizales.
TERCERO: NEGAR las pretensiones del actor popular dentro del presente medio de control de protección de intereses y derechos colectivos.
TERCERO: (sic) EJECUTORIADA esta providencia archívese el expediente previas las anotaciones respectivas en el sistema JUSTICIA SIGLO XXI.[…]” 13. (Negrilla del texto). III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 34. El señor Germán Augusto González Restrepo, mediante escrito de 10 de junio de 202214, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. 35. Indicó que el objeto de la demanda es la adecuación de una vía de acceso directo al sector de Buena Vista, así como el desarrollo de las obras de mitigación de riesgo necesarias para garantizar la prestación del servicio de transporte público. 36.
Argumentó que la vía solicitada se proyectó en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales y, por eso, su construcción es necesaria para cumplir con las obligaciones del ente territorial respecto de los nuevos desarrollos urbanos que superan la capacidad de las vías actuales. 37. Destacó que, no existe un inminente riesgo de derrumbe en donde se plantea la construcción de la vía, conforme lo expuso Corpocaldas.
Además, el particular propietario del terreno en el que se pretende construir la vía pública, manifestó su voluntad de ceder de manera anticipada la zona para la construcción de la obra. 38. Señaló que el tribunal negó las pretensiones relacionadas con “[…] la ruta de transporte en la zona […]”, con fundamento en la prueba aportada por el municipio de Manizales, que advirtió la poca confluencia o demanda del servicio en el sector.
Sin embargo, consideró que esa prueba no estaba actualizada y que esa falla en el transporte no solo afecta a Buena Vista sino a los barrios aledaños. 39. Refutó el argumento según el cual no cumplió con la carga procesal consistente en demostrar la vulneración de los derechos colectivos, en tanto el tribunal denegó la práctica de la inspección judicial; prueba con la que pretendía evidenciar la 13 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_094SENTENCIA(.pdf) NroActua 2”, folios 15 y 16. 14 Cfr. Índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_096APELACIONDEMANDAN(.pdf) NroActua 2”. 7 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo problemática de la zona.
Por lo tanto, sostuvo que “[…] las afirmaciones hechas en la demanda y la solicitud de un nuevo estudio de movilidad en la zona fueron desestimadas por los falladores […]”. 40. Consideró que el a quo no valoró adecuadamente la transgresión de los derechos colectivos, ya que la vereda Buena Vista queda incomunicada cuando se presentan interrupciones viales, y los organismos de socorro presentan dificultades de movilidad al atender las emergencias.
A su juicio “[…] los argumentos de los falladores giran en torno a quién resulta responsable o no de realizar las adecuaciones viales, más no emiten un concepto sobre la necesidad de la misma para la garantía de los derechos de la comunidad […]”. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 41. Mediante auto de 5 de julio de 202215, el Tribunal Administrativo de Caldas concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación del demandante. 42.
Por auto de 29 de agosto de 202216, la Subsección A de la Sección Tercera admitió el referido recurso. Posteriormente, mediante proveído de 31 de octubre de 202217, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se informó al Ministerio Público que podía rendir concepto. 43. El apoderado judicial de la Curaduría Urbana núm. 2 de Manizales, mediante memorial de 17 de noviembre de 202218, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda y los alegatos presentados en primera instancia. 44.
El apoderado judicial de la sociedad J y Robledo S.A.S., en escrito de 21 de noviembre de 202219, planteó la misma estrategia de defensa. 45. El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, mediante memorial de 23 de noviembre de 202220, argumentó que el demandante no demostró la transgresión de los derechos colectivos. Además, señaló que esa vía se proyectó en el POT de Manizales, instrumento que establece los procedimientos y plazos a seguir por el ente territorial. 46.
El apoderado judicial del municipio de Manizales, mediante memorial de 24 de noviembre de 202221, ratificó los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda. 15 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_098AUTOCONCEDEAPELAC(.pdf) NroActua 2”. 16 Cfr. Índice 4, documento denominado “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4”. 17 Cfr. Índice 11, documento denominado “AUTOQUECORRETRASLADOPARAALEGAR(.pdf) NroActua 11”. 18 Cfr. Índice 16. 19 Cfr. Índice 17. 20 Cfr. Índice 18. 21 Cfr. Índice 19. 8 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 47.
En escrito de 5 de diciembre de 202122, el Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, en calidad de Ministerio Público, solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia. 48. Mediante auto de 23 de septiembre de 202423, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó remitir el expediente a esta Sección, porque el objeto del debate no gira en torno a la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, ni la problemática es de naturaleza contractual.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 49. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201124 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201925, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 50. El señor Germán Augusto González Restrepo solicitó la protección de los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, presuntamente transgredidos por la no construcción de la vía urbana que comunica a los sectores de Cerros de Niza y el Barrio La Sultana con la vereda Buenavista y la no prestación del servicio de transporte público en el sector. 51.
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 3 de junio de 2022, desestimó las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante no demostró la vulneración de los derechos colectivos, o el desconocimiento de las normas urbanísticas. 52. El señor Germán Augusto González solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia porque el tribunal no valoró las pruebas que demostraban la necesidad del tramo vial, ni tuvo en cuenta los deberes del municipio conforme al POT de Manizales.
Además, señaló que el informe sobre la demanda del servicio de transporte estaba desactualizado, y que el tribunal ejerció de forma inadecuada sus deberes probatorios. 22 Cfr. Índice 20 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “123_MemorialWeb_Concepto(.pdf) NroActua 20”. 23 Cfr. índice 22, expediente digital SAMAI Consejo de Estado, documento denominado “126Autoqueremite_68713APRemiteaSeccPr(.pdf) NroActua 22”. 24 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 25 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 9 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 53.
Para resolver estos reparos, la Sala estudiará: (i) la presunta transgresión de los derechos colectivos atribuible a la no construcción de la vía y a la no prestación del servicio de transporte en el sector; y (ii) los deberes probatorios del demandante en el caso concreto. V.2.1. la presunta transgresión de los derechos colectivos en el caso concreto 54.
En el primer planteamiento el demandante argumentó que la no construcción de la vía urbana vulnera los derechos colectivos previstos en los literales g), h), l), y m) del artículo 4° de la Ley 472, porque esa obra se proyectó en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales. 55. Indicó que esa omisión provoca que los residentes de la vereda Buena Vista queden aislados cuando se presentan interrupciones viales, lo que dificulta la movilidad de los organismos de socorro durante emergencias.
Además, alegó que el propietario del terreno ofreció cederlo anticipadamente para la construcción de la obra, por lo que es procedente el amparo, aun cuando no exista un riesgo inminente de derrumbe en la zona. 56. En segundo lugar, mencionó que el tribunal negó las pretensiones relacionadas con la ampliación de las rutas de transporte, basado en el informe del municipio de Manizales que acreditaba la baja demanda del servicio.
Sin embargo, dicha prueba estaba desactualizada y esa falla en el transporte afecta tanto a los residentes de Buena Vista como a los barrios vecinos. 57. A continuación, se resolverán ambos cargos en acápites independientes. i) Solución de los argumentos sobre la no construcción de la vía 58. Conforme al literal d) del artículo 2° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199326, “[…] el transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País […]”. 59.
El artículo 5° de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201327 agregó que: “[…] las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas […]”. 60.
Con fundamento en lo anterior, esta Sección explicó en la sentencia de 23 de noviembre de 202328 que el principio de planeación guía la forma en que el Estado impulsa el crecimiento económico y el progreso social del país, a través de la 26 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 27 “[…] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […]”. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C. P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación núm. 17001-23-33-000- 2019-00188-01. 10 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo ejecución ordenada de obras públicas que garanticen la ampliación, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial.
El interés general, la eficiencia y la anticipación de situaciones de riesgo son los principios rectores de todas las intervenciones administrativas llevadas a cabo por las autoridades que conforman el sistema de transporte29. 61. Para ello, el título III de la Ley 105 (artículos 41 a 46) adoptó una serie de herramientas de planeación financiera que orientan de forma ordenada los presupuestos de los programas y proyectos de inversión pública nacional y territorial sobre malla vial30, estos son: el plan sectorial de transporte, los planes territoriales de transporte e infraestructura de los departamentos y los planes modales. 62.
El legislador en el artículo 15 de la Ley 105 reconoció que los planes de expansión vial evaluarían factores como: (i) la conveniencia de hacer inversiones en nueva infraestructura y (ii) las inversiones públicas futuras requeridas. En consecuencia, el artículo 20 señaló que “[…] corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción […]”. 63.
La Ley 1682 de 2013, en su artículo 9º aclaró que: “[…] los proyectos de infraestructura se planificarán con la finalidad de asegurar la intermodalidad de la infraestructura de transporte, la multimodalidad de los servicios que se prestan y la articulación e integración entre los diversos modos de transporte, en aras de lograr la conectividad de las diferentes regiones del país y de estas con el exterior […]”. 64.
En el nivel local, la localización de la infraestructura vial necesaria para facilitar el transporte y la movilidad es un componente del plan de ordenamiento territorial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 13 de la Ley 388 de 18 de julio de 199731. 65. Concretamente, el plan básico y el programa de ejecución del POT deben contener, en relación con el componente urbano, “[…] la localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas, así como su proyección para las áreas de expansión […]” (artículos 16 y 18). 29 El literal b) del artículo 2° de la Ley 105 señaló que “[…] corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas […]”.
El numeral 3° del artículo 3° ibidem planteó que “[…] los diferentes organismos del Sistema Nacional de Transporte velarán porque su operación se funde en criterios de coordinación, planeación, descentralización y participación […]”. 30 El artículo 2 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013 define la infraestructura de transporte como “[…] un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos […]”.
Dicha infraestructura se caracteriza “[…] por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura […], de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos […]” (art. 3). 31 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 11 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 66.
El artículo 3732 de la Ley 388 precisó que la reglamentación distrital o municipal determinará las cesiones gratuitas que los propietarios deben hacer para las vías locales, así como las afectaciones por reservas de terreno para la construcción de infraestructura vial. 67. Esto significa que el ente territorial, en el proceso de planeación de la infraestructura vial, debe considerar que las cargas relacionadas con el desarrollo urbanístico son objeto de reparto entre los urbanizadores y los propietarios de los inmuebles, a través de las cesiones y la realización de obras públicas viales, conforme a los artículos 39 y 51 de la Ley 388. 68.
La normatividad supra demuestra que, al definir los objetivos, priorizar los recursos y direccionar las acciones, los municipios tendrán que procurar los mayores resultados en el desarrollo de la infraestructura de transporte con los recursos existentes. De ahí que el ejercicio de esta función pública se rija, entre otros, por los siguientes principios recopilados en la Ley 1682: “[…]
ARTÍCULO 8. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios, bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte: […] Capacidad. Se buscará el mejoramiento de la capacidad de la infraestructura, de conformidad con las condiciones técnicas de oferta y demanda de cada modo de transporte. […] Conectividad.
Los proyectos de infraestructura de transporte deberán propender por la conectividad con las diferentes redes de transporte existentes a cargo de la nación, los departamentos y los municipios, razón por la cual el tipo de infraestructura a construir variará dependiendo de la probabilidad de afectaciones por causas naturales, los beneficios esperados y los costos de construcción. Eficiencia. En los proyectos de infraestructura de transporte se buscará la optimización del sistema de movilidad integrado, la adecuada organización de los diversos modos de transporte y la creación de las cadenas logísticas integradas. […]” (Negrilla fuera del texto). 69.
El mejoramiento y la conservación de los componentes de la infraestructura de transporte municipal, solo es posible a través de la adopción de un modelo de actuación administrativa cimentado en los principios de economía, celeridad, eficacia, planeación y efectividad. 70. En el contexto de lo anterior, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha entendido que la intervención del juez popular, en los casos relacionados con la malla vial, se justifica cuando las condiciones de las carreteras 32 “[…]
ARTÍCULO 37. - Espacio público en actuaciones urbanísticas. Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo XI de esta Ley.
También deberán especificar, si es el caso, las afectaciones a que estén sometidos por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión y la urbanización o construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberá señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación. […]”. 12 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo o de sus elementos integrantes y accesorios generan un riesgo de desastre o de accidentabilidad para la población en general; o cuando se evidencia un daño material a los intereses colectivos relacionado con el goce del espacio público, con la afectación injustificada de la movilidad o con el incumplimiento de los plazos contractuales de los proyectos que se encuentran en fase de construcción. 71.
La condena en este tipo de casos se soporta en una transgresión o amenaza efectiva a los intereses o derechos colectivos que amerite la incursión en el ámbito discrecional de planeación de la administración, pues la manifiesta desproporcionalidad en la selección de prioridades, o las graves omisiones en materia de mitigación o corrección de los riesgos o daños existentes serían las causas que justificarían la intervención del juez popular. 72.
Así, por ejemplo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en las sentencias de 26 de julio de 200733, 31 de enero de 200834, 17 de julio de 200835, 18 de marzo de 201036, 27 de octubre de 201737, 6 de junio de 201938 y 21 de enero de 202139, se refirió al imperativo de que las vías existentes cumplan con las especificaciones técnicas en materia de pavimentación, dimensiones, señalización, demarcación y mobiliario para efectos de garantizar la seguridad de las personas y disminuir el riesgo de accidentalidad. 73.
En las sentencias de 25 de enero de 201840 y 14 de diciembre de 201841 esta autoridad judicial amparó los derechos colectivos afectados por la limitación injustificada de la movilidad derivada, en el primer caso, de la suspensión de las obras de construcción de una variante; y en el segundo, como consecuencia de la construcción de un puente vehicular. 74.
En la sentencia de 15 de noviembre de 201842, se estudió el evento en que un fenómeno natural de inestabilidad de taludes representa una amenaza para la comunidad porque afecta la única vía que comunica a dos municipios. Y en las sentencias de 14 de septiembre de 202043 y 5 de mayo de 202344, la Sección abordó el escenario en que la ejecución de un contrato de construcción de malla vial incrementó los fenómenos de socavación de los sectores aledaños. 33 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad.
N.º 08001-23-31-000-1999-02940- 01(AP). 34Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP). 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 68001-23-15-000-2002-01460-01(AP). 36 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad.
N.º 41001-23-31-000-2004-001364- 01(AP) 37 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) Oswaldo Giraldo López. Rad. N.º 68001-23-31-000-2011-00774-01. En el curso de la segunda instancia el municipio de Piedecuesta allegó inspección ocular que da cuenta que la vía se encuentra en buenas condiciones y que el contrato objeto del mantenimiento de la misma se ejecutó en su totalidad por lo que la Sala declaró la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado. 38 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad.
N.º 68001-23-33-000-2015-00847- 01. 39 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00145-01(AP) 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Rad. N.º 19001-23-33-004-2011-00613- 01(AP) 41 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera,, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad.
N.º 23001-23-33-000-2013-00265- 01 42 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Rad. N.º 66001-23-33-000-2013-00070-02(AP) 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. N.º 73001-23-31-000-2011-00787-03 (AP) 44 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 05001233300020110118401. 13 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 75.
Como puede apreciarse, cuando se trata de la defensa de los derechos colectivos quebrantados o amenazados con ocasión de la malla vial, el actor popular tiene la obligación de demostrar las razones por las que el hecho dañino objeto del proceso judicial amerita la modificación del orden de prioridades previsto para la realización de las obras de infraestructura. 76.
El principio de planeación permite la elaboración de estrategias coordinadas que incentiven el adecuado desarrollo de la infraestructura de transporte de conformidad con la prospectiva contenida en el plan de expansión vial, en el plan sectorial de transporte, en los planes territoriales de transporte e infraestructura de los departamentos, en los planes modales y en el plan de ordenamiento territorial.
Por eso, el problema planteado debe repercutir a tal grado en el interés general que amerite la transformación ponderada de aquellos lineamientos. 77. Todo ello se traduce en que el juez es responsable de impartir medidas racionales que permitan la transformación y corrección paulatina de la problemática vial, en el escenario en que existan razones justificadas y acreditadas de amenaza o daño a los derechos colectivos.
En este justo medio, esta corporación judicial, en la sentencia de 12 de octubre de 200645, explicó lo siguiente: “[…] el juez popular, en principio, no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora, salvo en los casos en los cuales el órgano administrativo actuante incurra en manifiestas arbitrariedades, irrazonabilidad, desproporcionalidad o desatención de preceptos que orientan la distribución del gasto como, señaladamente, lo hace el inciso segundo del artículo 366 constitucional.
Sin embargo, mal puede la administración pretender que el juez encargado de la protección de los derechos colectivos, no sobrepase un límite que no existe en el caso concreto, o que no se le ha puesto de presente en el proceso. […] Pero si la entidad pública responsable no cumple con el antedicho onus probandi, no puede perderse de vista que el juez siempre se enfrenta a la prohibición del non liquet, más aún cuando le ha sido encomendada, como al juez popular, la tarea de velar por la efectividad de derechos de especial relevancia constitucional.
Si la administración no demuestra, entonces, que ha ejercitado, ajustándose a Derecho, su discrecionalidad planificadora y que ha determinado los referidos órdenes de prioridades observando los parámetros que le impone el ordenamiento, no se advierten para el juez, en el caso concreto, más límites que los derivados de su prudencia y del propio Derecho, de manera tal que se ve abocado a procurar la protección, con las mayores eficacia y prontitud, de los derechos colectivos cuya vulneración o amenaza le haya sido acreditada dentro del respectivo proceso judicial. […]” (Negrilla fuera del texto). 78.
De conformidad con lo anterior, al juzgador de una acción popular le corresponde valorar si las actividades administrativas cuestionadas son proporcionales y si la decisión respeta los límites impuestos en materia de planeación y protege el interés general. Siguiendo el mismo criterio, esta Sección en la sentencia de 12 de mayo de 202246 planteó que: “[…] El desarrollo de un proyecto de infraestructura vial, sea nacional, terciaria o veredal, y bajo cualquier modalidad contractual, esto es, APP, concesión o licitación 45 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 26 de octubre de 2006. Exp. 630012331 00020050070801. 46 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) Oswaldo Giraldo López. Rad. N.º 52001233300020130035702. 14 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo pública, debe estar precedida de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que va a desarrollar la entidad.
Los escasos recursos que existen para el desarrollo de la infraestructura vial no se pueden destinar de una manera ineficiente, pues desconocen la prioridad que surge de estudios detallados elaborados por las autoridades competentes, y obligan a destinar el presupuesto de manera desorganizada a la atención de necesidades que, si bien pueden favorecer a un grupo de personas, necesariamente implican desconocer el desarrollo en su conjunto de la infraestructura, como elemento básico para la comunidad en general.
En consecuencia, para adoptar órdenes de esta naturaleza, resulta necesario tener en cuenta el conjunto de planes en los niveles nacional, regional y territorial, que permitan conocer con ellos los programas y proyectos que se estén desarrollando o se vayan a implementar en el corto, mediano y largo plazo […]” (Negrilla fuera del texto). 79.
El artículo 59 del Acuerdo 958 de 2 de agosto de 201747, “[…] por el cual se adopta la revisión ordinaria de contenidos de largo plazo del plan de ordenamiento territorial del municipio de Manizales […]", definió el subsistema vial, así: “[…]
ARTÍCULO 59. - SUBSISTEMA VIAL. El subsistema vial enmarca el sistema de comunicación entre las áreas urbanas y rurales del municipio y a partir de éste se estructura con sistemas regionales y nacionales. En el subsistema vial general se clasifican las vías de acuerdo a su importancia en la dinámica territorial, es decir, su funcionalidad y localización además de sus características técnicas.
Dicha clasificación corresponde a un sistema regional y a otro municipal, el cual se desarrolla según su correspondencia en los numerales 1.5.5.2,1 del DTS General y 3.2.2.4.1.1 del DTS Rural, y se identifican en los Planos U-13 a U-22, R-21 y R-22 del SISTEMA DE MOVILIDAD -SUBSISTEMA VIAL Y SUBSISTEMA DE TRANSPORTE- del presente Plan de Ordenamiento Territorial.
PARÁGRAFO: Las vías conforme a su clasificación son las señaladas en los numerales 2.3.3.1.1.1, 2.3.3.1.1.2 y 2.3.3.1.1.3 del Componente Urbano, y 3.2.2.4.1.1 del Componente Rural, y se identifican en los Planos U-13, R-21 y R-22 que forman parte integral del presente Plan de Ordenamiento Territorial. […]”. (Negrilla fuera del texto). 80.
Por su parte, el documento técnico de soporte del componente urbano en el acápite 2.3.3 precisó que “[…] la planeación del sistema de movilidad urbano se articula con la propuesta del Modelo de Ocupación Territorial de Manizales, y se soporta técnicamente en el Plan de Movilidad de Manizales y el Sistema Estratégico de Transporte Público, los cuales a su vez definen los lineamientos y las estrategias, así como las prioridades de inversión en el corto, mediano y largo plazo […]”. 81.
El capítulo 2.3.3.1.1.4 identificó 8 paquetes de “[…] PROYECTOS VIALES PROPUESTOS […]”, los cuales se desarrollarán en el corto, mediano y largo plazo conforme a las prioridades, a partir del siguiente alcance: 47 Disponible en: https://manizales.gov.co/transparencia-y-acceso-informacion-publica/planes/plan-de-ordenamiento- territorial-2017-2031/ 15 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo […]”48. 82.
Respecto del “[…] paquete de proyectos N° 5 […]”, se explicó lo siguiente: “[…] El paquete de proyectos N° 5, está compuesto por intervenciones viales localizadas en el sector noroccidental de la ciudad, entre éstos se contempla la construcción de nuevas vías de la red estructurante, así como la culminación de la doble calzada que proporciona acceso al barrio Bosques de Niza.
Los proyectos en conjunto acumulan una longitud de 10 Km., representando el 9% de la longitud total propuesta en intervenciones viales para la ciudad. […]”49. (Negrilla fuera del texto). 48 Ibidem. 49 Ibidem. 16 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 83. Bajo este marco normativo, respecto de la vía objeto del debate judicial, la Secretaría de Planeación de Manizales mediante oficio SPM 19-1298 de 26 de marzo de 201950 indicó lo siguiente: “[…] 1.
Como se le ha indicado anteriormente por parte de este Despacho mediante oficios SPM 18-1565 de abril 26 de 2018, y SPM 18-2680 de julio 18 de 2018, en el POT de Manizales, Acuerdo Municipal No 0958 del 2 de agosto de 2017 “Por el cual se adopta la Revisión Ordinaria de Contenidos de Largo Plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Manizales”, producto de los diferentes estudios, y ejercicios de participación con la comunidad, quedó incluido dentro del Paquete de Proyectos No 5, y según se indica en el Plano U-14 SUBSISTEMA VIAL – PROYECTOS VIALES del POT, el proyecto vial que comunique el sector de la vereda Buenavista con el sector Cerros de Niza y el barrio La Sultana, que en conjunto con otros proyectos complementarios contribuirán a mejorar las condiciones de movilidad en esta zona.
Es de aclarar que los trazados viales referenciados en el Plano son esquemáticos y requieren estudios y diseños de detalle. Conforme al Programa de Ejecución del POT -Acuerdo No 0958 de 2017-, el ‘DESARROLLO PAQUETES DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y DE TRANSPORTE ESTUDIADOS Y ANALIZADOS EN EL PLAN DE MOVILIDAD DE MANIZALES, Y EN EL SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE PÚBLICO DE MANIZALES’, se tiene contemplado en el corto, mediano y largo plazo de la vigencia del POT. 2.
La ejecución de la vía solicitada estará supeditada a los resultados de los estudios técnicos de detalle y de los diseños que se adelanten por la Administración Municipal a través de las Secretarías de Obras Públicas y de Tránsito, y de las fuentes de financiación que se obtengan para la misma. Esta Secretaría estará presta a acompañar lo pertinente en el proceso, de acuerdo a sus competencias. 3.
Una vez se tengan los resultados de los estudios técnicos de detalle y de los diseños que se requieren parta (sic) construcción de la vía, y se cuente con los recursos para la construcción de la misma, se deberá coordinar con Corpocaldas y la Unidad de Gestión del Riesgo -U.G.R.- las respectivas obras de estabilización a realizar en el sector. […]” (Negrilla fuera del texto). 84.
En el plenario obra el oficio PCU núm. 0355-2019/GED 20696-19 de 31 de mayo de 2019, en el que la Secretaría de Planeación de Manizales certificó los retiros 50 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_007CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 2”. 17 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo viales del barrio La Sultana, con fundamento en los siguientes parámetros del plan de ordenamiento territorial: “[…] De conformidad con lo estipulado en el Acuerdo 0958 de 2017 – Plan de Ordenamiento Territorial, Anexo Normas Generales, Sub-numeral 2 que hace parte del numeral ‘1.2.1.2.3 VÍAS’, determina: Los perfiles viales no contemplados en el presente Plan de Ordenamiento Territorial, serán los definidos en el correspondiente plano urbanístico.
Cuando haya ausencia de plano urbanístico o se presenten inconsistencias entre el perfil vial existente y lo establecido en el plano, o éste no defina sus dimensiones, se aplicará el perfil actual según el frente de cuadra consolidado. Cuando se requiera precisión para la determinación del perfil vial – en el marco de solicitudes urbanísticas -, éste será expedido por la Secretaría de Planeación Municipal. […] - BARRIO BOSQUES DE NIZA – Ficha Catastral No. 01-01-0000-0290-0001-000- 00-0000 El predio objeto de consulta se encuentra localizado en el Ámbito Normativo AN-8 Tratamiento de Desarrollo, de conformidad con el Acuerdo Municipal 0958 de 2017, por lo tanto, los perfiles viales para este tratamiento son los del Anexo A-6 -Los perfiles viales para nuevos desarrollos se encuentran contenidos en el Anexo A-6 PERFILES VIALES que forma parte integral del presente Plan de Ordenamiento Territorial.
Adicionalmente, se tiene el perfil vial de la Calle 69, según Licencia de Construcción Resolución No 090-1-2016, proyecto ‘Arboleda del Parque’ y la vía ‘Buenavista – El Zancudo’ quedando de la siguiente manera: Calle 69 – Según Licencia de Construcción Resolución No 090-1-2016 Antejardín: 3.00 metros Andén: 1.50 metros Zona Verde: 2.00 metros Separador: 4.00 metros Calzada: Existente (6.50 metros aprox) Vía Buenavista – El Zancudo El tramo objeto de consulta corresponde a una vía Municipal, según el ‘Plano R21 SUBSISTEMA VIAL – CLASIFICACIÓN VIAL RURAL’ “TABLA 18 – ORDEN DE LAS VÍAS NACIONALES – REGIONALES – RURALES”, se determina la siguiente información: Por su parte, el Sub – numeral ‘2.
VÍAS RURALES (denominadas veredales o de tercer orden)’ del Numeral ‘3.2.2.4.1.1 SUBSISTEMA VIAL RURAL’, que hace parte del Numeral ‘3.2.2.4.1 COMPONENTES DEL SISTEMA DE MOVILIDAD’, que se encuentra en el DTS – COMPONENTE RURAL que hace parte del Acuerdo 0958 del 02 de agosto de 2017, establece: ‘Las vías rurales se clasifican en: - Vías Veredales Secundarias (VVS) (Sobre estas vías no se aplica retiro de la Ley 1228 de 2008).
Por lo tanto, el Sub – numeral ‘2 Para las vías veredales secundarias (VVS)’ que hace parte del numeral ‘3.2.2.4.1.1.1 DIMENSIONES MÍNIMAS DE LA SECCIÓN TRASVERSAL DE LAS VÍAS RURALES’; DTS – COMPONENTE RURAL’, Acuerdo Municipal 0958 de 2017 […]”. (Negrilla fuera del texto). 18 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 85.
Posteriormente, la Secretaría de Obras Públicas de Manizales, mediante oficios núm. SOPM1963 GP-19 de 27 de junio de 2019 y SOPM 1640UGO-VR-21 de 5 de agosto de 2021, precisó lo siguiente: “[…] Con relación a los hechos y pretensiones invocados por la parte demandante y en particular, sobre (sic) construcción de una nueva vía entre el terminar de busetas de la parte alta del barrio La Sultana con el sitio denominado La Quiebra vía a la vereda Buenavista y la habilitación de un servicio de transporte por la misma nos permitimos manifestarle que si bien este proyecto de vía se incorporó en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial -POT (Acuerdo Municipal 0958 de 2017) la misma se encuentra sobre predios particulares, y la construcción de la misma corresponde a los urbanizadores en el marco de la Licencia de Urbanización otorgada para el desarrollo urbanístico de esta zona.
Por lo anterior esta Secretaría de Obras Públicas considera que el caso no se encuentra dentro de las competencias del municipio de Manizales […]”. (Negrilla fuera del texto). 86. En línea con lo anterior, en el plenario obra la Resolución núm. 20-1-0273- PUG/LU de 25 de noviembre de 2020, “[…] mediante la cual se aprueba un proyecto urbanístico general -PUG denominado Bellavista fijando las normas referentes a aprovechamientos y volumetrías básicas; y se expide una licencia de urbanización modalidad desarrollo para la ejecución de la primera etapa no 1 del PUG […]”. 87.
El alcance y temporalidad de dicha licencia es del siguiente tenor: “[…]
ARTÍCULO SEGUNDO: Aprobar el proyecto Urbanístico General – PUG denominado ‘Bellavista’, el cual refleja el desarrollo progresivo de los predios descritos anteriormente, en siete (7) etapas de urbanización, de conformidad con el planteamiento gráfico del diseño urbanístico presentado y cuya destinación será la siguiente: AREA BRUTA DEL PUG: 213.183,31 M2 TOTAL AFECTACIONES DEL PUG: 106.645,40 M2 ÁREA TOTAL NETA URBANIZABLE DEL PUG: 106.537,91 M2 […]
ARTÍCULO CUARTO: La presente Licencia de Urbanización tiene por objeto: Autorizar las obras de urbanismo derivadas de la Etapa No. 1 del PUG aprobado en el artículo segundo del presente acto administrativo, las cuales corresponden a la creación de espacios públicos y privados, la ejecución de vías públicas y las obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, que permitirán la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos, para la futura construcción de edificaciones con destino al uso de vivienda multifamiliar (VM) en agrupación cerrada (VAC).
La presente etapa de urbanización se compone de la siguiente manera: - Un (1) lote privado destinado al uso de Vivienda Multifamiliar (VM) (NO VIS – NO VIP) en agrupación cerrada (VAC), donde se desarrollará el proyecto denominado ‘ICARÚ’. - Un (1) lote privado que se deberá reservar para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Prioritario (VIP). - Un (1) lote de cesión destinado a espacio público y equipamiento colectivo. 19 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo - Dos (2) lotes destinados a vías públicas, así: Parte de la Avenida Bosques de Niza.
Parte de la vía colectora que estructurará la nueva urbanización. […]
ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO: La presente licencia urbanística de urbanización para el desarrollo de la Etapa No. 1, tiene una vigencia de (24) veinticuatro meses, la cual es prorrogable por un plazo adicional de (12) doce meses, contados a partir de la fecha de su ejecutoria. La solicitud de dicha prórroga, deberá formularse dentro de los treinta (30) días calendario, anteriores al vencimiento de la respectiva licencia. La prórroga se podrá conceder siempre que se compruebe la iniciación de la obra, de acuerdo al artículo 2.2.6.1.2.4.1 del Decreto 1077 de 2015. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 88. Es relevante señalar que dicha decisión administrativa estuvo respaldada en estudios de gestión de riesgo y de conservación ambiental, como se evidencia en las Resoluciones 648 de 9 de julio de 202051 y 0846 de septiembre 22 de 202052, y en el oficio de 3 de septiembre de 202053 de la Subdirección de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas54. 89.
Más adelante, el primer curador urbano del municipio de Manizales expidió la Resolución núm. 21-1-0008-PUG/LU 14 de enero de 202155, “[…] mediante la cual se aprueba la modificación al Proyecto Urbanístico General – P.U.G. denominado bellavista, y se expide una licencia urbanística de urbanización modalidad desarrollo para la ejecución de la etapa n° 2 del P.U.G. […]”. 90.
El acto especificó que la licencia urbanística correspondiente a la Etapa de Desarrollo núm. 1, establecida en el P.U.G. mencionado, fue aprobada mediante la Resolución 20-1-0273-PUG/LU del 25 de noviembre de 2020, y no se modificó en esa actualización del P.U.G. 91. La parte resolutiva de ese acto administrativo fue del siguiente tenor: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Conceder simultáneamente la Modificación al Proyecto Urbanístico General P.U.G. y la Licencia Urbanística de Urbanización solicitada por el Titular y para el predio que a continuación se describen: 51 "[…] Por medio de la cual se realiza una actualización cartográfica temática al plano U-4 "amenaza por deslizamiento urbano" y plano U-5 "riesgo por deslizamiento urbano" predios identificados con no.1-01-0290-0001-000; 1-01-0290-0004- 000;1-01-0423-0002-000. sector barrio La Sultana, que a su vez conllevan a actualizar el plano U-6 "tratamiento zonas de alto riesgo con estudios detallados" del plan de ordenamiento territorial del municipio de Manizales […]". 52 "[…] por medio de la cual se realiza una precisión cartográfica temática relacionada con la demarcación de fajas forestales protectoras urbanas en el plano u-1 "estructura ecológica de soporte urbano" y de las áreas de amenaza y riesgo por inundación urbanas en los planos u-8 "amenaza por inundación urbana" y u-9 "riesgo por inundación urbano”, predio identificado con n° 17-001-01-01-00-00-0290-0001-0-00-00-0000 en el sector barrio La Sultana y Bosques de Niza", que a su vez conllevan a actualizar los planos u-11 "sistema de espacio público", u-28 "áreas de actividad" u-29 "ámbitos normativos", u-30 tratamientos urbanísticos" u-31 "asignación de usos" y u-32 "asignación de usos escala 1:10.000" del plan de ordenamiento territorial del municipio de Manizales […]". 53 "[…] Que es viable AJUSTAR CARTOGRAFICAMENTE la demarcación de las fajas forestales protectoras, en el sentido de suprimir la misma para el tramo inicial del cauce existente en el predio con ficha catastral 17-001-0.1-,4-00-00-0209-0001- 0-00-00-0000, sector Bosques de Niza, en el plano correspondiente del Plan de Ordenamiento Territorial vigente para el Municipio de Manizales2017-2031 (Acuerdo 958 del 2017), de tal manera como se indica en el estudio y plano adjunto en formato shape file, ya que la misma se ajusta a los requerimientos de la entidad según lo establecido en el parágrafo del artículo 3° y el artículo 5° de la Resolución 1203 de 2019.
Que adicionalmente y como consecuencia de lo antes expuesto, se hace necesario que el Municipio de Manizales realice el AJUSTE CARTOGRÁFICO a la cartografía relacionada con la ZONIFICACIÓN DE AMENAZA Y RIESGO POR INUNDACIÓN de los planos U-8 y U-9 del POT vigente para Manizales (Acuerdo 958 de 2017), conforme a su competencia y a la normativa vigente en el marco de la Gestión del Riesgo […]". 54 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_007CONTESTACIONDEMAN(.pdf) NroActua 2”. 55 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_027PRONUNCIAMIENTOVI(.pdf) NroActua 2”. 20 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo Tipo de Solicitud: MODIFICACIÓN PROYECTO URBANÍSTICO GENERAL - PUG LICENCIA URBANÍSTICA DE URBANIZACIÓN Titular: J Y ROBLEDO S.A.S. (En calidad de fideicomitente) (…) Ficha Catastral: 0101000002900001000000000 Matrícula Inmobiliaria: 100-188573 Dirección: LA SULTANA LOTE 1-A Barrio: BOSQUES DE NIZA Subdivisión: BOSQUES DE NIZA Tipo de vivienda: Parte V.I.S. Parte Vivienda de Interés Prioritario (V.I.P.) (Reserva de suelo)
ARTICULO SEGUNDO: Autorizar la modificación al Proyecto Urbanístico General - P.U.G. denominado “Bellavista” aprobado por este despacho mediante Resolución 20-1-0273-PUG/LU del 25 de noviembre de 2020, de conformidad con el planteamiento gráfico del diseño urbanístico presentado, el cual refleja el desarrollo de los predios por etapas.
La presente modificación al P.U.G., consiste en redistribuir parte de las áreas definidas para las etapas N° 2, 5 y 6, manteniendo la estructura general de todo el proyecto, correspondiente a vías públicas, cesiones para espacio público y equipamiento colectivo, al igual que la definición de usos del suelo y las normas referentes a aprovechamientos y volumetrías básicas, acordes con el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
ARTÍCULO QUINTO: La presente Licencia de Urbanización tiene por objeto: Autorizar las obras de urbanismo derivadas de la Etapa N° 2 del PUG descrito anteriormente, las cuales corresponden a la creación de espacios públicos y privados, la ejecución de vías públicas y las obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, que permitirán la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos, para la futura construcción de edificaciones con destino al uso de vivienda multifamiliar (VM) en agrupación cerrada (VAC) de interés Social (VIS).
La presente etapa de urbanización se compone de la siguiente manera: Un (1) lote privado destinado al uso de Vivienda Multifamiliar (VM) de interés social (VIS) en agrupación cerrada (VAC), donde se desarrollará el proyecto denominado “CUATRO VIENTOS”. Un (1) lote privado que se deberá reservar para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Prioritario (VIP).
Un (1) lote privado el cual está clasificado en su mayor parte a fajas de protección de cauces naturales, correspondientes a la Zona de Protección Hidráulica y Ambiental -ZPHA- y a la Zona de Protección y de Servicios –ZPS. Dos (2) lotes destinados a parte de la vía colectora que estructurará la nueva urbanización y que garantizan el acceso a los lotes privados anteriormente descritos.
ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO: La presente licencia urbanística de urbanización para el desarrollo de la Etapa N° 2, tiene una vigencia de (24) veinticuatro meses, la cual es prorrogable por un plazo adicional de (12) doce meses, contados a partir de la fecha de su ejecutoria. La solicitud de dicha prórroga, deberá formularse dentro de los treinta (30) días calendario, anteriores al vencimiento de la respectiva licencia. La prórroga se podrá conceder siempre que se compruebe la iniciación de la obra, de acuerdo al artículo 2.2.6.1.2.4.1 del Decreto 1077 de 2015. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 21 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo 92. Frente al nivel de ejecución de las obras, el funcionario de Corpocaldas, Jhon Jairo Chisco Leguizamón, en el testimonio rendido en la audiencia de pruebas de 12 de octubre de 2021, explicó que esa zona era objeto de desarrollos urbanos, con sectores restringidos por las condiciones geomorfológicas. 93.
Manifestó que la vía solicitada por el accionante sería un corredor vial a media ladera desde el control de busetas de la Sultana, por pendiente fuerte, hasta conectar a la vía principal de la vereda Buenavista. Esa vía implicará unos cortes grandes, obras de estabilidad para dichos cortes, obras de manejo de aguas lluvias y mitigación de los impactos derivados de la intervención, dada la presencia de varios nacimientos de agua. 94.
Agregó que el desarrollo de la obra tenía que estar precedido de un estudio de impacto ambiental, así como de la implementación de obras de estabilidad de taludes. Puso de presente que la vía del Cerro de Oro a la vereda es estable en la actualidad, y que los procesos de inestabilidad presentes durante los años 2004 a 2009 que afectaron la banca, fueron intervenidos con obras de mantenimiento que garantizaron la conexión de la ciudad con esa zona agrícola. 95.
El testigo concluyó que estas obras cumplen su función y no existe reporte de inestabilidad por deslizamiento. 96. Igualmente, el Curador Urbano núm. 1 de Manizales, mediante oficio núm. PCU 0352-2022 de 4 de mayo de 2022, explicó que la construcción de la vía del debate judicial se proyectó por etapas, así: “[…] Específicamente, la Resolución No. 20-1-0273-PUG/LU del 25 de noviembre de 2020 ‘mediante la cual se aprueba un proyecto urbanístico general – PUG denominado BELLAVISTA fijando las normas referentes a aprovechamientos y volumetrías básicas; y se expide una licencia de urbanización modalidad desarrollo para la ejecución de la primera etapa No 1 del PUG’, fue estudiada, tramitada y expedida por el arquitecto Jorge Luis Gil Calle, quien fungió como Curador urbano No 1 de Manizales en provisionalidad hasta el 31 de octubre de 2021. […] La Resolución No. 20-1-0273-PUG/LU del 25 de noviembre de 2020, fue otorgada por el Curador Urbano que fungía para ese momento, aprobando un Proyecto Urbanístico General-PUG denominado ‘Bellavista’ fijando las normas referentes a aprovechamientos y volumetrías básicas; y una Licencia de Urbanización Modalidad Desarrollo para la ejecución de la primera etapa del PUG. 1.
Consultado el plano urbanístico No 7A/10, que forma parte integral del acto administrativo (Resolución No. 20-1-0273-PUG/LU), el cual contiene el PUG ‘Bellavista’, se puede observar el planteamiento de vías del proyecto, identificado: 22 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo Es necesario reiterar que este es un PUG, el cual se desarrolla por etapas, por lo tanto, las vías son proyectadas, pero solo quedó aprobado en la licencia de urbanización de la primera etapa, la ejecución de parte de la Av.
Bosques de Niza, la glorieta y un tramo de conexión Av. Bosques de Niza – Vía Buenavista, a los cuales dan frente los predios resultantes, como se puede observar en el plano 8/10. El planteamiento vial definido en el PUG, se desarrolla de manera progresiva, a medida que se soliciten las licencias de urbanización de las demás etapas que lo componen. 2.
Certifico que las vías definidas en el plano U-14 SUBSISTEMA VIAL – PROYECTOS VIALES, que forma parte integral del Plan de Ordenamiento Territorial – POT – Acuerdo 0958 de 2017, para el sector de Bosque de Niza – Buenavista – La Sultana, SI se tuvieron en cuenta y hacen parte de PUG ‘Bellavista’ aprobado mediante la Resolución No. 20-1-0273-PUG/LU.
Como se indicó anteriormente, el planteamiento vial definido en el PUG, se desarrolla de manera progresiva a medida que se soliciten las licencias de urbanización de las etapas que lo componen. En este sentido con la Resolución No. 20-1-0273-PUG/LU, solo se aprobó en la licencia de urbanización de la primera etapa, parte de la Av. Bosques de Niza, la glorieta y un tramo de conexión Av.
Bosques de Niza – Vía Buenavista (ver plano 8/10). 23 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo La presente respuesta se da en los términos establecidos en la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la Ley 1755 de 2015 y excepcionalmente en aplicación del artículo 5 del Decreto 491 de 2020 – Ampliación de términos para atender peticiones. […]”56.
(Negrilla fuera del texto). 97. Como puede apreciarse, en el plenario se demostró que, a través de la Resolución núm. 20-1-0273-PUG/LU de 2020, se aprobó el Proyecto Urbanístico General (PUG) denominado 'Bellavista'. El citado acto estableció los parámetros generales de la obra, las normas de aprovechamientos, las volumetrías básicas y las 7 etapas del proyecto global. 98.
Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.4.2 del Decreto 1077 de 2015, en esa decisión el curador solo otorgó la licencia de urbanización para la ejecución de la primera etapa. 99. Posteriormente, mediante Resolución núm. 21-1-0008-PUG/LU de 14 de enero de 202157, se aprobó la modificación al Proyecto Urbanístico General – P.U.G. denominado Bellavista, y se otorgó licencia urbanística de urbanización modalidad desarrollo para la ejecución de la etapa núm. 2 del P.U.G. 100.Valga mencionar que el artículo 2.2.6.1.2.4.2 del Decreto 1077 de 2015 dispone lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 2. 2.6.1.2.4.2 Vigencia de las licencias en urbanizaciones por etapas y proyecto urbanístico general. El proyecto urbanístico general es el planteamiento gráfico de un diseño urbanístico que refleja el desarrollo de uno o más predios en suelo urbano, o en suelo de expansión urbana cuando se haya adoptado el respectivo plan parcial, los cuales requieren de redes de servicios públicos, infraestructura vial, áreas de cesiones y áreas para obras de espacio público y equipamiento, e involucra las normas referentes a aprovechamientos y volumetrías básicas, acordes con el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen.
Para las urbanizaciones por etapas, el proyecto urbanístico general deberá́ elaborarse para la totalidad del predio o predios sobre los cuales se adelantará la urbanización y aprobarse junto con la licencia de la primera etapa mediante acto administrativo por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir la licencia. 56 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado 57 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_027PRONUNCIAMIENTOVI(.pdf) NroActua 2”. 24 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo El proyecto urbanístico deberá́ reflejar el desarrollo progresivo de la urbanización definiendo la ubicación y cuadro de áreas para cada una de las etapas.
(…) En todo caso, la vigencia del proyecto urbanístico general no podrá́ ser superior a la suma de la vigencia de las etapas que la componen. (…) Para cada etapa se podrá́ solicitar y expedir una licencia, siempre que cuente con el documento de que trata el presente decreto respecto a la prestación de servicios públicos domiciliarios, los accesos y el cumplimiento autónomo de los porcentajes de cesión y suelo para vivienda de interés social o vivienda de interés prioritario, en caso que aplique. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 101. Con ocasión de la norma transcrita, debe entenderse que el Plan Urbanístico General corresponde a un acto administrativo no constitutivo de licencia (así deba aprobarse junto a la expedición de la licencia de urbanización de la primera etapa) y que debe reflejar para cada etapa el cumplimiento autónomo de los porcentajes de cesión dispuestos por el plan de ordenamiento territorial. 102.
En el caso concreto, la primera etapa contempló exclusivamente la ejecución de una parte de la Avenida Bosques de Niza, la glorieta y un tramo de conexión con la Vía Buenavista, pues la construcción del planteamiento vial del PUG se implementaría progresivamente, tal y como se proyectó en el POT de Manizales, y conforme a las futuras licencias urbanísticas de las etapas subsiguientes. 103.
Para la construcción de la primera etapa se definió un término de 24 meses, prorrogable por otros 12 meses más, lo que significa que al momento en que el tribunal dictó la sentencia de 3 de junio de 2022, la primera etapa del proyecto se encontraba en ejecución. 104. Igual acontece frente a la etapa dos, pues la Resolución 21-1-0008-PUG/LU de 14 de enero de 2021 se notificó mediante correo electrónico de 27 de junio de ese año, de manera que la ejecución de las obras se encontraba en término. 105.
Al respecto, el testigo Jhon Jairo Chisco Leguizamón, como ingeniero civil, explicó que la vía existente es firme y adecuada para la movilidad, tras las intervenciones de estabilidad de taludes realizadas entre los años 2004 y 2009. Reconoció que el camino existente hasta ese momento cumplía su función sin problemas de inestabilidad por deslizamientos.
Adicionalmente, explicó que la vía solicitada requeriría grandes cortes, obras de estabilidad y manejo de aguas debido a la pendiente y presencia de nacimientos de agua. 106. Entonces en el proceso se demostró que: (i) las vías definidas en los planos urbanísticos y en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para el sector de Bosque de Niza – Buenavista – La Sultana se incluyeron en el PUG 'Bellavista';
(ii) la ejecución de esa infraestructura continuará de manera gradual a medida que se aprueben las siete etapas del proyecto; y (iii) no existe un fenómeno riesgoso que permita al juez popular desconocer el orden de prioridades de la administración. 107. Bajo el anterior contexto, la Sala comparte la conclusión del a quo conforme a la cual el demandante no demostró el quebrantamiento de los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la 25 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo salubridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. 108.
Como ya se mencionó, los entes territoriales deben priorizar los recursos y acciones para maximizar los resultados de los proyectos de infraestructura vial, siguiendo los principios de capacidad, conectividad y eficiencia. Las Leyes 105 de 1993, 388 de 1997 y 1682 de 2013, establecen que dicha autoridad es responsable de la planeación, regulación y vigilancia del transporte. 109.
Sin embargo, la localización y dimensionamiento de la infraestructura necesaria para facilitar el transporte y la movilidad en las áreas urbanas y de expansión de los municipios, conforme a la Ley 388 de 1997, se fundamenta en una estrategia de redistribución equitativa de las cargas, en la que los propietarios contribuyen con el financiamiento de las obras a través del esquema de cesiones. 110.
Como los proyectos viales deben buscar la conectividad con las redes de transporte existentes y adaptarse a las condiciones técnicas de oferta y demanda, el juez popular no puede desconocer el orden de prioridades cuando advierte un actuar correcto por parte del municipio y de los urbanizadores. 111. Las normas urbanísticas de obligatorio cumplimiento no solo son aquellas que regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo, sino también las disposiciones que otorgan derechos e imponen obligaciones a través de los respectivos licenciamientos para que los propietarios y constructores, contribuyan con el desarrollo urbano. 112.
Por lo tanto, el presente argumento no cuenta con vocación de prosperidad. ii) Solución de los argumentos sobre la ampliación de la cobertura del servicio de transporte público 113. La operación del transporte público es un servicio esencial regulado por el Estado, cuya planeación, vigilancia y control propende por la calidad, oportunidad y seguridad del transporte y de sus actividades conexas, conforme al artículo 5.° de la Ley 336 de 20 de diciembre de 199658. 114.
Para garantizar la planeación armónica de este servicio, el artículo 2.° de la Ley 1083 de 31 de julio de 200659 impuso a los alcaldes el deber de “[…] adoptar mediante Decreto los Planes de Movilidad en concordancia con el nivel de prevalencia de las normas del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial […]”. 115. Este instrumento identifica los componentes de movilidad del Plan de Ordenamiento Territorial, tales como los sistemas de transporte público, la estructura vial, la red de ciclorrutas, la circulación peatonal y otros modos alternativos.
Además, articula la movilidad con la estructura urbana, reorganiza las rutas de transporte público y tráfico para incrementar la movilidad y reducir la 58 “[…] Por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte […]”. 59 “[…] Por medio de la cual se establecen algunas normas sobre planeación urbana sostenible y se dictan otras disposiciones […]”. 26 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo contaminación, crea zonas sin tráfico vehicular y adopta el Plan Maestro de Parqueaderos. 116.
En la formulación del Plan Maestro de Movilidad de Manizales de 201860, la “matriz de origen y destino” fue el estudio en el que se analizó el comportamiento en la movilidad de los habitantes de Manizales, sus desplazamientos, y el diseño más eficiente de las rutas. 117. Con fundamento en esos resultados, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, en comunicación núm. STT1488 de 27 de junio de 201961, informó lo siguiente en relación con el caso concreto: “[…] le informamos que toda ruta debe tener unas características especiales de demanda actual que garanticen por lo menos una frecuencia del despacho tal, que el vehículo presente una adecuada movilización de pasajeros.
Para el caso en particular, revisada la matriz origen destino entregada por el Plan Maestro de Movilidad, no se encontró demanda suficiente durante el día entre el sector que justifique la creación de ruta, por lo que no es posible acceder a esta petición. Es de resaltar que en la vereda se han hecho varios intentos fallidos de implementación de una ruta que no ha contado con movilización de pasajeros, por lo que es necesario para el funcionamiento de una nueva ruta que la vía que comunica a la vereda con el barrio la Sultana se encuentre habilitada y se cuente con un número adecuado de viviendas que garantice una demanda suficiente para prestar el servicio de una manera adecuada. […]”. 118.
Esto significa que la decisión del municipio de no ampliar la cobertura del servicio de transporte contó con tres sustentos verificables. El primero es la falta de demanda suficiente que justifique la creación de nuevas rutas. El segundo tiene que ver con la realidad urbanística de la zona, pues aún los proyectos de vivienda están en construcción. El tercero son los varios intentos realizados en los que la baja movilización de pasajeros impidió la viabilidad de la nueva ruta. 119.
Frente a dichas razones, el demandante cuestionó la pertinencia de la prueba al considerar que los datos no estaban actualizados. Sin embargo, la Sala no comparte ese reparo debido a que el Plan de Movilidad es un instrumento técnico de obligatorio cumplimiento a nivel local, en los términos del artículo 121 del Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales que señala: “[…]
ARTÍCULO 121. - SISTEMA DE MOVILIDAD URBANO. El sistema de movilidad urbano se concibe como un sistema estructurante del territorio municipal, que integra de manera jerarquizada e interdependiente los modos de transporte de personas, mascotas y bienes, la infraestructura vial, los estacionamientos y los espacios públicos, facilitando la movilidad y accesibilidad al interior del suelo urbano. Garantiza la movilidad y conexión entre las centralidades y los tejidos residenciales que gravitan a su alrededor.
La planeación del sistema de movilidad urbano se articula con la propuesta del Modelo de Ocupación Territorial de Manizales, y se soporta técnicamente en el Plan 60 El plan se publicó el 15 de junio de 2018. 61 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado. 27 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo de Movilidad de Manizales y el Sistema Estratégico de Transporte Público, los cuales a su vez definen los lineamientos y las estrategias, así como las prioridades de inversión en el corto, mediano y largo plazo. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 120. Como puede apreciarse, la toma de decisiones en materia vial debe soportarse en ese diagnóstico, así date de la vigencia 2018, al ser un soporte técnico de obligatorio cumplimiento. Además, esta autoridad judicial destaca que los demás medios probatorios refuerzan la premisa consistente en que el sector aún se encuentra en fase de desarrollo. 121.
Sin duda alguna, los principios de calidad, seguridad y libertad de empresa guían a este servicio y, por eso, para prevenir fallas en el mercado, el municipio además de definir las rutas de transporte público y establecer las tarifas, debe autorizar a las empresas y las formas asociativas de transporte y de economía solidaria que pretendan prestar el servicio de forma sostenible62. 122.
Por lo tanto, como las respectivas rutas de transporte público se implementarán de forma progresiva en el sector del litigio, conforme al principio de planeación, la Sala no advierte la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente ni a la realización de desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas.
V.2.2. Las cargas procesales en materia probatoria 123.El demandante estimó que el tribunal de primera instancia, al no decretar la inspección judicial, incumplió la obligación legal prevista en el artículo 30 de la Ley 472. Dicha solicitud probatoria tenía el siguiente alcance: “[…] Inspección Judicial Si las pruebas aportadas no forman suficiente convencimiento del Señor Juez sobre la existencia de los hechos de riesgo que describo en esta acción, solicito como prueba que se practique una diligencia de Inspección Judicial al sitio descrito en esta demanda, para lo cual se servirá señalar fecha y hora en la cual se realice esta diligencia […]”.
(Negrilla fuera del texto). 124. La Sala advierte que, mediante auto de 4 de octubre de 202163, el Tribunal Administrativo de Caldas denegó la solicitud de inspección judicial por innecesaria. Decisión que no fue recurrida por el demandante. 125. Según el artículo 236 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201264, la inspección judicial sirve para verificar o esclarecer los hechos materia del proceso y puede decretarse de oficio o a petición de parte.
Sin embargo, ese mismo artículo prevé que el juez puede negar el decreto de la inspección judicial si considera que para la verificación de los hechos es suficiente un dictamen pericial o que es innecesaria 62 El 7° principio del artículo 3° de la Ley 105 de 1993 prevé que: “[…] sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente […]”. 63 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_052AUTODECRETAPRUEBA(.pdf) NroActua 2”. 64 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 28 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo en virtud de las demás pruebas que obran en el proceso.
Es decir, el artículo 236 faculta al juez para prescindir de la inspección judicial. 126. Para la Sala las pruebas documentales de carácter técnico citadas previamente eran los medios idóneos para resolver el litigio. Aunado a ello, mediante auto de 18 de febrero de 202265, el tribunal decretó la siguiente prueba de oficio: “[…] OFÍCIESE AL CURADOR PRIMERO URBANO DEL MUNICIPIO DE MANIZALES para que en el término perentorio de cinco (5) días remita con destino a este proceso copia íntegra y legible de los siguientes documentos: -El plano que contenga las vías aprobadas al proyecto urbanístico general denominado “BELLAVISTA” a través de la Resolución No. 20-1-0273- del 25 de noviembre de 2020 de la Curaduría Primera Urbana de Manizales a J Y ROBLEDO S.A.S., con plena identificación de los puntos de partida, de llegada y recorrido. -Certifique si la vía que conecta al sector del control de busetas del barrio La Sultana con el punto conocido como “La Quiebra” de la vereda Bellavista que se contempló en el plano U-14 del actual P.O.T. de Manizales, hace o no parte del mencionado proyecto urbanístico.
En caso afirmativo, si el mismo fue incluido y aprobado en la licencia mencionada. […]”. 127. Según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472, el demandante en las acciones populares tiene el deber de aportar las pruebas que demuestren la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en el libelo petitorio. Solamente cuando “[…] por razones de orden económico o técnico, dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella […]” 66. 128.
En el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la prueba de los supuestos de hecho a través de los cuales se asegura la vulneración corresponde al accionante quien, si bien puede ser auxiliado por el juez, no se ve relevado totalmente de esa carga. 129. En consecuencia, se advierte que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas de desestimar las pretensiones de la demanda se ajusta a derecho porque no se demostró la vulneración a los derechos e intereses colectivos.
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el a quo. 130. Finalmente, no se condenará en costas en la segunda instancia, según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 y en el numeral 5.º del artículo 365 de la Ley 1564, porque no se demostró su causación. 65 Cfr. Índice 2 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “ED_074AUTODECRETAPRUEBA(.pdf) NroActua 2”. 66 La Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 puntualizó que “[…] resulta admisible, lógico y necesario que la demostración de los perjuicios sufridos por una persona en uno de sus derechos e intereses colectivos, le corresponda al afectado […]”.
Pero agregó que ello no inhibe al juez del deber de emplear su facultad probatoria de oficio cuando, por razones económicas o técnicas, el demandante no pueda aportar ciertas pruebas que resultan indispensables para adoptar un fallo de mérito. 29 Radicación núm.: 17001-23-33-000-2019-00232-01 Demandante: Germán Augusto González Restrepo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 3 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.