Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP- Temas: Aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social periodos de septiembre de 2008 a agosto de 2012.

Firmeza. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 12 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda, y negó la condena en costas. La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente1: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. RDO-2018-04659 del 10 de diciembre de 2018 y de la Resolución No. RDC-2019-02909 del 26 de diciembre de 2019, conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se declara que operó la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por la demandante respecto de los periodos comprendidos entre septiembre de 2008 a agosto de 2012 para el subsistema de pensiones.

TERCERO: No se condena en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.”

ANTECEDENTES El 10 de diciembre de 2018 la entidad demandada expidió la Liquidación Oficial RDO- 2018-04659 en la que se determinó que la actora debe la suma de $1.099.419.591 por aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social, omisión por $18.860.895, mora de $138.597.100 y sanción por inexactitud de $941.961.596 por los periodos de septiembre de 2008 a agosto de 20122.

El 18 de febrero de 2019, la demandante presentó recurso de reconsideración en contra de la liquidación oficial enunciada, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDC -2019-02909 del 26 de diciembre de 2019 en la que modificó el acto recurrido al determinar $621.383.585 por aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social, 1 Índice2 de plataforma SAMAI.

Expediente digital. Sentencia 2023. 2 Índice2 de plataforma SAMAI. Expediente digital Recibe memorial 20220615210513. Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 omisión de $18.860.895, mora por $102.860.500 y sanción por inexactitud de $499.662.1903.

DEMANDA COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones4: “PRIMERO: ANULAR los actos administrativos demandados, compuestos por: a) Resolución No. RDO-2018-04659 expedida el 10 de diciembre de 2018 por la “UGPP”, notificada por correo a “COLTEMPORA S.A.S.” el 18 de diciembre de 2018, mediante comunicación fechada 13 de diciembre de 2018, por medio de la cual, la “UGPP” profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación, moral en el pago de aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección social por los periodos de septiembre de 2008 a agosto de 2012 por la suma de $1.99.419.591 a cargo de la empresa “COLTEMPORA S.A.S.”. b) Resolución No. RDC-2019-02909 expedida el 26 de diciembre de 2019 por la “UGPP”, notificada personalmente a “COLTEMPORA S.A.S.” el 14 de enero de 2020, por medio de la cual, la “UGPP”, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por “COLTEMPORA S.A.S.” contra la Resolución No. RDO-2018-04659 del 10 de diciembre de 2018 dentro del expediente No. 20151520058000707 modificando los aportes determinados en la (sic) liquidación oficial No. RDO-2018-04659 del 10 de diciembre de 2018 por la suma de $621.383.583 a cargo de “COLTEMPORA S.A.S.”

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLARAR LA FIRMEZA de las autoliquidaciones por los periodos de septiembre de 2008 a agosto de 20120.

TERCERO: CONDENAR a la “UGPP” al pago de costas y agencias del derecho del presente proceso y a favor de “COLTEMPORA S.A.S.”. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En el evento de no probarse causal absoluta de anulación de los actos administrativos demandados, se proceda a: PRIMERO DECLARAR: la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, compuestos por: a) Resolución No. RDO-201804659 expedida el 10 de diciembre de 2018 por la “UGPP”, notificada por correo a “COLTEMPORA S.A.S.” el 18 de diciembre de 2018, mediante comunicación fechada 13 de diciembre de 2018, por medio de la cual, la “UGPP” profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación, moral en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección social por los periodos de septiembre de 2008 a agosto de 2012 por la suma de $1.099.419.591 a cargo de la empresa “COLTEMPORA S.A.S.” 3 Ibidem 4 Índice 10 de la plataforma SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Subsanación de demanda. Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 b) Resolución No. RDC-2019-02909 expedida el 26 de diciembre de 2019 por la “UGPP”, notificada personalmente a “COLTEMPORA S.A.S.” el 14 de enero de 2020, por medio de la cual, la “UGPP”, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por “COLTEMPORA S.A.S.” contra la Resolución No. RDO-2018-04659 del 10 de diciembre de 2018 dentro del expediente No. 20151520058000707 modificando los aportes determinados en la (sic) liquidación oficial No. RDO-2018-04659 del 10 de diciembre de 2018 por la suma de $621.383.583 a cargo de “COLTEMPORA S.A.S.”

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho AJUSTAR al valor real el monto de la obligación a cargo de “COLTEMPORA S.A.S.” atendiendo a la indebida valoración de los medios probatorios allegados por “COLTEMPORA S.A.S.” en el recurso de reconsideración y reiteradas en la presente demanda, tales como: desprendibles de nómina, comprobantes de liquidación de contratos, copia de contratos y las planillas debida y adecuadamente presentadas.” La demandante invocó como normas violadas las siguientes: - Artículos 4, 13, 95,122, 209, 338 y 363 de la Constitución Política. - Artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887. - Artículos 705 y 714 del Estatuto Tributario. - Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. - Ley 1607 de 2012 - Artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo El concepto de la violación se sintetiza así5: Alegó que en el momento de ser expedidos los actos demandados las planillas de los años 2008 a 2012 se encontraban en firme, debido a que habían pasado más de dos años desde su presentación. En consecuencia, existió caducidad de la acción de fiscalización y perdida de competencia por factor temporal de la demandada, de acuerdo con el artículo 714 del Estatuto Tributario.

Aclaró que existió falsa motivación, porque la UGPP no evaluó o no estudió de forma completa todos los medios probatorios remitidos en el proceso de recursos administrativos, como las tablas de registro de pagos, y relación de los contratos laborales. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos6: Advirtió que la entidad cumplió con el principio al debido proceso, ya que permitió la defensa de la empresa fiscalizada en todas las etapas procesales en vía de recursos administrativos.

Además, los actos demandados se encuentran debidamente motivados, porque se explican las razones, las normas, las pruebas y las diligencias que se realizaron para su expedición, por lo que la exposición de los argumentos es clara y precisa. 5 Índices 2 y 11 de la plataforma SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Demanda y Subsanación 6 Índice 19 de la plataforma SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Contestación. Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Explicó que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 le confirió facultades para investigar y determinar el pago correcto de aportes al Sistema de Seguridad Social de los contribuyentes.

Señaló que las planillas de los periodos en discusión no se encontraban en firme en el momento de ser expedidos los actos demandados, porque el artículo 714 del Estatuto Tributario no era aplicable en relación con aportes al Sistema de Seguridad Social al ser diferente el requerimiento para declarar o corregir del requerimiento especial.

Adicionalmente, el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 contempló como límite de la acción de fiscalización 5 años, por lo que es el periodo aplicable al presente caso al ser un tema diferente al regulado en el Estatuto Tributario. Aclaró que los actos demandados estudiaron en debida forma las pruebas remitidas en vía de recursos administrativos, ya que se verificó la calidad de pensionados, los contratos laborales y las novedades reportadas para determinar el valor final de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Adicionalmente, no se modificó la información utilizada para expedir la liquidación oficial en comparación con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” accedió a las pretensiones de la demanda y la condena en costas. Las razones de la decisión se resumen así7: Aclaró que, el artículo 714 del Estatuto Tributario consagró un término de firmeza de 2 años de las declaraciones tributarias, lo cual impide que sean modificadas por la Administración, por lo que en el presente caso, al haberse notificado el requerimiento para declarar y corregir el 10 de abril de 2018 la UGPP ya había perdido facultades para modificar las declaraciones del Sistema de Seguridad Social presentadas por la actora entre los años 2008 al 2012.

Explicó que la demandante presentó corrección de algunas declaraciones en estudio luego del 26 de diciembre de 2012, pero ya había operado la firmeza de la declaración inicial. Además, determinó que no prospera la condena en costas al no existir prueba de su causación, de acuerdo con el artículo 365 del Código General del Proceso -CGP- y el 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA.

RECURSO DE APELACIÓN La demandada apeló con fundamento en los siguientes argumentos8: Alegó que el Tribunal realizó una indebida interpretación normativa, debido a que el Decreto 3033 de 2013 y el Estatuto Tributario diferencian entre las situaciones de inexactitud y de mora. 7 Índice 2 de la plataforma SAMAI. Expediente digital.

Sentencia. 8 Índice2 de plataforma SAMAI. Expediente digital. Recibe memorial 20231101234502. Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Explicó que en el presente caso la demandante al recaer en las conductas de inexactitud y mora en los periodos de noviembre de 2011 a julio de 2012 no puede aplicarse el término de firmeza del artículo 714 del Estatuto Tributario, ya que se encuentra probado que para la situación de algunos empleados presentó declaración de aportes al Sistema de Seguridad Social y para otros no, por lo que la falta de declaración no permite la declaratoria de firmeza.

Señaló que “En virtud de lo anterior, para las declaraciones de aportes que presentan inexactitud, debido a que, en este caso en los períodos de noviembre de 2011 a julio de 2012, se debe tener en cuenta que la sociedad demandante presentó la declaración y efectuó el respectivo pago parcialmente, pues es claro que en esos periodos la sociedad omitió el deber de registrar todos los conceptos que sobre la parafiscalidad está obligada a declarar y pagar por todos sus trabajadores” TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante no se pronunció respecto al recurso de acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado, por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

El Ministerio Público se pronunció, por medio del Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo siguiente9: Solicitó confirmar la sentencia apelada, debido a que el término de firmeza de las declaraciones de 2 años establecido en el artículo 714 del Estatuto Tributario es aplicable en el presente caso, por lo que las declaraciones en discusión se encontraban en firme al momento de ser notificado el requerimiento para declarar o corregir.

CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, se debe establecer si las declaraciones de aportes al Sistema de Seguridad Social de los periodos entre septiembre de 2008 a agosto de 2012 presentadas por la actora se encontraban en firme al momento de notificarse el requerimiento para declarar o corregir. La demandada alegó que el término de firmeza del artículo 714 del Estatuto Tributario no es aplicable al presente caso, debido a que la demandante omitió el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social de algunos de sus empleados, por lo que realizó una conducta que generó tanto mora como sanción por inexactitud en los periodos de noviembre de 2011 a julio de 2012.

El artículo 714 del Estatuto Tributario vigente al del momento de los hechos, disponía lo siguiente10: “Art. 714. Término general de firmeza de las declaraciones tributarias: La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a 9 Índice 11 de la plataforma SAMAI. 10 Artículo modificado posteriormente mediante el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016.

Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. […]” En relación con la aplicación del término de firmeza del artículo 714 del Estatuto Tributario en situaciones de mora de la declaración, esta Sala en fallo del 5 de mayo de 2022 señaló lo siguiente11: “En relación con el argumento de la demandada, en el sentido de que no procedía aplicar la firmeza de las declaraciones para las situaciones de mora, porque respecto de estas no existía declaración, la Sala considera que no le asiste razón, porque como bien lo expuso la propia entidad en la oposición de la demanda y en el recurso, la mora se configuró porque “no registró pago de aportes por algunos trabajadores en los períodos fiscalizados de acuerdo con lo reportado en la PILA”.

Así las cosas, la mora estaría vinculada a las autodeclaraciones de enero a diciembre de 2011, por lo que al operar la firmeza, las mismas se tornan inmodificables tanto por la mora, como por la inexactitud. Sobre este particular, se ha pronunciado la Sala, en sentencia del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, así: “De otra parte, en lo que alude al argumento de la apelante referente a que en los casos en que se determinaron ajustes por mora y omisión no puede aplicarse el término de firmeza debido a que no media una declaración que pueda predicarse en firme, la Sala destaca que el procedimiento de revisión contenido en el artículo 714 del Estatuto Tributario es compatible con el procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales pues los dos están dirigidos a corregir los errores en que el contribuyente haya podido incurrir en su liquidación privada.

Para el caso de los aportes al Sistema de Protección Social dichos errores pueden constituirse en omisión de afiliaciones o del pago de los aportes respecto de un empleado o yerros en la determinación de los valores.” De acuerdo con el criterio expuesto, la conducta de mora hace parte de las inconsistencias de las declaraciones, razón por la que procede declarar la firmeza de éstas conforme al artículo 714 del Estatuto Tributario En el presente caso, se observa que en el requerimiento para declarar y corregir no se determinó omisión de pago de aportes al Sistema de Seguridad Social para los periodos de noviembre de 2011 a julio de 2012, pero si se determinó inexactitud y mora para dichos periodos12.

Sin embargo, como se explicó previamente, la firmeza de las declaraciones opera conforme al artículo 714 del Estatuto Tributario. 11 Exp. 25553. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Posición reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2019. Exp. 23599. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del 30 de octubre de 2019. Exp. 23817.

C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del 30 de julio de 2020. Exp. 24179. C.P. Milton Chaves García; sentencia del 1 de julio de 2021. Exp. 25176. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; sentencia del 19 de agosto de 2021. Exp. 25086. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; sentencia del 15 de octubre de 2021. Exp. 23623. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y sentencias del 28 de octubre de 2021 y 10 de marzo de 2022.

Expedientes 25213 y 25199. C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Índice 19 de la plataforma SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Antecedentes administrativos. Req declarar o corregir. Radicación: 25000-23-37-000-2020-00202-01 (28408) Demandante: COLOMBIANA DE TEMPORALES S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En este orden de ideas, no se desvirtúa la firmeza de las declaraciones discutidas.

En consecuencia, no prospera el cargo. Condena en costas Finalmente, en cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), se observa que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP, no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen, razón por la cual, no se condenará en costas en esta instancia procesal.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada y negará la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de octubre de 2023 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN