Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor José Rafael Cabarcas Pertuz, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones números RDP 040245 del 30 de agosto de 2013 y RDP 046980 del 8 de octubre de 2013, por medio de las cuales, en su orden, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvió el recurso de apelación, 1 Folios 40 al 56. 2 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz confirmando la decisión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a: (i) reconocer la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, a partir del día que cumplió veinte años de servicio y cincuenta de edad, en cuantía equivalente al 75 % de los salarios, con todos sus factores, devengados en el último año a la adquisición del estatus pensional;
(ii) pagar las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; (iv) ordenar que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor; (v) pagar intereses moratorios; y (vi) condenar en costas a la demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor José Rafael Cabarcas Pertuz nació el 20 de junio de 1946 y laboró como docente al servicio del departamento del Cesar durante 23 años, 6 meses y 14 días. ii) El 30 de julio del 2013, solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. iii) La entidad negó la petición, mediante los actos administrativos enjuiciados, por considerar que el interesado, a partir del 17 de julio de 1990, tuvo una vinculación del orden nacional. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 60 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 —inciso tercero— y 15 —literal A del numeral 2— 3 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz de la Ley 91 de 1989; 115 de la Ley 115 de 1994; la Ley 43 de 1975 y el Decreto 081 de 1976.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) El acto administrativo acusado violentó expresamente las normas invocadas, por cuanto el demandante prestó sus servicios en diversas épocas en establecimientos oficiales del orden territorial. Además, desconoció que este se encuentra inmerso en el proceso de nacionalización que comenzó con la Ley 43 de 1975 el 1 de enero de 1976 y terminó el 31 de diciembre de 1980, y que la Ley 91 de 1989 conservó el carácter de nacionalizado a quienes tuvieran, para la época de la nacionalización, la vinculación con el municipio, departamento y distrito. ii) El docente demostró cumplir los requerimientos legales para acceder a la pensión gracia, pero la UGPP no cumplió con las normas legales para el referido reconocimiento y pago.
Por el contrario, partiendo de una subjetiva interpretación normativa, trasgredió la ley e hizo nugatorio el derecho que le asiste a aquel, configurándose la violación directa de la ley sustancial. iii) Es incuestionable que el principio constitucional de la seguridad jurídica ha sido conculcado con el acto acusado, debido a la errónea interpretación de las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, pretermitiendo la existencia del régimen especial de los docentes. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 2 Folios 104 al 111. 4 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz i) Los actos acusados gozan de legalidad, por lo que le corresponde al demandante desvirtuar tal presunción conforme a las normas aplicables y las pruebas aportadas al proceso. ii) El tiempo laborado para el departamento del Cesar entre 1980 y 1981 fue como docente de carácter nacional, por lo tanto no puede ser computado para efectos de obtener pensión gracia, dado que esta fue creada para equiparar los ingresos de los docentes provinciales, por lo que perciben ingresos provenientes de la Nación. Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 23 de julo de 2015, denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, a saber: haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales nacionalizados por un término no menor de veinte años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. ii) De las pruebas incorporadas al expediente se desprende que si bien el actor cumple con los requisitos de edad y haber ingresado a la labor docente antes del 31 de diciembre de 1980, no tiene 20 años de servicio docente del orden departamental, municipal o distrital, pues el tiempo prestado en el departamento del 3 Folios 169 al 182. 5 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Cesar, entre el 17 de julio de 1990 y el 30 de septiembre de 2011, es del orden nacional, como lo dispuso la Ley 12 de 1989, lo que impide el reconocimiento de la pensión gracia bajo los parámetros de la Ley 114 de 1913. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado del accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) De las pruebas arrimadas al expediente, que comprueban que el demandante tiene el derecho a que se le reconozca y pague su pensión gracia, se puede relacionar el Decreto departamental 000116 del 25 de mayo de 1990, por medio del cual se le nombró en propiedad como docente del nivel básica primaria en el Colegio de Educación Media de Valencia de Jesús, del municipio de Valledupar. ii) El señor Cabarcas Pertuz fue nombrado por el gobernador del departamento del Cesar, adquiriendo su carácter de docente territorial del orden departamental y, por lo tanto, tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión gracia. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal el demandante guardó silencio.5 Por su parte, la UGPP6 reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 4 Folios 190 al 192. 5 Según constancia secretarial obrante en el folio 214. 6 Folio 213. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 214. 6 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 7 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales». 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6.
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz (iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz i) El señor José Rafael Cabarcas Pertuz nació el 20 de junio de 1946.20 ii) El 29 de julio de 1971, mediante Decreto 000296,21 el gobernador del Cesar, junto con el secretario de educación, lo nombró en propiedad para ocupar el cargo de maestro de enseñanza primaria de la Escuela Rural Mixta de Costillas, municipio de Tamalameque.
Tomó posesión el 4 de agosto siguiente.22 iii) El 31 de enero de 1972, se posesionó en el establecimiento educativo Hogar del Niño, del municipio de Valledupar y se retiró voluntariamente el 1 de enero de 1974.23 iv) El 25 de mayo de 1990, por Decreto 000116,24 el gobernador del Cesar, junto con el secretario de educación, lo nombró en propiedad como docente en Básica Primaria en el Colegio de Educación Media de Valencia de Jesús, municipio de Valledupar.
Tomó posesión del cargo el 17 de julio de 1990.25 - La Procuraduría General de la Nación certificó que el actor no registraba antecedentes disciplinarios.26 ➢ Actuación administrativa i) El 30 de julio de 2013, el demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.27 ii) El 30 de agosto de 2013, la UGPP profirió la Resolución RDP 040245, por la cual negó la referida solicitud, con el argumento de que no se acreditó el requisito de 20 años de servicio docente con vinculación municipal, departamental o nacionalizada. 20 Registro civil de nacimiento (folio 17). 21 Folios 24 y 25. 22 Folio 26. 23 Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Valledupar (folios 22 y 23). 24 Folios 29 y 30. 25 Folio 31. 26 Folio 35. 27 Folios 11 al 14. 13 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz iii) El 8 de octubre de 2013, por medio de la Resolución RDP 046980,28 la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto el 27 de septiembre de 2013,29 con el argumento de que el tiempo de servicio prestado a partir del 17 de julio de 1990 no es computable, por ser del orden nacional.30 ➢ Pruebas de oficio decretadas en esta instancia En cumplimiento del requerimiento efectuado por esta Subsección,31 se allegaron los siguientes documentos: - El 2 de octubre de 2017, el profesional especializado de la Secretaría de Educación del departamento del Cesar remitió certificados de tiempo de servicios prestados por el demandante en el período comprendido entre el 29 de julio de 1971 y el 9 de marzo de 1972, en la Escuela Rural Mixta de Costillas del municipio de Tamalameque (Cesar), como docente en propiedad.32 28 Folios 7 al 9. 29 Folios 37 y 38. 30 Folios 3 al 5. 31 Auto del 3 de agosto de 2017 (folio 217). 32 Folio 228. 14 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz - El 10 de octubre de 2017, la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación informó que «en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre del mencionado señor».33 - El 13 de octubre de 2017, el secretario de educación municipal de Valledupar remitió Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral,34 que da cuenta del servicio prestado por el demandante, así: ➢ en la Escuela Rural Mixta Costillas, del municipio de Tamalameque [del 4 de agosto de 1971 al 31 de enero de 1972]; ➢ en el plantel educativo Hogar del Niño, del municipio de Valledupar [del 31 de enero de 1972 al 1 de enero de 1974]; ➢ en el plantel educativo Valencia de Jesús, municipio de Valledupar [del 17 de julio de 1990 al 9 de mayo de 1995]; 33 Folio 226. 34 Folios 230 y 231. 15 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz ➢ en el Instituto INSTPECAM (sic) del municipio de Valledupar [del 9 de mayo de 1995 al 30 de septiembre de 2011]. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) El señor José Rafael Cabarcas Pertuz acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia, el período comprendido entre el 4 de 16 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz agosto de 1971 y el 1 de enero de 1972, prestado en la Escuela Rural Mixta de Costillas, municipio de Tamalameque (Cesar), en virtud del nombramiento efectuado por medio del Decreto 296 del 29 de julio de 1971, como se aprecia en la siguiente imagen: […] 17 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Como se observa, la vinculación obedeció al nombramiento efectuado por el gobernador, junto con el secretario de educación, «en uso de sus atribuciones legales», sin intervención o participación del Ministerio de Educación Nacional.
Tomó posesión del cargo el 4 de agosto de 1971, ante el jefe de personal, como da cuenta el acta respectiva: 18 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz 19 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Posteriormente, el señor Cabarcas Pertuz laboró en la Escuela Hogar del Niño, de Valledupar, a partir del 1.° de enero de 1972, en virtud del traslado-permuta, dispuesto por Resolución N.° 2, como dan cuenta las certificaciones elaboradas por la Secretaría de Educación de Valledupar:35 35 Folio 230 20 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz 21 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz En dicho establecimiento educativo permaneció hasta el 1 de enero de 1974, fecha en que le fue aceptada la renuncia, según se observa en las certificaciones.
Se trata, sin duda, de vinculaciones de carácter territorial, pues fueron anteriores a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación, fecha para la cual los docentes se dividían sólo en dos categorías: nacionales y territoriales. Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989: 3.2.2.
Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].
En ese orden, el lapso laborado por el demandante, como maestro en las mencionadas escuelas de los municipios de Tamalameque y Valledupar (Cesar), 22 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz entre el 4 de agosto de 1971 y 1 de enero de 1974, es válido para el reconocimiento de la pensión gracia, por ostentar dichas vinculaciones naturaleza territorial. ii) Mediante la Resolución 000116 del 25 de mayo de 1990, el señor Cabarcas Pertuz fue nombrado docente en básica primaria en Colegio de Educación Media de Valencia de Jesús, municipio de Valledupar.
Tomó posesión el 17 de julio de 1990. 23 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz 24 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Como se observa, el acto de nombramiento fue proferido por el gobernador, en uso de las facultades que le son inherentes, sin invocar normas adicionales, y fue suscrito únicamente por el mandatario departamental y el secretario de educación. Se indicó, además, que la plaza correspondía a las adjudicadas al municipio por efecto de la Ley 12 de 1989, «por la cual se nacionaliza la educación básica primaria, básica secundaria y media vocacional, que oficialmente viene prestando el Departamento del Cesar y sus Municipios».
Adicionalmente, en el acto de nombramiento se indicó: 25 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Que el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el F.E.R. del Departamento del Cesar, en Oficio No. 20 certificó. a) Que existe disponibilidad presupuestal.
Sobre este aspecto se debe tener presente que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 se señaló que «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así́, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal [ ]». iii) En esos términos, se encuentra acreditado que el docente José Rafael Cabarcas Pertuz, a partir del 25 de mayo de 1990 ostentó una vinculación de carácter nacionalizado, pues, en primer lugar, fue posterior al proceso de nacionalización y, en segundo lugar, en el propio acto de nombramiento se señaló que la plaza a ocupar es de las adjudicadas por efecto de la Ley 12 de 1989, «por la cual se nacionalizó la educación en el ente territorial», lo que permite inferir que dicha plaza fue creada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975.
Bajo este contexto, no queda duda de que el tiempo laborado por el señor José Rafael Cabarcas Pertuz como docente al servicio del departamento del Cesar le permite acceder a la pensión gracia reclamada. iv) Así las cosas, el señor José Rafael Cabarcas Pertuz acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años, en plazas del orden territorial y nacionalizado, en virtud de nombramientos efectuados por autoridades del orden territorial, y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, el interesado demostró el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la pensión gracia. En efecto, entre el 4 de agosto de 1971 y el 1 de enero de 1974, en los planteles educativos Escuela Rural de Costilla (Tamalameque) y Hogar del Niño (Valledupar) laboró 2 años, 4 meses y 28 días; y desde el 17 de julio de 1990 hasta el 30 de septiembre de 2011, acumuló 26 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz 21 años, 2 meses y 13 días.
Por otro lado, en el Ministerio de Educación Nacional no reposa información relacionada con el demandante. v) El actor cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que también acreditó los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Ahora bien, el accionante cumplió la edad de 50 años el 20 de junio de 2006 y los 20 de servicio el 20 de febrero de 2008, es decir, que en esta última fecha consolidó el estatus pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de febrero de 2007 y el 20 de febrero de 2008, con inclusión de la asignación básica, las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad y la asignación adicional «coordinador 20%».36 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».37 De otro lado, se observa que en este caso operó el fenómeno de la prescripción trienal, en razón a que el señor Cabarcas Pertuz consolidó el estatus pensional el 20 de febrero de 2008 y reclamó la prestación ante la UGPP el 30 de julio de 2013, 36 Los factores fueron certificados por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folios 32 y 33). 37 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 27 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz es decir, que transcurrieron más de 3 años entre la solicitud y el momento en que el derecho se hizo exigible.
Por consiguiente, se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 30 de julio del 2010. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 28 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante.
Por lo tanto, la sentencia será revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 23 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que denegó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se dispone: 29 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Segundo. Declarar la nulidad las Resoluciones números RDP 040245 del 30 de agosto de 2013 y RDP 046980 del 8 de octubre de 2013, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante.
Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor José Rafael Cabarcas Pertuz, identificado con cédula de ciudadanía 7.590.233, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de febrero de 2007 y el 20 de febrero de 2008, con inclusión de asignación básica, las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad y la asignación adicional «coordinador 20%».
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 30 de julio del 2010. Cuarto. Declarar prescritas las mesadas casadas con anterioridad al 30 de julio de 2010. Quinto. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Sexto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
Séptimo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Octavo. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. 30 Radicado: 20001 23 33 000 2014 00105 01 (3695-2015) Demandante: José Rafael Cabarcas Pertuz Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.