CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – AMPARA – Mora judicial injustificada / NIEGA - Inaplicabilidad del artículo 121 del C.G.P. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por Palmeras Salinas S.A. en Liquidación contra el Tribunal Administrativo de Santander.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- José Jorge Dangond Acosta, actuando como representante legal suplente de Palmeras Salinas S.A. en Liquidación interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, toda vez que desde el 12 de marzo de 2012 presentó demanda de reparación directa (rad. 68001-23-31-000-2012-00240-00), contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, sin que a la fecha se haya corrido traslado para alegar en conclusión, ni proferido fallo de primera instancia, lo que, a su juicio, da lugar a la pérdida de competencia del juez, de conformidad con lo establecido en el artículo 121 del Código General del Proceso. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenida se contraen a lo siguiente2: 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Folio 7 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 <<D.1. TUTELAR el Derecho fundamental de Acceder a la justicia y el Debido Proceso de PALMERAS SALINAS S.A, conculcado por el Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander doctor Iván Mauricio Mendoza Saavedra. D.2.
ORDENA RLE remitir la Acción de Reparación Directa objeto del proceso identificado con el número de radicación 68001233100020120024000 al siguiente Magistrado en Turno, por perdida de competencia. D.3. O en su defecto, INSTARLE a tramitar con inmediatez el proceso, en procura de proferir Sentencia de primera instancia, dentro del lapso máximo de seis meses contados a partir de la fecha en que ello le sea ordenado>>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada, la parte accionante expuso que3: 3.1.- El 12 de marzo de 2012, Palmeras Salinas S.A. en Liquidación, en ejercicio del medio de control de reparación directa promovió demanda contenciosa administrativa contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, con el fin de obtener la reparación de los daños antijurídicos causados como consecuencia de la celebración de un negocio jurídico entre las partes. 3.2.- El asunto le correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Santander, corporación que, el 28 de marzo de 2012, admitió la demanda.
Posteriormente, las partes contestaron la demanda, se decretaron y practicaron las pruebas pertinentes y se surtió el respectivo trámite procesal, el cual concluyó en diciembre de 2017 con un informe pericial. La parte actora expuso que hasta la fecha no se ha corrido traslado para alegar en conclusión, ni proferido fallo de primera instancia. 3.3.- Manifestó que presentó sendas solicitudes con el fin de que se le dé impulso al asunto, específicamente el 19 de noviembre de 2018 y 22 de enero de 2021.
Sin embargo, al no obtener respuesta, el 13 de abril de 2021, solicitó copia de toda la actuación procesal, requerimiento que tampoco fue atendido. 3.4.- Señaló que el 11 de mayo, 4 de junio, 3 de agosto, 10 de agosto y 29 de noviembre de 2021, así como el 28 de febrero y 4 de marzo de 2022 optó por invocar la pérdida de competencia que alude el inciso segundo del artículo 121 del Código General del Proceso, y requerir el traslado de la actuación al siguiente Magistrado en turno, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta alguna. 4.- Como fundamento de derecho de las pretensiones4, la parte actora manifestó que, a pesar de haber transcurrido más de 10 años desde la presentación de la demanda de reparación directa, la autoridad judicial accionada le ha negado a Palmeras Salinas S.A una sentencia de fondo en primera instancia, omitiendo 3 Folios 1 y 2 del escrito de tutela. 4 Folio 2 a 6 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 tramitar el proceso durante muchos años y haciendo caso omiso a las diferentes solicitudes de impulso procesal que le fueron planteadas.
Aunado a ello, señaló que el magistrado encargado del caso se niega a trasladar el asunto al siguiente en turno, pese a haber sido requerido en tal sentido por la demandante de manera insistente, invocando la pérdida de competencia por aplicación del inciso segundo del artículo 121 del Código General del Proceso. 4.1.- Manifestó que el tiempo que ha trascurrido desde la presentación de la demanda -10 años-, es más que suficiente para proferir la sentencia de primera instancia, lo cual no se ha dado sin que medie ningún tipo de justificación. 4.2.-Por último, indicó que el artículo 121 del C.G.P resulta aplicable al procedimiento Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 306 de la ley 1437 de 2011, toda vez que, “esta norma es el puente comunicante de los referidos regímenes”.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto de 25 de marzo de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar de su presentación a la autoridad judicial demandada, así como al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y a la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS, como terceros interesados en las resultas del proceso.
Además, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5.1.- Igualmente, requirió al Tribunal Administrativo de Santander para que allegara, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el número de radicado 68001-23-31-000-2012-00240-00. (i) Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS5 6.- Indica que no se opone a las pretensiones esbozadas en el escrito de demanda, por el contrario, “me permito coadyuvar dichos pedimentos, toda vez que se han trasgredido normas, principios y garantías procesales características del proceso administrativo”; solicitando, después de hacer un breve análisis sobre la mora judicial y la afectación de los derechos que esta conlleva, tener en cuenta los presupuestos fácticos, así como cada una de las actuaciones procesales desplegadas, de manera que si dentro del trámite del proceso se demuestra que la mora ha sido injustificada, se proceda a “tutelar los derechos que se han visto vulnerados, afectando los intereses de las partes”. 5 Expediente digital, intervención contenida en 9 folios con anexos, enviada a través de correo electrónico el 4 de abril de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 (ii) las demás partes guardaron silencio, pese a haber sido debidamente notificadas6. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 7.- En el presente asunto, la parte actora manifiesta que el tiempo que ha trascurrido desde la presentación de la demanda -12 de marzo de 2012- hasta la fecha de presentación de la acción de amparo supera los 10 años, sin que la autoridad judicial acusada haya proferido sentencia de primera instancia. Además, que el magistrado encargado del caso se niega a trasladar el asunto al siguiente en turno, pese haber sido solicitado por la demandante de manera insistente, invocando la pérdida de competencia en aplicación del inciso segundo del artículo 121 del Código General del Proceso, norma que considera aplicable al procedimiento Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 306 de la ley 1437 de 2011. 7.1.- Así las cosas, esta Sala analizará primero lo referente a la aplicación del inciso segundo del artículo 121 del Código General del Proceso y después determinará si se configura la mora judicial endilgada. 8.
En primer lugar, se advierte que como el proceso cuestionado fue iniciado en el año 2012, específicamente, el 12 de marzo, le son aplicables las reglas contenidas en el C.C.A y no las de la Ley 1437 de 2011 -C.P.A.C.A.7-, ni la Ley 1564 de 2012 -C.G.P.-8, en atención a lo establecido por el inciso 3 del artículo 308 del C.P.A.C.A, según el cual “los procedimientos y actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 8.1.- Aunado a lo anterior, esta Corporación, en relación con la aplicación del referido artículo, en providencia de 6 de agosto de 20149, señaló: <<… De igual forma, es importante señalar que no todas las normas contenidas en el Código General del Proceso resultan aplicables a los procesos —escriturales u orales— que se adelantan ante la Jurisdicción de 6 Según consta en el aplicativo SAMAI.
Notificaciones 39965, 39966, 39967, 39968 y 39969. 7 La Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” -CPACA- fue promulgada el 18 de enero de ese año y, según lo dispuesto en el artículo 308 ibídem, comenzó a regir el 2 de julio de 2012. 8 La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó que a partir del 1° de enero del 2016 empezará a regir el Código General del Proceso - CGP (Ley 1564 del 2012), para todas las especialidades y en todos los distritos judiciales (Acuerdo PSAA15 10392, Oct.1/15). 9 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia de 6 de agosto de 2014;
C.P. Enrique Gil Botero; número único de radicación 880012333000201400003 01(50408 […]”. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 lo Contencioso Administrativo como, por ejemplo, la contenida en el artículo 121 del CGP (ley 1465 de 2012), según la cual: (…) En efecto, el precepto citado no resulta aplicable en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que tanto el C.C.A. como el CPACA contienen normas especiales sobre la duración de los procesos ordinarios y especiales que se adelantan ante esta jurisdicción; por consiguiente, el artículo 121 del C.G.P. se trata de una reproducción de la disposición contenida en el artículo 9 de la ley 1395 de 2010 que era única y exclusivamente aplicable a la Jurisdicción Ordinaria Civil.
A contrario sensu, se itera, los artículos 179 y siguientes del CPACA establecen las etapas, los términos, y las competencias para surtir el proceso ordinario contencioso administrativo, circunstancia por la que no puede ser transpolado ese término de un año y seis meses de prórroga a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que, se insiste, tiene sus propias normas sobre duración y competencia dentro del proceso…>>.
(Resaltado fuera del texto original). 8.2.- Así las cosas, se advierte que el artículo 121 del C.G.P. no es aplicable en la jurisdicción contenciosa administrativa como lo solicita el actor para declarar la pérdida de competencia del tribunal accionado, por haber trascurrido más del término estipulado en dicha codificación10, razón por la cual se negará dicha pretensión. 9.- De otra parte, en cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”11.
Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles o externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas12. 9.1.- Así pues, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, y previo a verificar si tal mora se 10 En el mismo sentido, se encuentran las sentencias de 16 de diciembre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020-03574-01, 12 de diciembre de 2019, expediente 08001-23-31-000-1993- 07864-01, 14 de noviembre de 2019, expediente 25000-23-26-000-2006-01146-01(34602), 21 de marzo de 2019, expediente 25000-23-26-000-2006-01146-01(34602), entre otras. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado: Expediente 11001-03-15-000-2020-04601-00.
M.P. Milton Chaves García. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: Expediente: Nº 11001-03-15-000-2016-01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 proyecta como afrenta a un derecho constitucional iusfundamental, se debe analizar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 199813. 9.2.- En ese contexto, esta Corporación ha considerado que la acción de tutela se abre paso por mora judicial cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial.
Esto significa que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada”14. 9.3.- A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo. 9.4.- En Sentencia SU-394 de 201615, el referido tribunal constitucional indicó que la mora judicial injustificada se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial16. 9.5.- De lo expuesto anteriormente, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares. 9.6.- En el presente asunto, la Sala advierte, luego de verificar el expediente ordinario que, en efecto, se configura la mora judicial alegada, toda vez que la autoridad judicial accionada no ha adelantado las actuaciones pertinentes tendientes a resolver la demanda de reparación directa interpuesta por la 13 «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000-23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 15 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 sociedad Palmeras Salinas S.A en Liquidación, identificado con el número de radicado 68001-23-31-000-2012-00240-00, la cual fue radicada el 12 de marzo de 2012, pues para la fecha en que se profiere esta decisión no ha cerrado la etapa probatoria, ni corrido traslado para que las partes presenten sus alegatos de conclusión y, por consiguiente, no ha proferido fallo de primera instancia17. 9.7.- Del material probatorio arrimado al proceso, se observa, en concreto, que el Tribunal Administrativo de Santander ha realizado las siguientes actuaciones: i) la demanda fue radicada el 12 de marzo de 2012, ii) el 28 de marzo de 2012 fue admitida la acción y notificada el 31 de mayo de 2013, iii) el 23 de julio de 2013 INCODER contestó la demanda, iv) la parte actora presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto el 24 de julio de 2014 y notificado el 1 de diciembre siguiente, v) se redistribuyó el asunto y cambió de ponente el 11 de marzo de 2015, vi) por auto de 21 de octubre de 2015 se decretaron pruebas, vii) la parte actora solicitó aclaración del auto que decretó pruebas y el 11 de noviembre de 2015 se resolvió dicha solicitud, viii) se recepcionaron los testimonios el 24 de noviembre de 2015, ix) el 27 de noviembre siguiente se resolvió una solicitud del perito financiero, x) se allegó el memorial de peritazgo, el 14 de junio de 2016, xi) corrió traslado de un incidente de nulidad y del dictamen pericial el 24 de agosto de 2016, xii) el INCODER solicitó aclaración del dictamen, xiii) el 20 de abril de 2017 ordenó aclarar o completar el dictamen, relevó al perito, xiv), el 19 de diciembre de 2017 se recibe informe pericial y, xv) ordenó correr traslado del dictamen pericial, el cual se fijó en estado, el 16 de abril de 2018. 9.8.- Posteriormente, desde aquella última fecha, solo se visualizan las reiteradas solicitudes de impulso procesal, copias y cambio de magistrado ponente por pérdida de competencia, realizadas por la parte demandante y algunas por la parte demandada -copias-; pero no se observa actuación alguna frente al asunto por parte de la autoridad accionada, únicamente el envío del enlace del expediente digital, realizado el 21 de septiembre de 202118. 9.9.- Aunado a lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada no refiere ninguna razón que justifique la mora judicial presentada en el proceso ordinario interpuesto por la sociedad Palmeras Salinas S.A. en Liquidación, pues, al contestar la demanda se limitó a allegar el expediente sin hacer ningún tipo de pronunciamiento en relación con los hechos planteados por el demandante. 9.10.-Sobre el particular, cabe señalar que, aun cuando la Sala reconoce que la jurisdicción contenciosa administrativa presenta unos altos índices de congestión judicial, en razón a la alta carga laboral y a los problemas estructurales que presenta que dificultan el poder cumplir a cabalidad con los términos judiciales; 17 Información sustraída del expediente allegado en préstamo, así como del sistema Consulta de Procesos Siglo XXI. 18 Archivo 69 del expediente digital allegado en préstamo.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 el silencio de la autoridad accionada en el caso objeto de estudio privilegia la certeza de los derechos que se estiman violentados y conlleva a la activación del mecanismo de protección constitucional. 9.11.- Verificada entonces la citada omisión, que se proyecta sobre los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la sociedad actora, al incurrir, como ya tuvo la oportunidad de indicarse, en una mora judicial injustificada, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados por sociedad Palmeras Salinas S.A. en Liquidación, de suerte que se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelante la actuación que procesalmente corresponda para dar celeridad a la causa de reparación directa, radicada con el número 68001-23-31-000-2012-00240-00. 10.- Así las cosas, se advierte que en el caso objeto de estudio se amparan los derechos de la parte actora relacionados con la mora judicial injustificada presentada dentro del proceso ordinario de reparación directa 68001-23-31-000- 2012-00240-00), que promovió la sociedad Palmeras Salinas S.A contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, y, se negará el amparo, respecto de la pretensiones relacionada con la aplicación del inciso segundo del artículo 121 del C.G.P., por los motivos ya señalados. 11.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO. - AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la sociedad Palmeras Salinas S.A., relacionadas con la mora judicial injustificada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En consecuencia, se ORDENA al Tribunal Administrativo de Santander que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelante la actuación que procesalmente corresponda para dar celeridad a la causa de reparación directa, radicada con el número 68001-23-31-000-2012-00240-00.
SEGUNDO. - NEGAR la pretensión relacionada con la aplicación del inciso segundo del artículo 121 del C.G., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01795-00 Demandante: Palmeras Salinas S.A. en Liquidación Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 CUARTO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE19 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 19 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.