REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: CONSTRUCTORA LIMOS SA Demandados: MUNICIPIO DE RIOHACHA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CCA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – OMISIÓN EN LA PRÁCTICA DE DILIGENCIA DE LANZAMIENTO DE OCUPANTES DE HECHO Síntesis del caso: la parte demandante pretende que se declare la responsabilidad patrimonial extracontractual del ente territorial demandado por la omisión en la realización de la diligencia de desalojo de terceros indeterminados en el trámite de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho del predio de su propiedad, denominado Urbanización Villa Sharin III Etapa, ubicado en el punto del kilómetro 2 ½ de la carretera que de Riohacha conduce a Valledupar.

El tribunal de primera instancia estimó configurada la caducidad de la acción y, a su vez, negó las súplicas de la demanda por ausencia de prueba del perjuicio reclamado. Apela el extremo activo del litigio. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de la Guajira (SAMAI índice 21) que negó las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 8 de abril de 2011 (SAMAI índice 22), la sociedad Constructora Limos SA presentó demanda de reparación directa en contra del municipio de Riohacha (Guajira) con las siguientes pretensiones: 1 Archivo digital. Fls. 61 a 90 cdno. ppal. III. 2 Archivo digital. Fls. 1 a 50 cdno. ppal. I. 2 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia “PRIMERA: Que se declare que hubo conducta omisiva imputable al MUNICIPIO DE RIOHACHA que causaron perjuicios materiales a la SOCIEDAD CONSTRUCTORA LIMOS SA.

SEGUNDA: Que se declare responsable al MUNICIPIO DE RIOHACHA con ocasión a la omisión en la realización del lanzamiento de las personas indeterminadas que se encuentran efectuando ocupación de hecho. TERCERA: Que se declare que como consecuencia de lo anterior, no se puso fin a la afectación del derecho de propiedad, la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y el menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado, sufrida por la sociedad CONSTRUCTORA LIMOS SA, generadas por la ocupación de hecho del predio de su propiedad, situación que nos coloca frente a una causal de responsabilidad patrimonial, conforme a la filosofía jurídica del artículo 90 de la Constitución Política. 3.2.- CONDENATORIAS: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al MUNICIPIO DE RIOHACHA, a lo siguiente: PRIMERA: Que se condene al MUNICIPIO DE RIOHACHA a indemnizar a la sociedad CONSTRUCTORA LIMOS SA, los perjuicios causados por la afectación del derecho de propiedad, la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y el menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado generadas por la continuidad de la ocupación de hecho no cesada, a causa de la omisión en la realización del lanzamiento de las personas indeterminadas que se encuentran efectuando ocupación de hecho en el lote de terreno ubicado en la margen derecha de la altura del kilómetro 2,1/2 de la carretera que de Riohacha conduce a Valledupar, que tiene una extensión de catorce mil metros cuadrados (14.000 m2), determinado por los siguientes linderos y medidas: (…) Dicho predio se denominada URBANIZACIÓN VILLA SHARIN III ETAPA, posteriormente loteado mediante escritura pública número 1652 de fecha cuatro (4) de noviembre de 2000, en cuatro manzanas, denominadas MANZANA V. MANZANA P. MANZANA U y MANZANA O, de donde resultaron setenta y cuatro (74) lotes de terrenos, debidamente medidos y alinderados.

SEGUNDA: Se ordene a la parte demandada al pago de perjuicios materiales, en los siguientes términos: i) La cantidad de SETECIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS M/L ($740.000.000.00), por concepto de daño emergente a favor de la sociedad CONSTRUCTORA LIMOS SA. ii) La cantidad de CUATROCIENTOS TRECE MILLONES DE PESOS M/L ($413.000.000.00), por concepto de lucro cesante a favor de la sociedad CONSTRUCTORA LIMOS SA. iii) Los demás perjuicios y sumas de dinero que se llegaren a probar durante el proceso. 3 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia TERCERA: Que el valor de las condenas aquí señaladas, sean actualizadas al ejecutoriarse la sentencia con base en la variación porcentual del IPC para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (Art. 178 del CCA).

CUARTA: Que la Sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le dé cumplimiento en los términos de los Artículos 176 y 177 del CCA. QUINTA: Que se condene al demandado, al pago de las costas y agencias en derecho” (SAMAI índice 2, fls. 16 a 18 cdno. ppal. I- mayúsculas sostenidas del original). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) El 1º de septiembre de 2000, la empresa Constructora Limos SA adquirió un lote de terreno de 14.000 hectáreas ubicado en la margen derecha del kilómetro 2 ½ de la carretera que conduce de Riohacha (Guajira) a Valledupar (César), el cual fue parcelado en 4 manzanas denominadas V, P, U y O con un total de 74 lotes, conocido como Urbanización Villa Sharin III Etapa, como consta en la escritura pública número 1652 de 4 de noviembre de 2000 de la Notaría Octava de Barranquilla. 2) Los días 30 de enero y 12 de marzo de 2003 la Constructora Limos SA celebró un contrato de compraventa de esos lotes de terreno con la Asociación Organización Popular de Vivienda Comunal Siglo XXI, no obstante, el contrato fue rescindido mediante escritura pública número 2461 del 5 de noviembre de 2003. 3) En noviembre del año 2000, la Constructora Limos SA celebró con el departamento de La Guajira un convenio de cooperación para la construcción del proyecto de vivienda de interés social Villa Sharin II Etapa conformado por 150 soluciones de vivienda; cuando la ejecución del contrato alcanzaba el 50% las partes suspendieron el contrato quedando pendiente la construcción de 59 viviendas ubicadas en las mazanas V, P, U y O del predio Villa Sharin III Etapa. 4) El 2 de marzo de 2005, un grupo de aproximadamente 30 personas invadió y ocupó de hecho las 4 manzanas de la urbanización Villa Sharin III Etapa, por lo cual, al día siguiente de la ocupación el representante legal de la constructora presentó querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de personas indeterminadas. 4 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia 5) Mediante Resolución no. 2807 de 29 de septiembre de 2008, el municipio de Riohacha admitió la querella instaurada por la Constructora Limos SA y decretó el lanzamiento de las personas indeterminadas que ocuparon de hecho el predio, para lo cual comisionó a la jefe del grupo de inspecciones del municipio con el acompañamiento del inspector de precios, pesas y medidas para que adelantara la diligencia. 6) Con desconocimiento de lo ordenado en la mencionada resolución, el 11 de diciembre de 2008 la jefe del grupo de inspección realizó una reunión entre la querellante y los querellados con el fin de conciliar y, por motivo de la ausencia de acuerdo entre las partes señaló el 20 de febrero de 2009 como fecha para la diligencia de lanzamiento la cual no se pudo evacuar debido a que el ESMAD no se hizo presente, situación que conllevó a que la diligencia se reprogramara para los días 2 de octubre, 4 de noviembre, 18 de diciembre de 2009 y 22 de enero de 2010, ocasión esta última en que la audiencia se suspendió por solicitud de la Procuradora Regional de la Guajira fundada en supuestas infracciones durante el trámite de la querella. 7) En atención a esa solicitud, la jefe del grupo de inspección devolvió al secretario de Desarrollo y Gobierno Comunitario de La Guajira el expediente con el fin de que resolviera sobre la continuidad de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho promovida por la Constructora Limos SA. 8) Ante la ausencia de respuesta, la Constructora Limos SA acudió a la acción de tutela y mediante fallo del 16 de junio de 2010 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Riohacha exhortó a la Secretaría de Gobierno de ese municipio para que resolviera sobre la procedencia de practicar la diligencia de lanzamiento en atención a los argumentos formulados por la delegada del Ministerio Público. 9) A través de oficio del 22 de julio de 2010, la Secretaría de Gobierno municipal de Riohacha pidió a la Procuradora Regional de la Guajira el levantamiento de la suspensión; sin embargo, el 6 de agosto de 2010 la delegada del Ministerio Público le comunicó que la acción preventiva por ella ejercida no era de carácter obligatorio para la administración por ser de su resorte acogerla o no. 5 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia La parte demandante adujo que existió una falla del servicio atribuible a la entidad demandada por omitir la práctica de la diligencia de lanzamiento de los ocupantes de hecho del predio de su propiedad, lo que hizo perdurar en el tiempo la afectación de su derecho de dominio. 2.

Posición de la entidad demandada El municipio de Riohacha se opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerar que el extremo demandante no presentó la documentación idónea y completa que demostrara su condición de propietario único de los lotes de terreno para dar el trámite correspondiente a la diligencia de desalojo, asimismo, adujo que la orden de no realizar la diligencia programada emanó de un ente de control, de modo que no existe falla del servicio atribuible al ente territorial (SAMAI índice 2, fls. 222 a 227 cdno. ppal.

I). 3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de la Guajira en sentencia del 30 de octubre de 2019 SAMAI índice 2, fls. 61 a 90 cdno. ppal. III) negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1) En primer lugar, del acervo probatorio está demostrado que la querella fue presentada por el extremo demandante el 3 de marzo de 2005, no obstante, solo fue atendida por la administración el 29 de septiembre de 2008 fecha en la que se emitió la Resolución no. 2807, es decir, transcurridos más de 3 años y 6 meses, lapso durante el cual la parte interesada asumió una conducta pasiva, limitándose a esperar pacientemente el pronunciamiento de la autoridad.

En ese contexto, se configuró el fenómeno de la caducidad, por el hecho de que el demandante tuvo conocimiento de la ocupación el 2 de marzo de 2005, al día siguiente interpuso la querella que debía ser resuelta por la administración dentro de los 15 días siguientes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del CCA ya que, el Decreto 992 de 1930 no estipuló término para el trámite, de suerte que la omisión de la administración inició el 30 de marzo de 2005 y, por ende, el plazo 6 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia para accionar corrió hasta el 30 de marzo de 2007, por lo tanto fue extemporánea la demanda presentada el 8 de abril de 2011. 2) En segundo término, si en gracia de discusión, en aplicación del principio de buena fe, se aceptara la acción como oportuna, las súplicas de la demanda también estarían llamadas al fracaso por cuanto no se probó la pérdida del derecho de dominio sobre los terrenos invadidos, además, porque la acción policiva tiene como finalidad la protección de la posesión o la tenencia pacifica de determinado bien y no propiamente el derecho de propiedad. 3) De otro lado, en el proceso se probó la perturbación a la posesión de los lotes, empero, no lo fue así el menoscabo del patrimonio del actor, pues, con la suscripción del convenio de cooperación con el departamento de la Guajira en noviembre de 2000 y el acta de acuerdo del 2 de junio de 2009 se demostró que la Constructora Limos SA se obligó a construir, dentro del Programa Departamental de Construcción de Vivienda, las 59 unidades invadidas y en proceso de normalización, para lo cual debía gestionar el Subsidio Nacional de Vivienda con el fin de garantizar el cierre financiero del proyecto; sin embargo, el mencionado proyecto de viviendas de interés social fue suspendido en el año 2002 por ausencia de un plan hidrosanitario lo cual implicó que no se prorrogara la licencia de construcción y como al expediente no se aportó prueba de que esas circunstancias se superaron, no era posible colegir que la causa que impidió el desarrollo del proyecto fue la falta de ejecución por parte de la entidad territorial de la orden impuesta a través de la Resolución no. 2807 de 2008 expedida por el Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de Riohacha.

En términos de la primera instancia: “(…) como quiera que no se encuentra (sic) probado los perjuicios que indica la parte actora afectaron su patrimonio, por no haberse realizado el lanzamiento decretado a través de la Resolución no. 2807 de 2008, mal puede tenerse por acreditado el primer elemento de la responsabilidad que es el daño, pues acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que, tal como se ha venido señalando en este fallo, se muestra que en eventos en los que no se ha perdido la propiedad, sino la posesión o tenencia, no es viable condenar al pago del valor del inmueble, sino al perjuicio acreditado en el 7 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia expediente, los cuales tampoco fueron demostrados por la parte actora” (SAMAI índice 2, fl. 88 cdno. ppal.

III). 4. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte demandante (SAMAI índice 2, fls. 95 a 99 cdno. ppal. III) solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda, por los siguientes motivos: 1) En el proceso se demostró que el ente territorial omitió su deber legal de tramitar la querella por ocupación de hecho interpuesta por la constructora, es decir, se probó la falla en el servicio endilgada al municipio de Riohacha por las dilaciones injustificadas, negligencia e inoperancia en que incurrió en el cumplimiento de las funciones a su cargo. 2) Asimismo, se acreditó el daño antijurídico, en la medida que la posesión ilegal y violenta del terreno de su propiedad le impuso una limitación en el ejercicio de sus derechos reales y la consecuente indisponibilidad de los bienes para el cumplimiento de las obligaciones asumidas con la suscripción del referido convenio de cooperación con el departamento de La Guajira en el año 2000 y el acta de acuerdo no. 2009 del 2 de junio de 2009, lo cual le aparejó la pérdida de la utilidad producto de la venta de las viviendas; en esa dirección, si la administración municipal hubiera actuado de conformidad con lo establecido en la ley y realizado la diligencia de lanzamiento “…tanto la propiedad y posesión del inmueble, como las limitaciones a las facultades propias de los derechos reales no se hubiesen prolongado hasta la fecha, habiendo por el contrario cesado, y en consecuencia, la administración hubiese impedido la prolongación del daño, razón por la cual debe hacerse responsable al incumplir con la obligación de poner fin al mismo” (SAMAI índice 2, fl. 98 cdno. ppal.

III). 5. Actuaciones en segunda instancia 1) Admitido el recurso el 13 de junio de 2022 (SAMAI índice 4), mediante proveído de 13 de septiembre de 2022 se corrió traslado para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días, vencidos los cuales se surtió traslado al 8 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días para que emitiera su concepto en caso de considerarlo pertinente (SAMAI índice 14). 2) Durante el término concedido las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) caducidad de la acción y 3) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si se reúnen los elementos requeridos para declarar extracontractual y patrimonialmente responsable al municipio de Riohacha del presunto daño ocasionado a la empresa constructora demandante por la omisión en la realización del lanzamiento de las personas indeterminadas que el 2 de marzo de 2005 ocuparon de hecho un predio de su propiedad.

El tribunal de primera instancia declaró la caducidad de la acción de reparación directa cuyo término contabilizó desde el 30 de marzo de 2005 fecha en que consideró debía ser resuelta por la administración la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho interpuesta por la Constructora Limos SA de manera que, la demanda presentada el 8 de abril de 2011 fue extemporánea, pese a lo anterior, estudió de fondo el asunto y negó las súplicas de la demanda por cuanto no se demostró el daño. En la apelación, la parte demandante no se pronunció sobre la oportunidad de la acción de reparación directa, sino que, circunscribió su oposición a sostener que los elementos para declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del municipio demandado se acreditaron en el proceso.

La sentencia de primera instancia, en cuanto determinó que en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa será 9 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia confirmada, debido a que la parte demandante en su recurso de alzada no censuró ni formuló reparo alguno respecto de esa consideración. 2.

Caducidad de la acción Sobre este punto, es imprescindible y relevante señalar que el artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que opera la caducidad de la acción de reparación directa al vencimiento del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el presente caso, las súplicas de la demanda se fundaron en la omisión atribuida a la administración municipal por no llevar a cabo el desalojo de las personas indeterminadas que, el 2 de marzo de 2005, ocuparon de facto el predio de propiedad de la empresa Constructora Limos SA. Por su parte, el tribunal de primera instancia de manera expresa y puntual determinó que en este evento particular se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa, aspecto respecto del cual la parte demandante no presentó reproche o motivo de inconformidad en su recurso de apelación. En esta dirección, advierte la Sala que de conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso3 la competencia del superior se limita a los argumentos expuestos por el apelante, por manera que la ausencia de algún cargo de censura contra el análisis y determinación de la caducidad efectuados en la sentencia atacada impone su confirmación en ese sentido; asimismo, dado que no se encuentra satisfecho el presupuesto procesal de la oportunidad de la acción contencioso administrativa no procede, por sustracción de materia, emitir pronunciamiento sobre el mérito de los argumentos planteados en la alzada. 3 Normativa procesal aplicable al asunto debido a que el recurso de alzada fue interpuesto el 16 de diciembre de 2019, esto es, durante la vigencia de ese estatuto procesal, según lo dispuesto en la norma de transición legislativa del artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 10 Expediente 44001-23-40-000-2011-00064-01 (68.373) Actor: Constructora Limos SA Reparación directa Apelación de sentencia 3.

Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo -CCA– determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso. En este caso concreto no habrá lugar a la imposición de costas y agencias en derecho toda vez que no se advierte actuación en tal sentido.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 30 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, en cuanto determinó que en el presente asunto operó la caducidad de la acción procesal ejercida con la demanda. 2º) Abstiénese de condenar en costas de esta instancia procesal. 3º) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Magistrado Aclara voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.