CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00028-00 Referencia: Conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Alcaldía municipal de Armenia (Quindío) y Alcaldía municipal de Pereira (Risaralda) Asunto: Competencia para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda; así como para tomar posesión con fines de administración o liquidación de bienes, haberes y negocios de la sociedad Conenco S.A.S. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas El municipio de Pereira ordenó, mediante las Resoluciones núm. 1629, 1630 y 7145 de 2021, la toma de posesión, con fines de administración, de los negocios, bienes y haberes de la sociedad Conenco S.A.S., incluyendo los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en el municipio de Armenia (Quindío). 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Para el municipio de Pereira (Risaralda), la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda debe realizarse sobre la universalidad de los bienes, independientemente del lugar en el que estén localizados.

Por el contrario, para el municipio de Armenia (Quindío), en la medida en que los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque se encuentran ubicados en esa ciudad, son las autoridades de Armenia las competentes para tomar posesión de los bienes que integran los mencionados proyectos, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, asignadas por la ley.

Como consecuencia de lo anterior, el 3 de febrero de 2022, el bufete Abogados Especializados S.A.S.3 y el Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia solicitaron a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante escritos separados, resolver el presunto conflicto positivo de competencias administrativas que se presenta entre las dos autoridades territoriales mencionadas. 1.2.

Hechos relevantes para resolver el conflicto Del expediente, la Sala extrae los siguientes elementos fácticos relevantes: 1.2.1. Respecto del municipio de Pereira (Risaralda) 1.2.1.1. Mediante la Resolución núm. 2859 del 21 de marzo de 2019, la Secretaría de Vivienda Social de Pereira inició una investigación administrativa contra la sociedad Conenco S.A.S., como consecuencia de las quejas formuladas por algunos promitentes compradores del proyecto Tangara Parque Residencial P.H., ubicado en esa ciudad. 1.2.1.2.

El 18 de diciembre de 2020, el secretario de Vivienda Social y la directora operativa de Promoción de la Vivienda de Interés Social, del municipio de Pereira, dictaron la Resolución núm. 58514, en la cual dispusieron:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar el CIERRE del proceso de investigación adelantado en contra de la SOCIEDAD CONENCO S.A.S. identificada con Nit. 900.100.417-7 […] por haber concluido toda la etapa probatoria y proceder a tomar decisión al respecto. 3 Designado por el municipio de Pereira (Risaralda), a través de las Resoluciones núm. 1629 y 1630 del 16 de abril de 2021, como agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S. 4 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 22, folios 41 a 58.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 ARTÍCULO SEGUNDO: En virtud de lo anterior, la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Pereira dando cumplimiento al acuerdo Municipal 07 del 2020, procede a recomendar al Señor Alcalde de la ciudad ordenar la Toma de Posesión de los Negocios, Bienes y Haberes para la LIQUIDACIÓN de la Sociedad CONENCO S.A.S. […]. 1.2.1.3.

Con fundamento en lo anterior, mediante la Resolución núm. 1629 del 16 de abril de 20215, el alcalde municipal (e) de Pereira dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, con fines de ADMINISTRACION de la sociedad CONENCO S.A.S identificada con Nit. 900.100.417-1, representada legalmente por NOLBERTO ARDILA SÁNCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 13472279 conforme las consideraciones arriba indicadas y por el término de doce (12) meses. […]

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, con fines de ADMINISTRACION de la sociedad LA ESMERALDITA CAMPRESTRE S.A.S, identificada con Nit. 901.135.991.2, representada legalmente por MARTHA CECILIA RODRIGUEZ ARANGO identificada con cédula de ciudadanía No.66.813.823; conforme las consideraciones arriba indicadas y por el término de doce (12) meses. […]

ARTÍCULO TERCERO: Designar al BUFETE ABOGADOS ESPECIALIZADOS S.A.S., identificado con NIT. 901475721-9, representado legalmente por ANDRÉS FELIPE OCAMPO VILLEGAS quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 18.597.631 de Santa Rosa de Cabal y titular de la TP. No. 172.427 del Consejo Superior de la Judicatura, como agente especial del alcalde de Pereira, para que adelante todas las actividades relacionadas con la administración en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la SOCIEDAD CONENCO S.A.S. identificada con Nit. 900.100.417-1, y de la sociedad ESMERALDITA CAMPESTRE S.A.S., identificada con Nit. 901.135.991.2 […]. 1.2.1.4.

Adicionalmente, por medio de la Resolución 1630 del 16 de abril de 2021, la Alcaldía de Pereira tomó posesión, con fines de administración, de los bienes, negocios y haberes del Consorcio Torres de Centenario, y de sus consorciados, Conenco S.A.S., Octavio Patiño Cardona, Ingestructuras de Occidente S.A.S. y Consultores y Constructores de Occidente S.A.S. 1.2.1.5.

Contra la Resolución 1629, las dos sociedades intervenidas y el agente especial designado por el municipio de Pereira interpusieron recursos de reposición, 5 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 3, folios. 8 a 24. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 los cuales fueron decididos con la Resolución núm. 7145 del 6 de diciembre de 20216, en los siguientes términos:

ARTÍCULO PRIMERO: Reponer parcialmente el inciso primero del ARTÍCULO PRIMERO de la resolución No. 1629 del 16 de abril de 2021, el cual quedará así:

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y habares, con fines de ADMINISTRACION [sic] de la sociedad CONENCO S.A.S. identificada con Nit. 900.100.417-1, representada legalmente por NOLBERTO ARDILA SANCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 13472279 conforme las consideraciones arriba indicadas y por el término de veinticuatro (12) [sic] meses, prorrogable por doce (12) meses mas [sic], siempre y cuando el Agente Especial Interventor, así lo justifique, con al menos 30 días de antelación al vencimiento del plazo inicial de 12 meses.

Reponer el ARTÍCULO SEGUNDO de la resolución No 1629 del 16 de abril de 2021, y en su lugar; EXCLUIR a la sociedad la ESMERALDITA CAMPESTRE S.A.S, de la toma de posesión ordenada en su contra, mediante la resolución No. 1629 del 16 de abril de 2021, en tal sentido se ordena levantar las medidas cautelares o inscripciones que se hubieren alcanzado a perfeccionar. […]

ARTÍCULO CUARTO: Decretar y ordenar el embargo y secuestro de todos los bienes de la intervenida CONENCO S.A.S identificada con NIT 900100417-1, incluyendo los patrimonios autónomos constituidos por esta, para la ejecución de los diferentes proyectos inmobiliarios […] [énfasis añadido] 1.2.1.6. El 3 de febrero de 2022, el bufete Abogados Especializados S.A.S., en calidad de agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S., radicó un conflicto de competencias, en el que solicitó a la Sala «se profiera decisión motivada que dirima la competencia entre el Municipio de Pereira y el Municipio de Armenia, frente a la intervención administrativa forzosa de la sociedad Conenco s.a.s.». 1.2.2.

Respecto del municipio de Armenia (Quindío) 1.2.2.1. Al tiempo del proceso que se tramitaba en Pereira, la Subdirección del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia expidió el Auto núm. 003 del 15 de junio de 2021, mediante el cual inició un proceso administrativo en contra de la sociedad Conenco S.A.S., como consecuencia de las quejas presentadas por promitentes compradores de los proyectos La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en ese municipio. 6 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 3, folios. 26 al 60.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 1.2.2.2. En el curso de la investigación, el subdirector del Departamento Administrativo de Planeación de Armenia dispuso, mediante el Auto 018 del 25 de octubre de 20217, lo siguiente:

ARTICULO PRIMERO: Formular cargos en contra de la sociedad CONENCO S.A.S., identificada con [sic] 900.100.417-1 representada legalmente por el señor Andrés Felipe Ocampo Villegas o quien haga sus veces, como presuntos responsables de la violación a las normas urbanísticas y requerimientos para enajenar inmuebles destinados a vivienda, según ley 66 de 1968, Decreto 2610 de 1979, Decreto Ley 078 de 1987, Decreto 1077 de 2015 y demás normas que regulan la materia, por las razones enunciadas en la parte motiva del presente acto.

Dentro de las motivaciones incorporadas en dicho acto administrativo, se manifestó que el municipio de Armenia había tenido conocimiento de que, con ocasión de la Resolución núm. 1629 del 16 de abril de 2021, «[e]l agente especial en virtud de tal representación legal, ha realizado un sin número de acciones en los proyectos constructivos de la Sociedad Conenco S.A.S. en el municipio de Armenia»8. 1.2.2.3.

Posteriormente, con la Resolución núm. 350 del 6 de diciembre de 20219, el subdirector (e) del Departamento Administrativo de Planeación de Armenia resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Requerir al municipio de Pereira, con el fin de que le ordene al agente especial designado por medio de las resoluciones 1629 y 1630 del 16 de abril de 2021, ANDRÉS FELIPE OCAMPO VILLEGAS /o Bufete de Abogados Especializados, abstenerse de continuar con las actividades, que con extralimitación de sus funciones, ha venido realizando en los proyectos de vivienda la Primavera, Caminos del Bosque, Senderos del Bosque y Aires del Bosque, proyectos ejecutados por la sociedad CONENCO S.A.S. en el municipio de Armenia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Requerir el [sic] municipio de Pereira, con el fin de que ordene al agente especial designado por medio de las resoluciones 1629 y 1630 del 16 de abril de 2021, un informe e inventario detallado de las actividades realizadas en el municipio de Armenia, señalando específicamente los dineros captados, los materiales de obra retirados de los diferentes proyectos de la ciudad de Armenia y su correspondiente destino. 1.2.2.4.

Ante la negativa del municipio de Pereira y del agente especial interventor designado por ese municipio10, de cesar las acciones adelantadas en los proyectos 7 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 9, folios 63 a 80. 8 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folio 7. 9 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 9, folios 81 a 95. 10 Mediante oficio del 25 de enero de 2022, Abogados Especializados S.A.S. informó al alcalde de Armenia que «la resolución No. 350 proferida por el municipio de Armenia, al ostentar la calidad del acto administrativo, no Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, el 3 de febrero de 2022, el Departamento Administrativo de Planeación de Armenia radicó un conflicto de competencias, en el cual solicitó a la Sala definir «la competencia administrativa para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las actividades de la sociedad Conenco S.A.S. relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda en el municipio de Armenia y en consecuencia decretar la toma de posesión, bienes [sic] y haberes que prescribe el artículo 12 de la Ley 66 de 1968»11. 1.2.3.

Otros hechos relevantes: 1.2.3.1. Tanto el bufete Abogados Especializados S.A.S. como el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia pusieron de presente, en sus respectivos escritos, que, producto de las dificultades económicas que empezó a tener la sociedad Conenco S.A.S., sus propietarios tomaron la decisión de someterse a un proceso de reorganización empresarial ante la Superintendencia de Sociedades. 1.2.3.2.

Es así como, el 16 de noviembre de 2019, la Superintendencia de Sociedades admitió la solicitud, y el 29 de septiembre de 2020, declaró su falta de competencia12 para adelantar el proceso de reorganización empresarial de la sociedad Conenco S.A.S. 1.2.3.3. De igual forma, en los escritos de formulación del conflicto, los solicitantes pusieron de presente que, en el año 2020, se radicó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un conflicto de competencias administrativas.

Sin embargo, en dicha oportunidad, la controversia se planteó entre el municipio de Pereira y la Superintendencia de Sociedades. 1.2.3.4. En relación con dicho conflicto, identificado con el número de radicación 11001-03-06-000-2020-00167-00, la Sala se inhibió para resolverlo de fondo, mediante decisión del 8 de septiembre de 2020, por las siguientes razones: […] ii) El municipio de Pereira, a través de la Resolución núm. 2859 del 21 de marzo de 2019, inició el proceso para la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Conenco S.A.S., con fundamento en las quejas que recibió de algunos promitentes compradores de los inmuebles construidos por la citada sociedad por puede anular otro acto proferido por otra administración municipal, en este caso la resolución No. 1629 del 16 de abril del año 2021».

Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 9, folios 151 a 154. 11 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folios 1 a 26. 12 Según lo manifestado en los escritos de formulación del conflicto, la Superintendencia de Sociedades declaró su falta de competencia en razón a que la sociedad Conenco S.A.S. se encuentra sometida a un régimen especial de inspección y vigilancia. Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 3, folio 2.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 incumplimiento por parte de la sociedad en la firma, entrega y registro de las escrituras de compraventa pagadas por los promitentes compradores, entre otras situaciones. Frente a este proceso, la Superintendencia de Sociedades no ha manifestado tener la competencia para adelantarlo, al contrario ha negado su competencia para ello.

En ese orden de ideas, la Sala evidencia, claramente, que no hay dos autoridades que estén reclamando su competencia, en materia administrativa, sobre el mismo asunto, en este caso, la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la sociedad Conenco S.A.S. […]. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 021, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones13.

En el expediente, consta que se comunicó el edicto al bufete Abogados Especializados S.A.S., al municipio de Pereira (Risaralda), al municipio de Armenia (Quindío) y a la Superintendencia de Sociedades, para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente14. De acuerdo con el informe secretarial del 25 de febrero de 2022: «[d]entro del término de fijación, vía correo electrónico, el Bufete Abogados Especializados S.A.S, en calidad de agente Especial Interventor de CONENCO S.A.S., presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con seis (6) folios.

El grupo de compradores CONENCO S.A.S, presentaron consideraciones en un (1) archivo pdf con seis (6) folios y anexaron un (1) archivo pdf con un (1) folio. Asimismo, [l]os doctores Lina María Mesa Moncada y Diego Fernando Ramírez Restrepo, actuando en calidad de directora del Departamento Administrativo Jurídico y subdirector del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Armenia, respectivamente, presentaron consideraciones en un (1) archivo pdf con treinta y dos (32) folios y anexaron un (1) archivo pdf el cual se remite en ciento ochenta y nueve (189) folios.

Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio».15 13 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 13. 14 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexos 14 y 15. 15 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 24. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 III.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Del bufete Abogados Especializados S.A.S., en su calidad de agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S., como parte interesada Mediante correo electrónico remitido el 24 de febrero de 202216, el agente especial interventor de la sociedad Conenco S.A.S., en su calidad de interesada, presentó consideraciones17, en los siguientes términos: 1.

Nos encontramos ante un caso Sui generis, ya que debido a su singularidad, requiere de una interpretación especial y única por parte de este honorable despacho, como quiera que no existe precedente respecto de un conflicto de competencia entre dos administraciones municipales, sobre un proceso de intervención administrativa de una sociedad dedicada a la construcción y comercialización de inmuebles en conjuntos cerrados [subraya la Sala]. 2.

Que la sociedad CONENCO S.A.S. en intervención se encuentra inscrita ante la Cámara de Comercio de Pereira, tal como consta en el certificado de existencia y representación legal del mismo, entendiéndose como tal que su domicilio es en la ciudad de Pereira, razón por la cual no se evidencia una extralimitación en sus acciones por parte de la empresa especial interventora, al ejecutar las acciones tendientes a culminar los proyectos urbanísticos que se dejaron inconclusos tanto en la ciudad de Pereira como en la ciudad de Armenia, y que no es factible desde ningún ángulo que a una sociedad con un único domicilio, se le nombren dos agentes especiales interventores. […] De lo anterior es preciso tener en cuenta el tenor literal de la norma y el espíritu de esta, donde es claro que por la autonomía administrativa que posee la autoridad territorial, en este caso el municipio de Pereira, es quien tiene la competencia para tramitar el proceso de Intervención Forzosa Administrativa, pues el domicilio de la sociedad CONENCO S.A.S. y el registro en cámara de comercio, se encuentra inscrito en esta ciudad, y le compete a este municipio cumplir con la función que le fue otorgada […]. 3.2.

De «algunos de los promitentes compradores de viviendas de la constructora CONENCO S.A.S.» 16 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 17. 17 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 16. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Mediante correo electrónico del 24 de febrero de 202218, Danielle Gil, Juan Manuel Vega González, Julián Alejandro Salgado y Julián Camilo Santos Rincón, actuando en calidad de promitentes compradores de la sociedad Conenco S.A.S., allegaron escrito19, en el que manifestaron: […] no olvidemos que la constructora CONENCO SAS. es una constructora de Pereira, pero que tiene proyectos en Armenia y el mismo Pereira, por lo que es la alcaldía de Pereira quien ordeno [sic] la intervencion [sic] y este proceso fue primero en derecho, pues fue allí donde se iniciaron las quejas o reclamaciones de compradores por incumplimiento del constructor. 12.

Es de RESALTAR que estas 1702 familias afectadas POR LA CONSTRUCTORA, desde el 2015 esperan que se les cumpla el sueño de tener vivienda, que al iniciar la Superintendencia proceso de reorganización, adelantar acuerdos y demás nos ilucionamos [sic] con la adquisición de nuestras viviendas, en el entendido que si dicha entidad admitio [sic] a la constructora de este proceso, fue por verle viabilidad a los proyectos, pero que este trabajo no prospero [sic] en vista que perdio [sic] competencia y fue trasladado a la administracion [sic] de Pereira.

Ahora que nuevamente se esta solucionando, que estan [sic] en la etapa de entrega de viviendas, vuelve otra alcaldía (Armenia) y acaba con las espectactivas [sic] y las adecuaciones adelantadas, pues de lograr la alcaldía de Armenia quedar con el proceso, sería un retroceso, vulnerando derechos constitucionales. Con fundamento en lo anterior, solicitan a la Sala: i) «se nos autorice hacernos parte dentro del proceso o consulta de competencia […]»; ii) «se nos de [sic] la oportunidad, de ser escuchados […]»; iii) «[…] se tenga en cuenta las actuaciones adelantadas por la administración de Pereria [sic]», y iv) «[q]ue sea delegada la competencia a la administración de Pereira, en vista que la constructora esta domiciliada en dicha ciudad y es desde allí donde opera su representante legal (interventor), independientemente de la ubicación de sus proyectos»20. 3.3.

Del municipio de Armenia (Quindío) El 24 de febrero de 202221, la directora y el subdirector del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia remitieron, de forma electrónica, sus alegatos, en los siguientes términos: 23. La controversia suscitada entre los Municipios de Armenia (Q) y Pereira (R) tiene como causa principal, el hecho de que la sociedad Conenco S.A.S. tiene su domicilio en el municipio de Pereira, y este argumenta que cuando se toma 18 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 20. 19 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 19. 20 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 19. 21 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 21.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 posesión bajo el imperio de la Ley 66 de 1968 se hace de todos los activos de la sociedad, independientemente de su ubicación, pues el agente especial pasa a ser su [sic] representante legal de la sociedad. Ahora bien, el municipio de Pereira intervino la sociedad a través de dos resoluciones distintas, 1629 de 2021 y 1630 de 2021, motivadas en los incumplimientos a los promitentes compradores en proyectos también distintos.

Manifestó reiteradamente que no tenía competencia para intervenir los proyectos del municipio de Armenia, evidenciada esta falta de competencia en las mismas resoluciones que se limitaron a proyectos específicos de la ciudad de Pereira. Pero, en la resolución No 7145 del 06 de diciembre de 2021, el municipio de Pereira cambia su posición y determina tomarse los bienes de los proyectos LA PRIMAVERA, JARDINES DEL BOSQUE, CAMINOS DEL BOSQUE Y AIRES DEL BOSQUE, ubicados en el municipio de Armenia, ordenando el embargo de cada inmueble no escriturado, a pesar que no están bajo la titularidad y dominio de la intervenida, así como los patrimonios autónomos constituidos para la construcción de cada proyecto, lo que considera el municipio de Armenia una violación a su autonomía territorial [negrillas y subraya en el original].

Dicho lo anterior, solicitaron a la Sala que «se establezca que la competencia para ejercer la función constitucional y legal de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda de los proyectos La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque es del municipio de Armenia, por encontrarse estos en el territorio del municipio»22.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 4.1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de 22 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 23.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que el conflicto surja en desarrollo de una función de naturaleza administrativa; ii) que se trate de una actuación o un asunto de carácter particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Sobre el cumplimiento de estos presupuestos en el asunto de la referencia, se observa: Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 i) Que el conflicto surja en desarrollo de una función de naturaleza administrativa En anteriores oportunidades, la Sala ha dicho que «la intervención del Estado para la toma de posesión para liquidación de las sociedades dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, de competencia de los municipios23, es una medida de naturaleza administrativa, derivada de la facultad de inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado sobre los sujetos que realizan las referidas actividades»24 [énfasis añadido].

En el presente asunto, se observa que, si bien la toma de posesión de los bienes de la sociedad Conenco S.A.S., ordenada por el alcalde del municipio de Pereira (e), en las Resoluciones núm. 1629 y 1630 de 2021, se realizó con fines de administración, y no de liquidación, dicha competencia obedece a la misma facultad general otorgada por el artículo 187 de la Ley 136 de 1994 a los municipios, para inspeccionar, vigilar y controlar las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

En ese sentido, es claro que tanto la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una sociedad dedicada a la construcción y enajenación de vivienda, para su liquidación, como aquella que se decreta para su administración, al igual que las demás medidas preventivas, correctivas y sancionatorias que la Constitución y la ley otorgan a los municipios y distritos, en esta materia, con el fin de hacer cumplir la ley y proteger los derechos de los asociados, constituyen manifestaciones claras de la función administrativa. ii) Que se trate de una actuación particular y concreta El presente conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, que es el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control, en desarrollo de la toma de posesión ordenada por el municipio de Pereira, sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, realizadas por la sociedad Conenco S.A.S., en los municipios de Pereira y Armenia, en relación con determinados proyectos inmobiliarios, y, en particular, la competencia para administrar los proyectos La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque. 23 Según lo indicado por el artículo 187 de la Ley 136 de 1994, artículos 109 y 125 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con la Ley 66 de 1968, la referida competencia está radicada en los municipios, en específico, la instancia de la administración que determinen los concejos municipales. 24 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 29 de octubre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019- 00098-00 (C).

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa en particular En el presente caso, tanto el municipio de Pereira (Risaralda) como el de Armenia (Quindío) manifestaron ser competentes para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de enajenación y construcción de vivienda realizadas por la sociedad Conenco S.A.S., y ambos municipios reclaman, en particular, la competencia para tomar posesión y administrar los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en el municipio de Armenia.

Por tal razón, ambos municipios iniciaron, contra Conenco S.A.S., sendas actuaciones administrativas, que se encuentran en curso. iv) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a jurisdicción de un solo tribunal administrativo De los documentos que reposan en el expediente se infiere que, si bien las dos autoridades administrativas involucradas -el municipio de Pereira (Risaralda) y el municipio de Armenia (Quindío)- son del orden territorial, cada una de ellas hace parte de un departamento diferente y se encuentran sometidas a la jurisdicción de distintos tribunales administrativos, así: i) el municipio de Pereira, al Tribunal Administrativo de Risaralda, y ii) el municipio de Armenia, al Tribunal Administrativo del Quindío. Por todo lo anterior, se concluye que la Sala es competente para resolver el conflicto positivo de competencias administrativas que se ha planteado. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»25.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de 25 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. La interpretación armónica de los artículos 226 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 26 «Artículo 2.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 3. Problema jurídico La sociedad Abogados Especializados S.A.S., en su condición de agente especial interventor de la compañía Conenco S.A.S., solicita, en el escrito con el cual pidió a la Sala resolver el presente conflicto, que «se profiera decisión motivada que dirima la competencia entre el Municipio de Pereira y el Municipio de Armenia, frente a la intervención administrativa forzosa de la sociedad Conenco s.a.s.» [sic] [subraya la Sala].

Por su parte, el municipio de Armenia pide que se defina «la competencia administrativa para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las actividades de la sociedad Conenco S.A.S. relacionadas con las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda en el municipio de Armenia y en consecuencia decretar la toma de posesión, bienes [sic] y haberes que prescribe el artículo 12 de la Ley 66 de 1968».

Como se aprecia, los dos actores coinciden en pedir a la Sala que determine cuál es el municipio competente para ejecutar la medida de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la sociedad Conenco S.A.S. Dicho lo anterior, la Sala encuentra que, el problema jurídico a resolver consiste en definir cuál es el municipio competente para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las actividades adelantadas por la sociedad Conenco S.A.S., en especial, las relacionadas con la toma de posesión de los bienes y haberes de la sociedad ubicados en los municipios de Pereira y Armenia.

Para ello, la Sala estudiará los siguientes puntos: i) competencia para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda: reiteración; ii) la medida de toma de posesión para administrar: naturaleza jurídica, alcance y efectos. forma de aplicar la medida de toma de posesión en los casos en que una intervenida desarrolle su objeto social en diferentes municipios; iii) principio de coordinación y colaboración entre autoridades administrativas, y autonomía de las entidades territoriales; iv) el caso concreto, y v) consideraciones finales. 4.

Análisis del conflicto planteado 4.1. Competencia para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Reiteración 4.1.1. Marco normativo Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 En decisión del 11 de julio de 201727, la Sala tuvo la oportunidad de estudiar el marco normativo que rige a las personas jurídicas que realizan actividades relacionadas con la construcción y enajenación de bienes destinados a vivienda, en los siguientes términos: ● Ley 66 de 1968 Mediante la Ley 66 de 1968, el Congreso de la República expidió un conjunto de normas para regular «[…] las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas», y definió que estarían sometidas a inspección y vigilancia del Estado.

Ha dicho la Sala que, con la expedición de la referida ley, «[…] el legislador estableció un sistema de intervención que permite vigilar, inspeccionar y controlar a las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades relacionadas con la vivienda, con miras a garantizar la efectividad de este derecho […]».28 En efecto, el artículo 1 de la Ley 66 de 1968 dispuso que el Gobierno Nacional, por intermedio de la Superintendencia Bancaria, ejercía la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización o construcción de viviendas, así como las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas, y el artículo 229 ibidem señaló qué debía entenderse por enajenación de inmuebles. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de julio de 2017, rad. 11001-03-06-000- 2017-00049-00.

El recuento normativo desarrollado por la Sala, también fue puesto de presente en las siguientes decisiones: 1. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de mayo de 2022. Radicado núm. 11011- 03-06-000-2022-00034-00. 2. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 17 de febrero de 2020. Radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00188-00. 3.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 29 de octubre de 2019. Radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00098-00. 28Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1.564 del 18 de mayo de 2004. 29 Ley 66 de 1968. Artículo 2. (Modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 2610 de 1979). «Entiéndase por actividad de enajenación de inmuebles: 1.

La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de toda la división material de predios. // 2. La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la adecuación de terrenos para la construcción de viviendas.// 3.La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la edificación o construcción de viviendas en unidades independientes o por el sistema de propiedad horizontal.// 4.La transferencia del dominio a título oneroso de viviendas en unidades independientes o sometidas al régimen de propiedad horizontal.// 5.La celebración de promesas de venta, el recibo de anticipos de dinero o cualquier otro sistema que implique recepción de los mismos, con la finalidad de transferir el dominio de inmuebles destinados a vivienda.// Parágrafo.

La actividad de enajenación de inmuebles a que se refiere el presente artículo se entiende desarrollada cuando las unidades habitacionales proyectadas o autorizadas por las autoridades metropolitanas, distritales o municipales, sean cinco (5) o más». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 En este contexto, el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 confirió a la Superintendencia Bancaria la facultad de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocuparan de las actividades referidas, o disponer su liquidación, en los siguientes términos: Artículo 12.- El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de qué [sic] trata esta Ley, o disponer su liquidación: 1.

Cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones. 2. Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario. 3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4.

Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5. Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura. 6. Cuando su patrimonio, si se trata de personal natural, o su capital y reservas en las personas jurídicas, sufra grave quebranto que ponga en peligro la oportuna atención de sus obligaciones. 7.

Cuando el ejercicio de las actividades de qué [sic] trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior. [Resalta la Sala]. Para hacer efectivas tales medidas, el artículo 1430 ibidem confirió a la Superintendencia Bancaria varias atribuciones, tales como la de decretar el embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural afectada con la medida.

Igualmente, la misma ley facultó al superintendente Bancario para imponer multas a quienes incumplieran las órdenes o requerimientos que hubiera expedido en uso de sus facultades de inspección y vigilancia, o que realizaran propaganda 30 Ley 66 de 1968. «Artículo 14. En las providencias correspondientes el Superintendente Bancario dispondrá: 1.

El embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural. 2. La ocupación inmediata de sus libros de cuentas, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios y los allanamientos que sean necesarios. 3. La inmediata guarda de los bienes y la postura de sellos y demás seguridades para que no sean destruidos mientras se practica el secuestro. 4.

La prevención a los deudores de la persona de cuyos haberes o negocios haya tomado posesión el Superintendente Bancario, o cuya liquidación se haya ordenado, y a todos los que tengan negocios con ella, inclusive juicios pendientes, de que deben entenderse con el Superintendente Bancario o su agente especial, como su único representante. 5.

En los casos de liquidación, la declaración de que las obligaciones a plazo se entienden actualmente exigibles para efecto de que figuren en ella». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 sobre las actividades reguladas por dicha ley, sin ajustarse a la verdad de los respectivos planes o programas, de conformidad con el artículo 2831.

Asimismo, para ejercer sus facultades de inspección y vigilancia sobre esas entidades, el artículo 35 ibidem otorgó a la Superintendencia Bancaria otras potestades, tales como «expedir normas sobre contabilidad y comprobación de cuentas», o «exigir que cada seis (6) meses se publique el balance certificado por un contador público», además de las contenidas en la Ley 45 de 192332.

De acuerdo con las disposiciones mencionadas, la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda, en los términos de la Ley 66 de 1968, fue asignada, en sus orígenes, de manera exclusiva a la Superintendencia Bancaria. ● Decreto 125 de 197633 Este decreto modificó la estructura de la Superintendencia Bancaria y ratificó su competencia para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales y jurídicas que realizaban actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

En efecto, según el artículo 1, entre las funciones que debía ejercer dicha Superintendencia, se encontraba la de «inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles; control de planes o programas de urbanización y 31 Ley 66 de 1968. «Artículo 28.- (Modificado por el artículo 11 del Decreto Nacional 2610 de 1979) El Superintendente Bancario impondrá multas sucesivas de diez mil pesos ($10.000,oo) a quinientos mil pesos ($500.000,oo) Moneda corriente, a favor del Tesoro Nacional a las personas o Entidades que incumplan las órdenes o requerimientos que en uso de las facultades de inspección y vigilancia expida dicho funcionario o los Jefes Seccionales de Vivienda, para que se sujeten a las normas exigidas por las autoridades nacionales, departamentales, metropolitanas, municipales y distritales y/o para que se ajusten a las prescripciones de la Ley 66 de 1968 y a las del presente Decreto.

También se impondrán sanciones en la cuantía anotada, cuando el Superintendente Bancario después de pedir explicaciones a las personas, a los administradores, o los representantes legales de los establecimientos sometidos a su vigilancia, en virtud de la Ley 66 de 1968 y del presente Decreto, se cerciore de que ha violado una norma o reglamento a que deba estar sometido con relación a su actividad.

Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario en virtud de este Decreto, autorice o ejecute actos violatorios del Estatuto de la Entidad, de alguna Ley o reglamento o cualquier forma relacionada con las actividades a que se refiere el presente Decreto, el Superintendente podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de cincuenta mil pesos moneda corriente ($50.000,oo) a favor del Tesoro Nacional.

Así mismo, el Superintendente impondrá multas sucesivas dentro de las mismas cuantías a las personas que realicen propaganda sobre actividades que trata la Ley 66 de 1968 o el presente Decreto, sin contar con el permiso de enajenación y/o sin ajustarse a la verdad de los hechos que le constan a la Superintendencia en relación con los respectivos planes, sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar y en especial de las específicamente consagradas en los artículos 6 y 7 de este Decreto». 32 Sobre establecimientos bancarios. 33 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Bancaria, se suprimen unos cargos y se redistribuyen funciones.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 construcción de viviendas, de otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas, en los términos de la Ley 66 de 1968» [subrayas extratextuales]. ● Decreto Ley 2610 de 1979 La Ley 66 de 1968 fue reformada por el Decreto Ley 2610 de 1979, así: ARTICULO 1º.

El Artículo 1o. de la Ley 66 de 1968 quedará así: El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas.

Como se observa, la reforma eliminó, del objeto de la ley, la condición de que se tratara de «planes y programas de urbanización y construcción de viviendas». Por otra parte, confirmó que la competencia para ejercer la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas, era de la Superintendencia Bancaria.

El artículo 2 del mismo decreto, modificó el artículo 2 de la Ley 66 de 1968, en el sentido de precisar lo que debía entenderse por actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, señalando que esa actividad se entiende desarrollada cuando las unidades habitacionales proyectadas o autorizadas por las autoridades distritales o municipales sean cinco o más. Por su parte, el artículo 15 ibidem, que modificó el artículo 38 de la Ley 66 de 1968, precisó lo siguiente: [l]a inspección y vigilancia de las sociedades anónimas que se dediquen exclusivamente a las actividades de enajenación de inmuebles para vivienda será ejercida por la Superintendencia Bancaria, con las mismas atribuciones señaladas en el Código de Comercio para la Superintendencia de Sociedades. [s]obre aquellas que tengan diferentes objetos sociales, la inspección y vigilancia continuará siendo ejercida por la respectiva Superintendencia en toda [sic] aquello que no se relacione con las actividades a que se refieren los artículos 1° y 2° de este Decreto y por el Superintendente Bancario en lo relativo a estas actividades.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 ● Ley 12 de 198634 Mediante esta ley, se dictaron disposiciones sobre la cesión del impuesto a las ventas o al valor agregado (IVA), a favor de las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización administrativa territorial que se llevó a cabo a partir de ese año (Acto Legislativo 1 de 1986).

El artículo 1335 de esta ley otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República, por el término de un año, para reasignar funciones de los ministerios y departamentos administrativos a las entidades territoriales que resultaron beneficiarias de la referida cesión. ● Decreto 1939 de 198636 El mismo año, mediante el Decreto 1939 de 1986, se dictaron disposiciones relacionadas con la estructura y las funciones de la Superintendencia Bancaria.

En el artículo 2 de este decreto, se determinaron las instituciones y sujetos sobre las cuales dicha Superintendencia debía ejercer la función de inspección y vigilancia. En este listado, no se incluyó a las personas naturales o jurídicas que desarrollaban actividades de enajenación de bienes inmuebles. No obstante, el artículo 43 del mismo decreto estableció que la Superintendencia Bancaria continuaría desarrollando las funciones otorgadas por la Ley 66 de 1968, en concordancia con el Decreto 2610 de 1979, entre otras normas, con lo cual parecía ordenar que dicha Superintendencia continuara, así fuera transitoriamente, ejerciendo las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles para vivienda. ● Decreto 1941 de 198637 El Decreto 1941 de 1986 asignó al Ministerio de Desarrollo Económico, por intermedio de la Superintendencia de Industria y Comercio, la facultad de ejercer las funciones otorgadas por la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 a la Superintendencia Bancaria, con excepción de la inspección y vigilancia sobre las 34 «Por la cual se dictan normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983». 35 Ley 12 de 1986. «Artículo 13.

Revístese al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, contado a partir de la sanción de la presente Ley, para: […] b) Asignar funciones de los Ministerios y Departamentos Administrativos a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta Ley, o suprimirla; y modificar la estructura de tales Ministerios y Departamentos Administrativos en lo que sea necesario para cumplir la función, por la entidad territorial a la cual se traslada». 36 Por el cual se dictan normas sobre estructura y funciones de la Superintendencia Bancaria. 37 Por el cual se asignan unas funciones al Ministerio de Desarrollo Económico.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 sociedades fiduciarias que adelantaran proyectos de enajenación de inmuebles, en desarrollo de negocios de fideicomiso. Sin embargo, el artículo 338 del citado decreto condicionó la entrada en vigencia de la norma a que la Superintendencia de Industria y Comercio adoptara una planta de personal suficiente y adecuada para cumplir las nuevas funciones que se le asignaban. ● Decreto Ley 78 de 198739 Ahora bien, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 12 de 1986, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 78 de 1987, mediante el cual asignó al entonces Distrito Especial de Bogotá y a todos los demás municipios del país la competencia sobre determinadas funciones que ejercía la Superintendencia Bancaria, y que dicho decreto denominó de «intervención».

De acuerdo con el artículo 2 del decreto citado, las funciones «de intervención» que se trasladaban al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios, conforme a lo ordenado por el artículo 1 ibidem, eran las siguientes: Artículo 2º. Por virtud de lo dispuesto en el presente Decreto, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios ejercerán las siguientes funciones: 1.

Llevar el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a las actividades contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979. [Modificado parcialmente por el artículo 57 de la Ley 9 de 1989]. 2. [Derogado por el artículo 71 de la Ley 962 de 2005] 3. Otorgar los permisos para desarrollar planes y programas de autoconstrucción, así como para anunciar y enajenar las unidades de vivienda resultantes de los mismos, previo el lleno de los requisitos que mediante reglamentación especial determine la autoridad competente. 4.Controlar el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o vivienda, o para la construcción de las mismas, no sometido a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos de los artículos 1 y 4 del Decreto Ley 2610 de 1979 y sus decretos reglamentarios. 38 Decreto 1941 de 1986.

ARTICULO 3 o. «El presente Decreto rige a partir de la fecha en que sea publicado el decreto que adopte la planta de personal necesario para que las dependencias del Ministerio de Desarrollo Económico a las cuales se les asignan funciones puedan desarrollarlas a cabalidad, y modifica las normas que le sean contrarias» [se subraya]. 39 «Por el cual se asignan unas funciones a entidades territoriales beneficiarias de la cesión del Impuesto al Valor Agregado [I.V.A]».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 5. Cancelar el registro de las personas que incumplan las disposiciones de la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, de oficio o por solicitud de la entidad que ejerza la función de inspección y vigilancia. 6. Atender las quejas presentadas por el incumplimiento de las disposiciones legales contenidas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979. 7.

Ejercer el control necesario para lograr que en las relaciones contractuales con los adquirentes, las personas que desarrollen las actividades a que se refieren la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, no desmejoren las especificaciones contempladas en los planos arquitectónicos, den cumplimiento a los reglamentos de propiedad horizontal y se ajusten a los modelos de contratos aprobados por esas mismas entidades territoriales. 8.

Informar a la entidad que ejerza la inspección y vigilancia, sobre la ocurrencia de cualquiera de las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 para los efectos a que haya lugar. 9. Imponer multas sucesivas de $10.000.00 a $500.000.00 a favor del Tesoro Nacional a las personas que incumplan las órdenes o requerimientos que en uso de las facultades previstas en el presente Decreto se expidan, para que se sujeten a las normas exigidas por las autoridades nacionales, departamentales, metropolitanas, municipales y distritales y/o para que se ajusten a las prescripciones de la Ley 66 de 1968 y sus normas complementarias.

También se impondrán sanciones en la cuantía anotada, cuando las autoridades distritales o municipales competentes, después de pedir explicaciones a las personas, a los administradores, a los representantes legales de los establecimientos sometidos a su control, en virtud de la Ley 66 1968 y del presente Decreto se cercioren que ha violado una norma o reglamento a que deba estar sometido con relación a su actividad.

Así mismo, imponer multas sucesivas dentro de las mismas cuantías a las personas que realicen propagandas sobre actividades de que trata la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, sin contar con el permiso de enajenación y/o sin ajustarse a la verdad de los hechos que les constan a las autoridades distritales o municipales en relación con los respectivos planes sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar y en especial de las específicamente consagradas en los artículos 6 y 7 del Decreto Ley 2610 de 1979, en armonía con el inc. 4., artículo 56 de la Ley 9 de 1989. 10.

Visitar las obras con el fin de controlar su avance, y las especificaciones observando que se ciñan a las aprobadas por las autoridades distritales o municipales y a las ofrecidas en venta; y al presupuesto, verificando si los costos declarados por el interesado corresponden al tipo de obras que se adelantan. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 11.

Solicitar ante los jueces competentes la declaratoria de nulidad de los contratos de enajenación o de promesa de venta celebrados, en los casos precitados en el artículo 45 de la Ley 66 de 1968. En relación con las funciones de inspección y vigilancia sobre estas actividades, el artículo 5 del decreto citado señaló: «Las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que ejercen las actividades de que trata este Decreto, previstas en la Ley 66 de 1968 y los Decretos 125 de 1976; 2610 de 1979, 1939 y 1941 de 1986 y sus respectivos decretos reglamentarios, se ejercerán en los términos en ellos previstos o en las normas que las sustituyan».

Lo anterior significó que tales funciones debían seguir a cargo de la Superintendencia Bancaria, entidad que, ante la fallida asunción de estas funciones por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio40, las continuaba ejerciendo, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968 y en las demás normas vigentes hasta esa fecha.

El artículo 741 del decreto que se comenta estableció que el entonces Distrito Especial de Bogotá y los municipios capitales de departamento debían asumir las funciones de «intervención» que les fueron asignadas, seis [6] meses después de promulgarse el referido decreto, esto es, el 15 de julio de 1987, y los demás municipios debían hacerlo el 1 de enero de 1988.

Mientras tanto, la entidad que ejercía tales funciones, de conformidad con la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, esto es, la Superintendencia Bancaria, continuaría haciéndolo hasta las fechas indicadas. ● Decreto 497 de 198742 Mediante la expedición del Decreto 497 de 1987, el Gobierno Nacional trasladó a la Superintendencia de Sociedades la competencia para ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollaran actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, con excepción de las sociedades fiduciarias (artículo 2).

También estableció que la Superintendencia de Sociedades, para el cabal ejercicio de esta función, contaría, además de sus propias «facultades ordinarias», con las mismas que tenía la Superintendencia Bancaria, entre las cuales se encontraban 40 Según lo ordenado por el Decreto 1941 de 1986. 41 Decreto Ley 78 de 1987 «Artículo 7º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. El Distrito Especial de Bogotá y los municipios capitales de departamento, asumirán las funciones a que se refiere este Decreto seis [6] meses después de su promulgación y los demás municipios el día primero [1] de enero de 1988.

Entre tanto, la entidad a quien compete el desarrollo de las funciones previstas en la Ley 66 de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979 y las disposiciones que los adicionen o reformen, continuará ejerciéndolas conforme a las mismas, hasta las fechas anteriormente mencionadas». 42 «Por el cual se distribuyen unos negocios». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas a que se refiere el decreto y ordenar su liquidación. Esto mismo fue reiterado por el artículo 5 del decreto en cita43.

Ha entendido esta Sala que el objeto del Decreto 497 de 1987 no fue otro que asignar a la Superintendencia de Sociedades la función de inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles de que trata la Ley 66 de 1968, pero solo en relación con aquellas funciones que no fueron delegadas a Bogotá y a los demás municipios, en virtud del Decreto Ley 78 de 1987, que fueron llamadas como de «intervención». ● Decreto Reglamentario 1555 de 198844 El objeto del Decreto 1555 de 1988 (derogado posteriormente por el Decreto 405 de 1994) fue el de reglamentar la distribución de competencias entre la Superintendencia de Sociedades, por una parte, y el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, por la otra, mediante la diferenciación de las funciones inherentes al ejercicio de inspección y vigilancia, y aquellas que, desde el Decreto Ley 78 de 1987, se calificaron como «de intervención».

Al respecto, el decreto en mención ratificó que a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá les correspondía llevar actualizado el registro de las personas naturales o jurídicas que se dedicaran a las actividades contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, atender las quejas que se relacionaran con las conductas señaladas en el artículo 3, e imponer las sanciones previstas en el artículo 5.

Por su parte, el artículo 4 del decreto citado confirmó que la Superintendencia de Sociedades era la entidad encargada de ejercer la inspección y vigilancia sobre la actividad de las personas dedicadas a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de acuerdo con la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, función que incluía la potestad de tomar posesión de los negocios, activos y haberes, y disponer la liquidación de las personas naturales o jurídicas que incurrieran en alguna de las causales señaladas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, entre otras atribuciones.

Con base en las normas analizadas, la Sala concluye que, antes de la Constitución de 1991, la competencia para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre la actividad de las personas dedicadas a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, con la consecuente posibilidad de adoptar las medidas de 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 9 de abril de 1996.

Radicado núm. C-289. 44 «Por el cual se reglamentan algunas disposiciones contenidas en los Decretos 078 y 497 de 1987». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 toma de posesión y liquidación de estas personas, estuvo asignada a varias autoridades. En primer lugar, a la Superintendencia Bancaria; luego, esa competencia fue trasladada a la Superintendencia de Industria y Comercio que, al parecer, nunca la ejerció. A partir del Decreto Ley 78 de 1987, fue distribuida entre todos los municipios del país y el Distrito Especial de Bogotá y la Superintendencia Bancaria, y, finalmente, con los Decretos 497 de 1987 y 1555 de 1988, se le otorgó a la Superintendencia de Sociedades, en concurrencia con los municipios y el Distrito Especial de Bogotá. En el último escenario, la Superintendencia de Sociedades quedó encargada, entre otras atribuciones, de la potestad de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes, o disponer la liquidación de las personas naturales o jurídicas que incurrieran en alguna de las causales señaladas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968. ● La Constitución de 1991 La Constitución Política de 1991 consagró una protección especial a la vivienda.

A este respecto, el artículo 51 estableció el derecho a la vivienda y la responsabilidad consecuente del Estado, en los siguientes términos: Artículo 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda [se resalta].

De conformidad con la disposición citada, la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda continuó sujeta a la intervención del Estado, por encontrarse vinculada al derecho a la vivienda, como lo ha manifestado la Sala en otras oportunidades45. Lo anterior, en concordancia con el artículo 334 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, que consagra la intervención del Estado en el uso del suelo, con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes.

Esta norma señala, en lo pertinente: Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto n.° 1.564 del 18 de mayo de 2004.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. […] […] [Énfasis añadido]. Por otra parte, dentro del Título XI, Capítulo III de la Constitución, dedicado al régimen municipal, el artículo 313 señala las funciones de los concejos municipales, entre las cuales incluye la siguiente: Artículo 313.

Corresponde a los concejos: […] 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. […] [Subrayas extratextuales]. Como se ve, en desarrollo del principio de autonomía de las entidades territoriales, la norma transcrita asignó a los municipios, por intermedio de los concejos, la competencia para reglamentar los usos del suelo, y para vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites que la ley estableciera.

En el Concepto n.° 453 de 199146, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció respecto de la competencia de los concejos municipales para vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en los siguientes términos: [c]omo se deduce de su claro tenor literal, para que los concejos municipales puedan regular la vigilancia y control de las actividades relativas a la construcción de inmuebles para viviendas, es indispensable que la ley determine los límites de esa competencia. Por consiguiente, mientras se expide la ley que la delimite, continua vigente la legislación anterior a la Constitución de 1991, particularmente la Ley 66 de 1968 y el Decreto 497 de 1987.

Con posterioridad a la Constitución Política y al concepto citado, se han expedido varias disposiciones en las que se señala, de manera expresa, la competencia de los municipios para ejercer la función de vigilancia y control de las actividades de enajenación de inmuebles. A continuación, se hará una breve referencia a las mismas: 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto n.° 453 del 6 de agosto de 1991.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 • Decreto 2155 de 199247 Este decreto restructuró la Superintendencia de Sociedades48 y, en su artículo 51, señaló que esta entidad continuaría ejerciendo la inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de manera transitoria, hasta que se reglamentara su traslado a los municipios, o se delegara la misma, de conformidad con la ley49. • Decreto Ley 1421 de 199350 La Constitución de 1991, en el Capítulo III del Título XI, reguló el régimen municipal, y en el Capítulo IV, el régimen especial.

Dentro de este último, el artículo 322, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2000, se refirió a Bogotá, como capital de la República, y le otorgó una categoría diferente y especial, entre las entidades territoriales. En concordancia con este mandato constitucional, se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993, que contiene el régimen especial para el Distrito de Bogotá, el cual consagró, entre las atribuciones que le corresponden al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley, la siguiente: 12.

Promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de vivienda; fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo; y disponer las sanciones correspondientes. Igualmente expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Como se advierte de la facultad dispuesta en el régimen especial para Bogotá, y lo manifestó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo51, es al Concejo Distrital a quien le corresponde expedir las reglamentaciones que la ley haya autorizado para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la Capital, y a la Alcaldía Mayor 47 «Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades». 48 En ejercicio de las atribuciones que le confirió al presidente de la República el artículo transitorio 20 de la Constitución Política para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional. 49 «Artículo 51.

Personas dedicadas a construcción y enajenación de vivienda. La inspección, control y vigilancia sobre las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, continuará ejerciéndola la Superintendencia de Sociedades hasta tanto se reglamente su traslado a los municipios o se delegue de acuerdo con la ley». 50 «Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá». 51Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 9 de abril de 1996, rad.

C- 289. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 le compete ejecutar dichas reglamentaciones, de acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 4 del artículo 38 de la Ley 1421 de 1993. Así las cosas, las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, entre las que se encuentra la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades, o disponer su liquidación, según la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, son competencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la jurisdicción territorial del Distrito Capital. • Decreto 405 de 199452 Este decreto derogó el Decreto 1555 de 1988 y reglamentó el Decreto Ley 78 de 1987, que, como se mencionó arriba, distribuyó las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades reguladas en la Ley 66 de 1968, entre la Superintendencia Bancaria (entidad posteriormente sustituida, en estas funciones, por la Superintendencia de Sociedades) y los municipios y el Distrito Capital, a quienes se les asignó, específicamente, las llamadas funciones de «intervención».

Además, el citado decreto le otorgó a la Superintendencia de Sociedades un plazo de tres meses, desde el 18 de febrero de 1994, fecha de expedición del mismo, para que entregara a los distritos y municipios, de manera real y efectiva, los expedientes que tuviera a su cargo, relacionados con las funciones que el Decreto Ley 78 de 1987 asignó a los municipios.

En consecuencia, desde el 18 de mayo de 1994, los distritos y municipios debían empezar a ejercer la competencia y las funciones asignadas por los artículos 1 y 2 del Decreto Ley 78 de 1987. Es decir, que, luego de vencido dicho plazo, esas entidades territoriales debían realizar las denominadas funciones de «intervención» sobre los sujetos que realizaran actividades de enajenación de inmuebles: otorgar los permisos, llevar los correspondientes registros, realizar las investigaciones y aplicar las sanciones a las personas naturales o jurídicas que desarrollaran la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Por su parte, la Superintendencia de Sociedades mantuvo las demás facultades de inspección, vigilancia y control de las referidas actividades, así como los poderes de estos se derivan, en especial, la de toma de posesión y liquidación de las personas naturales y jurídicas que realizaban tales actividades. 52 «Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 78 de enero 15 de 1987 y se deroga el Decreto 1555 de agosto 3 de 1998».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 • Ley 136 del 2 de junio de 199453 El artículo 187 de esta ley dispuso lo siguiente: Artículo 187. Vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Los concejos municipales ejercerán la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de que trata el numeral 7o. del artículo 313 de la Constitución Política, dentro de los límites señalados al respecto por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

Parágrafo transitorio. El ejercicio de las funciones de vigilancia y control de que trata este artículo se llevará a cabo por parte de los municipios después de transcurridos seis [6] meses a partir de la vigencia de esta Ley, término dentro del cual la Superintendencia de Sociedades trasladará a los municipios los documentos relativos a tales funciones e impartirá la capacitación que las autoridades de éstos requieran para el cabal cumplimiento de las mismas. [Se subraya].

De acuerdo con la norma transcrita, y para dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia para ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda fue asignada a los concejos municipales, dentro de los límites establecidos por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

Asimismo, el parágrafo transitorio señaló que la función de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda se llevaría a cabo por los municipios, transcurridos seis meses desde el 2 de junio de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la citada ley), es decir, a partir del 2 de diciembre de 1994.

En ese plazo, la Superintendencia de Sociedades tenía el deber de trasladar a los municipios todos los expedientes y documentos relacionados con la función de inspección, vigilancia y control, además de capacitar a los funcionarios de dichas entidades territoriales, para que pudieran cumplirla cabalmente. De esta manera, de acuerdo con lo previsto en la Ley 136 de 1994, que desarrolló lo dispuesto por el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política, a partir del 2 de diciembre de 1994, la competencia para ejercer integralmente las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades reguladas por la Ley 66 de 1968 quedó radicada en los municipios, de la forma en que fuera reglamentada por los correspondientes concejos municipales.

Por demás, estas funciones ya debían 53 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 haberse empezado a ejercer por los municipios, parcialmente, en relación con las denominadas facultades de intervención, según lo dispuesto en el Decreto 405 de 199454.

En consecuencia, se advierte que el traslado de la función de inspección, vigilancia y control, efectuada por la Ley 136 de 1994 a los municipios, incluía la medida de toma de posesión para administrar o para disponer la liquidación. • Ley 388 de 1997 El artículo 109 de la Ley 388 de 1997 preceptúa lo siguiente: Artículo 109. Vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de viviendas.

Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley y en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, el concejo municipal o distrital definirá la instancia de la administración municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda [énfasis añadido].

Con la norma transcrita, el Legislador desarrolló nuevamente el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, y precisó que los concejos municipales debían señalar la dependencia de la administración municipal que tendría a su cargo el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizaran la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda55.

De acuerdo con lo anterior, a más tardar el 18 de enero de 1998, los concejos municipales y distritales debían cumplir su deber constitucional y legal de expedir el acuerdo respectivo, indicando la instancia o autoridad municipal encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control de esas actividades, y haber reglamentado la forma como debía cumplirse tal función, dentro de los límites de la ley.

Por lo tanto, tal como lo concluyó esta Sala en la Decisión del 11 de julio de 2017, «[…] de acuerdo con esta ley y con la Ley 136 de 1994, la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de 54 Advierte la Sala que, en el Decreto 405 de 1994, el Gobierno Nacional ya le había otorgado un plazo de 3 meses a la Superintendencia de Sociedades para realizar el traslado material y efectivo de los expedientes que tenía a su cargo, en relación con las funciones que el Decreto 78 de 1987 había atribuido a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, para que esas entidades territoriales empezaran a ejercer tales funciones.

Por lo tanto, dicho plazo ya estaba vencido al momento de la promulgación de la Ley 136 de 1994 (junio 2), por lo que lo dispuesto en el artículo 187 de esta no significó una ampliación o modificación del plazo otorgado a la Superintendencia de Sociedades por el Decreto 405 de 1994, para que los municipios y el Distrito Capital de Bogotá empezaran a ejercer materialmente las funciones previstas en el Decreto Ley 78 de 1987. 55 Teniendo en cuenta la definición sobre enajenación de inmuebles prevista en el artículo 2 de la Ley 66 de 1968.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 inmuebles para vivienda fue asignada plena e integralmente a los municipios, función que incluye la atribución de tomar posesión de los bienes, haberes y negocios de las personas naturales y jurídicas que desarrollen de manera irregular la actividad de vivienda, y ordenar su liquidación forzosa administrativa»56.

En relación con este último aspecto, el artículo 125 de la Ley 388 de 1997 estableció:

ARTICULO 125. Las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y que se encuentren en las situaciones previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, podrán acceder al trámite de un concordato o de una liquidación obligatoria, en los términos previstos en la Ley 222 de 1995 o en las normas que la complementen o modifiquen, siempre y cuando estén desarrollando la actividad urbanística con sujeción a las disposiciones legales del orden nacional, departamental, municipal o distrital.

PARAGRAFO 1 o. Las personas naturales o jurídicas de que trata este artículo, incursas en cualquiera de las situaciones descritas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, estarán sujetas a la toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes, en los términos de la citada disposición.

PARAGRAFO 2 o. Cuando las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968 concurran con cualquiera otra de las previstas en la misma disposición, procederá la toma de posesión. [La Sala destaca]. Como se puede observar, la citada norma distinguió la competencia jurisdiccional para tramitar el concordato (hoy en día, la reorganización empresarial) y la liquidación de las referidas sociedades, de la competencia administrativa de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa. • Ley 962 de 200557, modificada por el Decreto Ley 019 de 201258 El artículo 71 de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 185 del Decreto Ley 19 de 2012, se refiere al trámite de radicación de documentos que deben seguir las personas naturales o jurídicas que estén interesadas en desarrollar las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, ante la instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la vigilancia y control de estas actividades. 56 11001-03-06-000-2017-00049-00 (C) 57«Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos». 58«Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Esta disposición señala que la instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles debe revisar y verificar que las personas jurídicas o naturales interesadas en desarrollar ese tipo de actividades cumplan a cabalidad los requisitos exigidos.

Lo anterior permite ratificar que, en la actualidad, son los municipios los que ejercen la función de inspección, vigilancia y control sobre la referida actividad. • Decreto 1023 de 201259 Este decreto dispuso que la Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual, el presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles (artículo 1).

Para los efectos del presente conflicto, es importante destacar que, dentro de la estructura de la Superintendencia, el decreto prevé la delegatura de Inspección, Vigilancia y Control (artículo 6), cuyas funciones no incluyen la de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda (artículo 14), lo cual ratifica que a la Superintendencia de Sociedades no le corresponde ejercer esta función. • Decreto 1077 de 201560 De manera consecuente con las disposiciones citadas, se deben mencionar los artículos 2.2.5.3.1 y 2.2.5.3.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

El primer artículo reitera el procedimiento que debe seguirse ante la instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para la construcción de vivienda. El segundo, consagra la obligación que tiene esa misma autoridad de revisar los documentos presentados, de manera cuidadosa, y requerir al interesado, en cualquier momento, para que los corrija o aclare, sin perjuicio de las acciones de carácter administrativo y policivo que sean procedentes. 59 «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones». 60 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 • Ley 1796 de 201661 Esta ley, reglamentada por el Decreto 1203 de 201762, estableció medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda. En particular, estableció normas relativas a la obligación de revisión de diseños y supervisión técnica de las edificaciones que superen o puedan llegar a superar, mediante ampliaciones, los 2.000 m2 de área construida, así como aquellas que, por su complejidad, procedimientos constructivos especiales o materiales empleados, requieran de dicha labor.

Adicionalmente, estableció facultades especiales a los curadores urbanos, así como su régimen de inhabilidades, elección, régimen disciplinario y de control por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder preferente que puede ejercer la Procuraduría General de la Nación. 4.1.2. Autoridad competente para ejercer, en la actualidad, la función de inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de bienes destinados a vivienda De acuerdo con el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 109 ibidem, que desarrollaron lo dispuesto en el artículo 313, numeral 7°, de la Constitución, la función de inspeccionar, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, se encuentra a cargo de los municipios.

Respecto de este asunto, ha dicho la Sala63: […] además de las funciones relacionadas con los permisos para realizar tales actividades o para ofrecer planes y programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción, y con el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a esas actividades, también se encuentran la potestad de realizar investigaciones administrativas, de oficio o por queja de la persona afectada, de imponer sanciones pecuniarias y no pecuniarias (como la cancelación del registro), de tomar posesión de los bienes, negocios y haberes de las personas naturales o 61 «Por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones». 62 «Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio y se reglamenta la Ley 1796 de 2016, en lo relacionado con el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas y la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones». 63 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 11 de julio de 2017, rad. 11001-03-06-000- 2017-00049-00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 jurídicas que ejerzan tales actividades, entre otras potestades y atribuciones propias de la función de inspección, vigilancia y control [énfasis añadido]. Cabe precisar que la atribución de tramitar “el concordato” (hoy en día, el proceso de reorganización) y la liquidación judicial de las personas naturales y jurídicas que ejerzan esta actividad e incurran en algunas de las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, como lo dispone el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, no corresponde propiamente a una forma de “intervención”, o de inspección, vigilancia y control a cargo de dicha superintendencia, sino al ejercicio de una función judicial que la Ley 1116 de 2006 atribuye actualmente a la Superintendencia de Sociedades en relación con todas las personas naturales y jurídicas sometidas a dicha ley, independientemente del objeto o la actividad económica que realicen, tal como lo manifestó la Sala en decisión (inhibitoria) del 4 de noviembre de 201564.

En esa línea, la inspección, vigilancia y control la deben ejercer los distritos y municipios, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política de 1991, y dentro de los límites que las leyes establezcan. Así pues, le corresponde a los concejos municipales o distritales definir, por medio del respectivo acuerdo, la instancia de la administración municipal que deba ejercer esa función, y reglamentar su ejercicio. […] la Sala concluye que el Municipio de San Gil es la entidad competente para ejercer, de manera integral, la función de vigilancia y control sobre la Asociación […] que se dedican […] a la venta de bienes inmuebles destinados a vivienda.

Esa función […] incluye la potestad para tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas que, en desarrollo de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, incurran en las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 [se destaca]. En la Sentencia C-165 de 2019, la Corte Constitucional sostuvo que: […] (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control;

(ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada; y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control. 64Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de noviembre de 2015.

Conflicto de competencias radicado con el núm. 11001030600020150009800, entre la Superintendencia de Sociedades y el municipio de Girardot. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Para esta Sala, la función de inspección, vigilancia y control a cargo de los municipios conlleva, entre otras atribuciones: i) La facultad de tomar posesión, con fines de administración, de los negocios, bienes o haberes de las personas naturales o jurídicas dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, o disponer su liquidación, siempre que se presente alguna de las causales previstas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, a saber: […] 2.

Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario. 3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5.

Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura […]. 7. Cuando el ejercicio de las actividades de que trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior. ii). La facultad de tomar posesión de los negocios, bienes o haberes de las mencionadas personas, o disponer su liquidación, cuando, además de incurrir en las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, se encuentren en cualquiera de las otras causales previstas en el mismo artículo. 4.2.

La medida de toma de posesión para administrar o liquidar: naturaleza jurídica, alcance y efectos. Ejercicio de la atribución cuando la intervenida desarrolla su actividad en varios municipios 4.2.1. Naturaleza jurídica, alcance y efectos de la medida de toma de posesión En relación con la facultad de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas, ya sea para administrar o para liquidar, la Ley 66 de 1968 se limitó, de un lado, a incorporar esas atribuciones dentro de las funciones de inspección vigilancia y control, atribuidas, en ese momento, a la antigua Superintendencia Bancaria65, y, de otro, a señalar las causales que determinaban la procedencia de las medidas de intervención. En efecto, se reitera que el artículo 12 de la citada ley dispuso: 65 Hoy, Superintendencia Financiera de Colombia.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Artículo 12. El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de qué trata esta Ley, o disponer su liquidación: 1. Cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones. 2.

Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario. 3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5.

Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura. 6. Cuando su patrimonio, si se trata de personal natural, o su capital y reservas en las personas jurídicas, sufra grave quebranto que ponga en peligro la oportuna atención de sus obligaciones. 7. Cuando el ejercicio de las actividades de qué trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior. [Se resalta].

En sentencia del 27 de julio de 2017, la Sección Primera del Consejo de Estado66 se refirió a la facultad de las autoridades distritales de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las sociedades que realicen actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, y disponer la liquidación, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, en los siguientes términos: […] no es cierto, como lo afirmó la actora en su recurso de apelación, que la Secretaría Distrital de Hábitat no tenga ninguna habilitación legal que le permita la aplicación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - EOSF, pues de la sola lectura del artículo 1º del Decreto 405 de 1994, en concordancia con lo señalado en la Ley 66 de 1968 y en el Decreto 121 de 2008, es posible advertir que dicha entidad no solo puede invocar la referida disposición u otras relacionadas con la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, sino que debe hacerlo en cumplimiento de sus funciones legales, pues 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 27 de julio de 2017 (radicación número: 25000-23-41-000-2016-00904-01).

En el mismo sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 1564 del 18 de mayo 2004. «Sobre la competencia del Concejo Distrital en materia de regulación del uso del suelo y la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la ley 66 de 1968 y las normas que la modifican y reglamentan, la Sala Plena de esta Corporación ha sido enfática al señalar que le corresponde al Concejo expedir las reglamentación que la ley autorice para el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia; […] En conclusión, las «[…] las funciones de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda de que tratan la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, y entre éstas la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades o disponer su liquidación, son hoy de competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., a quien corresponde ejecutar las reglamentaciones que sobre dicho aspecto expida el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia [ ]».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 así expresamente lo previó el legislador al otorgarle a los municipios y distritos del País [sic], competencias que antiguamente ejercían las Superintendencias Bancaria -hoy Financiera- y la de Sociedades. Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación en auto de 9 de abril de 1996, al dirimir un conflicto de competencias administrativas surgido entre la Superintendencia de Sociedades y el Concejo Distrital de Bogotá, sostuvo: […] En conclusión, las funciones de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda de que tratan la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, y entre éstas la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades o disponer su liquidación, son hoy de competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C. [ ] [Subrayas fuera del texto original].

Respecto de la toma de posesión de bienes en actividades relacionadas con el sector Salud, la Sala manifestó lo siguiente67: 1. La toma de posesión como medida de intervención del Estado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud en virtud de las funciones inspección, vigilancia y control. […] En materia de seguridad social en el sector salud, la función de inspección y vigilancia asignada al Presidente se ejerce a través de la SNS, organismo de carácter técnico creado por la Ley 100 de 1993, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. […] en términos generales, el ejercicio de las actividades de vigilancia y control a cargo de la SNS se dirige a asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente del servicio de seguridad social en salud y a lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines.

Para este propósito, la SNS ha sido investida con una serie de funciones y facultades, dentro de las cuales se encuentra la potestad de ordenar la toma de posesión para administrar o para liquidar a los agentes del SGSSS. Esta potestad fue concebida a partir de la Ley 100 de 1993 y se encuentra actualmente contemplada en el art. 7 del Decreto 2462 de 2003. [Negrillas fuera del texto original].

En lo referente al alcance de dichas medidas, en el Concepto No. 2000023915-3 del 15 de noviembre de 2000, la entonces Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), se refirió a una sentencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: 67 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2358 del 12 de diciembre de 2017.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 Con fundamento en lo expuesto se observa que conforme al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993, en adelante EOSF) la Superintendencia Bancaria […] ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen la actividad financiera y aseguradora (facultades que constitucionalmente están asignadas al Presidente de la República, según se establece en el artículo 189, numeral 24 de la Carta) con el fin de cumplir los objetivos fijados en la ley.

A ese propósito la Superintendencia cuenta con una amplia gama de potestades que abarcan desde medidas administrativas de carácter preventivo hasta las sancionatorias e incluso de carácter coercitivo como acaece, por ejemplo, con la toma de posesión de entidades vigiladas, como se contemplan fundamentalmente en el artículo 326 del EOSF.

En efecto, en dicha disposición se consagran en forma amplia y expresa las facultades que ella ostenta en materia de instrucción, autorización, certificación y publicación, de prevención y sanción, así como de supervisión, inspección y vigilancia respecto de sus entidades vigiladas. En torno al alcance de las facultades de inspección, vigilancia y control que ejercen las superintendencias y, en particular, la Bancaria, expresó el Consejo de Estado en sentencia del 5 de marzo de 19995 lo siguiente: "En desarrollo de lo establecido en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución, al Presidente de la República le corresponde "Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de los recursos captados del público.

Así mismo, sobre entidades cooperativas y las sociedades mercantiles". Dichas atribuciones son ejercidas por conducto de las Superintendencias, Bancaria y de Sociedades, entre otras. […] En efecto, la "inspección" consiste en la atribución para solicitar, confirmar y analizar la información requerida sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa, de los entes vigilados, así como la práctica de investigaciones administrativas a dichos entes.

La "vigilancia", que debe ejercer permanentemente, se concreta en velar que los vigilados, en su formación, funcionamiento y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos. Y el "control" está referido a ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de los entes vigilados". [Se resalta].

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 En relación con la finalidad de este instrumento, en el Concepto del 2017 previamente citado68, la Sala sostuvo: […] En cuanto a la naturaleza de la toma de posesión […] corresponde más a la de una medida cautelar69, que tiene por objeto corregir situaciones económicas y administrativas, con el fin de poner la institución intervenida en condiciones de desarrollar su objeto social o de liquidarla cuando a juicio de la Superintendencia así se requiera para salvaguardar el interés público comprometido.

Al respecto, es importante recordar que la medida de toma de posesión es un mecanismo de intervención anterior a la Constitución Política de 1991, cuyos antecedentes se remontan a la Ley 45 de 1923, que en sus artículos 48 y ss. otorgaban competencia al Superintendente Bancario para tomar inmediata posesión de los negocios y haberes de un establecimiento bancario, cuando hubiere incurrido en conductas y prácticas consideradas irregulares, nocivas y riesgosas para su actividad, que podían poner en peligro los intereses y derechos de sus usuarios y ahorradores y, por ende, afectar la economía en general.

Así las cosas, la toma de posesión se convirtió en una de las fórmulas de saneamiento o salvamento más antiguas previstas por nuestro ordenamiento para contrarrestar los casos de insolvencia o de iliquidez de las entidades financieras y colocarlas en condiciones de desarrollar su objeto social70. Con posterioridad, esta medida fue incorporada en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), expedido en abril de 1993 y actualmente modificado por las Leyes 510 de 1999 y 795 de 2003 […]. [Negrillas fuera de texto]. 4.2.2.

Competencia y forma de aplicar la medida de toma de posesión, cuando la intervenida desarrolla su objeto en distintos municipios Del recuento normativo hecho por la Sala, se puede observar que, en ninguna de las normas señaladas, el Legislador ha desarrollado las reglas que deben seguirse cuando, en el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control a cargo de los municipios, alguno de ellos decida tomar posesión de los bienes de una persona natural o jurídica que realiza las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda a nivel nacional, o, al menos, en más de un municipio.

Este vacío normativo ya había sido puesto de presente por la Sala en el conflicto identificado con el número de radicación 11001-03-06-000-2017-00049-00. En esta 68 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 12 de diciembre de 2017, rad. 2358. 69 Se toma como criterio lo analizado por la doctrina en relación con la medida de toma de posesión regulada por el EOSF.

Cfr., especialmente Gualy, Jesús Heraclio. Las medidas preventivas de la toma de posesión como instituto de saneamiento y protección de la confianza pública. En la publicación por 80 años Superintendencia Bancaria de Colombia. Bogotá, Julio de 2003. Sobre el particular, Cfr. Martínez Neira, Néstor Humberto Martínez. Cátedra de Derecho Bancario.

Legis, Bogotá. 2000, pp. 457 ss. [Cita textual del documento]. 70 Martínez Neira, Néstor Humberto Martínez. Cátedra de Derecho Bancario. Cit, p. 457. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 oportunidad, luego de explicar el marco jurídico mediante el cual los municipios ejercen la función de inspección, vigilancia y control de estas actividades, y antes de resolver el conflicto negativo de competencias suscitado, en esa ocasión, entre el municipio de San Gil (Santander) y la Superintendencia de Sociedades, se exhortó al Gobierno Nacional, en los siguientes términos: […] la Sala observa que, de acuerdo con la Constitución Política y el principio de la autonomía de las entidades territoriales, le corresponde a los municipios, por intermedio de los concejos, la competencia para reglamentar los usos del suelo y para vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites que la ley establezca.

Si bien dicho mandato constitucional fue desarrollado por el Congreso de la República mediante las Leyes 136 de 1994 y 388 de 1997, lo ha sido únicamente en relación con la competencia de los municipios y distritos, inicialmente para señalar que dicha función debían cumplirla directamente los concejos municipales (Ley 136) y luego para precisar que debía ser ejercida por “la instancia” que determinara cada concejo (Ley 388).

Pero el legislador no ha regulado hasta ahora (después de la Constitución de 1991), las atribuciones, el procedimiento y, sobre todo, los límites que los municipios deben respetar para ejercer dicha función en relación con las personas naturales o jurídicas que realizan esas actividades. Aclara la Sala que lo anterior no implica que los municipios y distritos carezcan de dicha competencia, o que la tengan pero no la puedan ejercer, pues para ello deben acudir a lo dispuesto en la Ley 66 de 1968 y a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional que la han modificado y reglamentado, los cuales contienen un conjunto de atribuciones, herramientas y procedimientos que los municipios y distritos pueden y deben utilizar para estos fines. […] Por lo anterior, la Sala considera oportuno exhortar al Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que estudie e impulse un proyecto de ley que establezca, de manera clara, precisa y actualizada, las atribuciones, las competencias territoriales, los procedimientos, las sanciones y los límites que los distritos y municipios deben aplicar y respetar para ejercer eficazmente su función de control, inspección y vigilancia sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, y sobre las personas naturales o jurídicas que las realicen. [Énfasis añadido].

Si bien la decisión fue comunicada al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, lo cierto es que, hasta la fecha, el panorama sigue siendo el mismo, pues no ha sido expedida una ley que regule el procedimiento que deben seguir los municipios Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 cuando, en ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control otorgada por el artículo 187 de la Ley 136 de 1994, por cualquiera de las causales previstas en los numerales 2°, 3°, 4°, 5° y 7° del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, decidan tomar posesión de los bienes de una persona que desarrolle actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Por esta razón, se considera necesario interpretar, de forma sistemática, lógica y útil, las normas que regulan la facultad de los municipios para decretar la toma de posesión de los bienes, negocios y haberes de una persona dedicada a las actividades de construcción y enajenación de vivienda en varios municipios, como sucede en el presente caso.

Para tal efecto, y mientras la ley no disponga expresamente una norma diferente, la Sala considera que, en razón del principio de universalidad que gobierna esta clase de medidas administrativas, la regla aplicable consiste en que, cuando un municipio decida tomar posesión, con fines de administración o de liquidación, de los negocios, bienes y haberes de una persona natural o jurídica que se dedique a actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, la competencia para ejecutar dicha medida, hasta su terminación, recae en esa autoridad territorial, es decir, la que primero adoptó la medida de intervención administrativa forzosa y expidió, en consecuencia, los actos administrativos correspondientes.

Lo anterior, sin perjuicio de que la persona natural o jurídica intervenida realice esas mismas actividades en otros municipios, en los que también puedan presentarse irregularidades o incumplimientos. Sin embargo, en desarrollo de tales funciones, las entidades territoriales mencionadas no pueden dictar medidas como la toma de posesión o la liquidación, ni adoptar otra decisión que resulte opuesta o incompatible con la toma de posesión ya decretada por el primer municipio.

En consecuencia, en tal hipótesis, las autoridades de todos los municipios en los que se tenga conocimiento de que la persona intervenida desarrolla sus actividades, deberán trabajar de forma armónica y coordinada, para el cumplimiento de sus funciones, en especial, con la autoridad territorial que haya ordenado la toma de posesión, pues, independiente del lugar en donde se encuentren ubicados los bienes y los negocios de la persona intervenida (incluyendo sus proyectos inmobiliarios), lo que se busca con este régimen legal es proteger, en forma igualitaria y eficaz, los derechos de todas las personas afectadas con el actuar presuntamente ilegal o irregular de la persona objeto de la intervención administrativa forzosa.

Para entender, de forma más adecuada, la regla mencionada previamente, es necesario recordar que la figura de la toma de posesión, dentro de una intervención administrativa forzosa, ha sido entendida, principalmente con base en las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (que resultan Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 aplicables, en esta materia), como una medida administrativa y preventiva, que se aplica sobre la universalidad de los bienes, negocios y haberes (derechos) de una intervenida, pues no es posible desarrollar eficazmente los objetivos que se pretenden con la misma cuando se limita a determinado ámbito material o territorial.

Frente a este asunto, y refiriéndose a la liquidación forzosa de las instituciones financieras, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-248 de 1994, sostuvo que «[…] el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, es un proceso concursal y universal, que tiene por finalidad legal especial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos […]» [se resalta].

Aunque la toma de posesión para administrar no busca la realización de los activos de una entidad vigilada, para efectuar el pago gradual, ordenado y rápido de sus pasivos, sino, todo lo contrario, subsanar las situaciones administrativas, financieras o jurídicas anómalas que afecten el correcto desempeño de la intervenida y amenacen con llevarla a su liquidación, con el fin de que pueda seguir desarrollando su actividad económica, la toma de posesión de sus bienes, negocios y haberes comparte, en este caso, las mismas características señaladas por la jurisprudencia y la doctrina, a saber: se trata de una medida administrativa (no judicial), preventiva (no sancionatoria) y universal o concursal.

Es importante precisar que esta nota de universalidad debe entenderse desde dos puntos de vista: En una perspectiva objetiva o material, se refiere a todos los bienes, negocios y obligaciones que estén en cabeza de la intervenida, pues el hecho de excluir algunos de ellos (más allá de lo dispuesto en la ley) permitiría evadir, frustrar o, en todo caso, limitar el logro de los propósitos que se buscan con esta medida.

Y, desde un punto de vista subjetivo, se refiere a la totalidad de los acreedores y deudores de la persona concernida, siguiendo el principio par conditio creditorum (igualdad de los acreedores), pues, de lo contrario, se podrían ver privilegiadas o perjudicadas, indebidamente, determinadas personas. En este sentido, pese a que la competencia para ejercer la inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda se encontraba, en principio, a cargo de la Superintendencia Bancaria y, luego, de la Superintendencia de Sociedades, ahora, por disposición del Constituyente y del Legislador, se encuentra en cabeza de las autoridades territoriales, pero su finalidad última sigue siendo la misma, esto es, verificar que las personas que desarrollen este tipo de actividades no realicen conductas que pongan en riesgo el derecho fundamental a la vivienda digna.

Lo anterior permite a la Sala inferir, que aunque en el ordenamiento jurídico no se encuentre regulado el procedimiento a seguir cuando, en ejercicio de la función de Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 inspección, vigilancia y control de una persona que realice la actividad de construcción y enajenación de vivienda, se compruebe que ha incurrido en alguna de las causales previstas en los numerales 2°, 3°, 4°, 5° y 7° del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, y, en ese sentido, sea necesaria la adopción de una medida de intervención administrativa forzosa, independientemente de que sea con fines de administración o de liquidación, se debe entender que dicha medida se aplica sobre la universalidad de los bienes de la misma, y en relación con todos sus deudores y acreedores, sin que, con ello, se extralimite la competencia territorial de la autoridad que ejerza la función. No obstante, si alguno de tales municipios encuentra, al iniciar o tramitar una investigación, en ejercicio de su función de inspección, vigilancia y control, que sobre la referida persona ya existe una medida administrativa de toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios, decretada por otro municipio, no puede adoptar, de nuevo, esa misma medida contra la intervenida, pues esto resultaría imposible, desde el punto de vista jurídico, dado que la toma de posesión, tal como está concebida en nuestro ordenamiento jurídico, implica el control sobre todos los activos de la persona natural o jurídica, así como el deber de todos los acreedores y deudores de aquella, de entenderse solamente con el agente especial designado o, en su caso, con el agente liquidador71 Bajo este supuesto, tampoco podrán adoptar decisiones que resulten, en la práctica, opuestas o incompatibles con la toma de posesión, como serían, por ejemplo, embargar y secuestrar bienes de la persona intervenida, congelar sus fondos, remover a sus representantes legales o designar otro agente interventor.

A este respecto, debe recordarse lo que dispone el artículo 14 de la Ley 66 de 1968: Artículo 14. En las providencias correspondientes el Superintendente Bancario dispondrá: 1. El embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural. 2. La ocupación inmediata de sus libros de cuentas, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios y los allanamientos que sean necesarios. 3.

La inmediata guarda de los bienes y la postura de sellos y demás seguridades para que no sean destruidos mientras se practica el secuestro. 4. La prevención a los deudores de la persona de cuyos haberes o negocios haya tomado posesión el Superintendente Bancario, o cuya liquidación se haya ordenado, y a todos los que tengan negocios con ella, inclusive juicios 71 Al respecto, ver la Sentencia C-733 de 2000.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 pendientes, de que deben entenderse con el Superintendente Bancario o su agente especial, como su único representante. 5. En los casos de liquidación, la declaración de que las obligaciones a plazo se entienden actualmente exigibles para efecto de que figuren en ella. [Destaca la Sala].

Como ya se explicó ampliamente, las atribuciones que la norma citada y las demás de la Ley 66 de 1968 otorgaban al superintendente Bancario (funcionario del orden nacional), en relación con las personas que realicen las actividades de construcción y enajenación de vivienda, están asignadas, hoy en día, a los municipios, por conducto de la instancia que señalen sus respectivos concejos municipales.

Adicionalmente, debe recordarse que, en esta materia, resultan aplicables los principios y las normas contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, en tanto resulten necesarias para interpretar y complementar las disposiciones que se refieren, específicamente, a la toma de posesión y la liquidación forzosa administrativa de las personas naturales o jurídicas involucradas en las actividades de construcción y enajenación de vivienda.

En esa medida, resulta ilustrativo citar lo que dispone, en su parte pertinente, el artículo 115 del mismo Estatuto, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999: Articulo 115. Procedencia de la medida. El Superintendente Bancario, previo concepto del Consejo Asesor y con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, podrá tomar inmediata posesión de los bienes, haberes y negocios de una institución vigilada.

La toma de posesión tendrá por objeto establecer si la entidad debe ser objeto de liquidación; si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social, o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias.

La decisión correspondiente deberá adoptarse por la Superintendencia Bancaria en un término no mayor de dos (2) meses, prorrogables por un término igual por dicha entidad. Lo anterior no impedirá que si en el desarrollo del proceso de liquidación se encuentra que es posible colocar la entidad en condiciones de desarrollar su objeto social o realizar actos que permitan a los ahorradores, inversionistas o depositantes obtener mejores condiciones para el pago total o parcial de sus acreencias de acuerdo con lo dispuesto en este artículo, se adopten, previa decisión en tal sentido de la Superintendencia Bancaria, las medidas para el efecto.

Igualmente, si durante la administración de la entidad se encuentra que no es posible restablecerla para que desarrolle regularmente su objeto social, se podrán Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 adoptar, previa decisión en tal sentido de la Superintendencia Bancaria, las medidas necesarias para su liquidación. [Subrayas extratextuales].

Asimismo, dentro de los principios que, según el artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la ley 510 de 1999, rigen la toma de posesión y que el Gobierno Nacional debe tener en cuenta, para ejercer su función de intervención en este sector, se encuentran los siguientes: […] 3. Las decisiones que se adopten tomarán en cuenta la posibilidad real de subsanar las causas que dieron lugar a la toma de posesión y la necesidad de evitar situaciones que pongan en juego la estabilidad del sector financiero y de la economía en general. 4.

La decisión de toma de posesión será de cumplimiento inmediato a través del funcionario comisionado para el efecto por el Superintendente y si la misma no se puede notificar personalmente al representante legal, se notificará por un aviso […] El recurso de reposición no suspenderá la ejecución de la medida. […] 6. Los agentes especiales desarrollarán las actividades que les sean confiadas bajo su inmediata responsabilidad. […] 8.

Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión. 19. Durante todo el proceso, incluyendo la administración de la entidad o su liquidación, podrán celebrarse acuerdos entre los acreedores y la entidad intervenida, los cuales podrán ser aprobados por el voto favorable del cincuenta y uno por ciento (51%) de las acreencias y como mínimo de la mitad más uno de los acreedores, incluyendo en este cómputo el valor de los depósitos en que el Fondo se haya subrogado.

En los demás aspectos dichos acuerdos se sujetarán en lo pertinente a las normas del régimen concordatario. […] 20. Las medidas que se adopten tomarán en cuenta la necesidad de proteger los activos de la entidad y evitar su pérdida de valor. Como se desprende claramente de estas normas, la toma de posesión es una medida administrativa de carácter preventivo y concursal (universal), que involucra, por lo tanto, la totalidad del patrimonio de la persona natural o jurídica Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 intervenida (activos y pasivos), así como a todos sus acreedores y deudores, pues el objetivo principal de este instrumento consiste en determinar si es posible subsanar las deficiencias y problemas que afronte dicha persona, en el ejercicio de su actividad económica, y adoptar los correctivos respectivos, o, de lo contrario, disponer su liquidación. En tal virtud, no solo es improcedente, sino jurídicamente imposible (por contrariar las normas y los principios señalados), que dos o más autoridades distintas tomen posesión de los bienes, negocios y haberes de una misma persona.

Finalmente, reitera la Sala que la toma de posesión para administrar no impide el ejercicio del objeto social, pues lo que busca es, justamente, poner a la persona intervenida en condiciones de cumplir las actividades económicas que conforman su objeto o que habitualmente realiza, en condiciones seguras, legales y viables. Por tal razón, si la persona intervenida continúa realizando actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda en otros municipios, distintos de aquel que decretó la toma de posesión, como sucede en el presente caso, las demás autoridades territoriales conservan sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre dicha persona y, en consecuencia, pueden exigir la entrega de información y documentos a la persona vigilada, efectuar visitas e inspecciones, decretar pruebas e, incluso, imponer sanciones pecuniarias y no pecuniarias, entre otras medidas previstas en la ley, siempre que no resulten incompatibles con la toma de posesión. 4.3.

Principio de coordinación y colaboración entre autoridades administrativas. Autonomía de las entidades territoriales En este punto, vale la pena recordar que, conforme a lo previsto en el artículo 209 de la Constitución Política, «[l]a función administrativa está al servicio de los intereses generales» y «[l]as autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado».

En concordancia, el artículo 113 superior, inciso segundo, dispone que «[l]os diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines». Lo anterior guarda relación con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 48972 de 1998, según el cual «[…] en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus 72 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales». Para ello «[…] prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares».

Y, con la misma orientación, el artículo 3 del CPACA dispone que la coordinación es uno de los principios que debe orientar el ejercicio de las actuaciones administrativas. En desarrollo de dicho principio, «las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares», según lo preceptuado por la norma citada (numeral 10°).

En ese sentido, se recuerda que, pese a que las entidades territoriales poseen autonomía para gestionar sus propios intereses, también se encuentran en la obligación constitucional y legal de coordinar sus actuaciones, para garantizar el efectivo cumplimiento de los fines estatales. 4.4. El caso concreto En el asunto bajo estudio, se puso de presente a la Sala que, como consecuencia de la intervención administrativa forzosa decretada por el municipio de Pereira (Risaralda) contra la sociedad Conenco S.A.S., cuyo domicilio principal se encuentra en esa misma ciudad, se tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de la intervenida, incluyendo los proyectos inmobiliarios ubicados en Armenia (Quindío), y se designó al bufete Abogados Especializados S.A.S. como agente especial de intervención. En aplicación de lo anterior, el agente designado ha venido realizando gestiones y adoptando medidas en los dos municipios, lo que, a juicio del Departamento Administrativo de Planeación de Armenia, constituye una extralimitación (territorial) en el ejercicio de sus funciones, y, por consiguiente, del municipio de Pereira.

En relación con las actuaciones realizadas por el municipio de Pereira, del material probatorio obrante en el expediente digital, se pudo verificar que: i) fue la Secretaría de Vivienda Social de ese municipio la que, mediante la Resolución núm. 2859 del 21 de marzo de 2019, avocó el conocimiento y realizó la apertura de una investigación contra la sociedad Conenco S.A.S., y la que, mediante la Resolución núm. 5851 del 18 de diciembre de 2020, recomendó al alcalde la toma de posesión de los bienes y haberes de la sociedad investigada; y ii) fue el alcalde de Pereira quien, mediante las Resoluciones núm. 1629, 1630 y 7145 de 2021, ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Conenco S.A.S., con fines de administración, incluyendo los proyectos inmobiliarios ubicados en Armenia, por las Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 causales previstas en los numerales 1, 3, 5 y 673 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968.

Sobre este punto, es pertinente mencionar que, en desarrollo de lo dispuesto por los artículos 187 de la Ley 136 de 1994 y 109 de la Ley 388 de 1997, el Concejo Municipal de Pereira, mediante el Acuerdo núm. 8 del 20 de mayo de 2017, estableció:

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo segundo del Acuerdo núm. 7 de 2016, “por medio del cual se concede una autorización al Alcalde Municipal de Pereira”, el cual quedará así: “ARTÍCULO SEGUNDO: La Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Pereira, será la instancia municipal encargada de instruir las actuaciones administrativas relacionadas con el control, vigilancia e intervención de aquellas personas naturales y jurídicas dedicadas a sus actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.

Luego, mediante Acuerdo núm. 7 del 25 de junio de 2020, resolvió: Artículo 1°. Autorízase al Alcalde de Pereira para que ejerza la función que tiene el Concejo Municipal en lo que respecta a la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, conforme a lo estipulado en el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.

Parágrafo 1°. La autorización de que trata el presente artículo, se dará hasta el día treinta y uno (31) del mes de diciembre del año dos mil veintitrés (2023) y regirá a partir de la fecha de la publicación del presente Acuerdo. […] Artículo 2°. La Secretaría de Vivienda Social del [m]unicipio de Pereira, será la instancia municipal encargada de instruir las actuaciones administrativas relacionadas con el control, vigilancia e intervención de aquellas personas naturales y jurídicas dedicadas a actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Es decir que, las autoridades que adelantaron en Pereira la investigación y la toma de posesión de los bienes de la sociedad Conenco S.A.S., estaban facultadas constitucional y legalmente para ejercer dicha función. Ahora bien, en la medida en que ambos municipios consideran ser los competentes para ejercer esta función, y en ese sentido, solicitan definir cuál de los dos debe 73 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 22, folio 70.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 adelantar la intervención de la sociedad, y con ello, administrar los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en Armenia, del análisis legal, jurisprudencial, doctrinal y probatorio realizado por la Sala para resolver el asunto, se concluye que, la competencia la tendrá, en aplicación del principio de universalidad, el municipio que primero profiera la medida de intervención administrativa forzosa, y en consecuencia, expida los actos administrativos que ordenen la toma de posesión de todos los negocios, bienes y haberes de la intervenida.

Por lo anterior, en el asunto bajo estudio, la Sala concluye que: i) Tanto el municipio de Pereira (Risaralda) como el de Armenia (Quindío) son competentes para ejercer la función constitucional y legal de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, realizadas por la sociedad Conenco S.A.S. en sus respectivos ámbitos territoriales.

Sin embargo, tal y como se explicó previamente, en desarrollo de tales funciones, las entidades territoriales mencionadas no pueden dictar medidas como la toma de posesión o la liquidación, ni adoptar otra decisión que resulte opuesta o incompatible con la toma de posesión ya decretada por el primer municipio. ii) Dentro de esa competencia, el municipio de Armenia podrá continuar ejerciendo la inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, realizadas por Conenco S.A.S. en su territorio, siempre que, en el ejercicio de esta función, no adopte medidas que resulten incompatibles con la toma de posesión forzosa administrativa decretada por el municipio de Pereira.

En ese sentido, las autoridades designadas por su Concejo Municipal, podrán seguir realizando todas las gestiones necesarias que conlleven a la garantía y salvaguarda de los derechos de las personas que resultaron afectadas por la sociedad. iii) En cualquier caso, las autoridades competentes de los municipios de Pereira y Armenia están obligadas, constitucional y legalmente, a colaborar y coordinar adecuadamente sus actuaciones, en este y en otros casos, para el cumplimiento de los fines del Estado y la protección efectiva de los derechos de los asociados, bajo los principios de cooperación y colaboración interinstitucional, previstos en la Constitución Política y en la ley. iv) Los particulares que actúan como agentes especiales, interventores o como agentes liquidadores, según el caso, cumplen funciones públicas.

Por tal razón, no solamente están obligados a cumplir los principios y las reglas que gobiernan, en este caso, los procesos concursales (como el de universalidad e igualdad de los Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 acreedores), sino que deben también respetar los principios generales de la función pública, como los de imparcialidad, transparencia y economía, entre otros.

Así como la medida de toma de posesión es universal y cobija todos los negocios, bienes y haberes, las actuaciones que, en desarrollo de aquella realice un agente especial, deben ser efectuadas en defensa de la totalidad de las personas afectadas con la actuación, aparentemente irregular, de la sociedad, so pena de las sanciones legales a que haya lugar. 4.5 Consideraciones finales El Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia manifestó, tanto en el escrito de formulación del conflicto como en los alegatos allegados a la Sala, que el agente especial interventor designado por el municipio de Pereira: i) ha requerido a los promitentes compradores ubicados en Armenia para «[…] el pago de los saldos que tuvieran pendientes en un plazo de 15 días, bajo la condición de que si no realizaban el pago ya no serán reconocidos como promitentes compradores y pasaran a tener la categoría de acreedores»74, ii) ha sustraído «[…] materiales y elementos constructivos de los proyectos desconociéndose su destino»75, iii) ha declarado «[…] de manera unilateral la nulidad de las actas de entrega suscritas por la sociedad Conenco S.A.S., privando de la tenencia a quienes se las había otorgado la sociedad intervenida […]»76 iv) ha incurrido, presuntamente, en un trato discriminatorio contra las personas afectadas con la actuación de la constructora en la ciudad de Armenia, y v) ha ordenado el embargo de patrimonios autónomos y de inmuebles que conforman los proyectos inmobiliarios ubicados en Armenia, a pesar de que, según lo manifiesta, tales bienes no aparecen registrados a nombre de la sociedad intervenida, sino de los fideicomisos.

Dada la gravedad de las aseveraciones efectuadas, la Sala ordenará remitir copia de esta decisión a: i) La Procuraduría General de la Nación, para que, por intermedio de la Procuraduría Delegada para la Función Pública, o la dependencia que sea competente, ejerza, si lo estima procedente, su función de vigilancia administrativa sobre las decisiones adoptadas y las actividades realizadas, en este caso, por la sociedad Abogados Especializados S.A.S., como agente especial de intervención designado por el municipio de Pereira, y ii) La Superintendencia Financiera de Colombia, para que, por conducto de la Delegatura de Servicios Financieros, o la dependencia que sea competente, y en 74 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folio 8. 75 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folio 8. 76 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00028-00, anexo 7, folio 8.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre las instituciones financieras, supervise la situación jurídica, financiera y contable de los fideicomisos mencionados en la Resolución 7145 del 6 de diciembre de 2021, emitida por la Alcaldía de Pereira, así como el cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias a cargo de las respectivas sociedades fiduciarias.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al municipio de Pereira (Risaralda), por intermedio de su Alcaldía y su Secretaría de Vivienda Social, para continuar ejecutando la medida de toma de posesión decretada sobre Conenco S.A.S., mediante las Resoluciones núm. 1629, 1630 y 7145 de 2021, incluyendo los proyectos inmobiliarios La Primavera, Jardines del Bosque, Caminos del Bosque y Aires del Bosque, ubicados en el municipio de Armenia.

SEGUNDO: DECLARAR COMPETENTE al municipio de Armenia (Quindío), por intermedio de su Departamento Administrativo de Planeación, o de la instancia señalada por su Concejo Municipal, para cumplir las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, realizadas por la sociedad Conenco S.A.S. en la jurisdicción territorial de dicho municipio.

ADVERTIR que, en ejercicio de esta función, el municipio de Armenia no está facultado legalmente para ordenar la toma de posesión de los bienes, negocios y haberes, ni la liquidación de la referida sociedad, mientras el municipio de Pereira mantenga la toma de posesión que adoptó contra Conenco S.A.S.

TERCERO: INSTAR a las autoridades territoriales a que trabajen de forma armónica y coordinada, para adoptar las acciones y decisiones que procuren el beneficio de todas las personas naturales y jurídicas afectadas con el actuar, aparentemente irregular, de la citada sociedad.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión al alcalde y a la Secretaría de Vivienda Social del municipio de Pereira (Risaralda); al bufete Abogados Especializados S.A.S.; al alcalde y al Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia (Quindío); a la señora Danielle Gil, y a los señores Juan Manuel Vega González, Julián Alejandro Salgado y Julián Camilo Santos Rincón, en su calidad de terceros intervinientes.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 QUINTO: REITERAR la exhortación hecha por la Sala al Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para efectos de lo indicado en el numeral 4.2.2. de las consideraciones. Para estos efectos, REMÍTASE copia de esta decisión a la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio.

SEXTO: EXPÍDASE copia de esta decisión a la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Delegada para la Función Pública-, con el fin de que, si lo estima procedente, ejerza una vigilancia especial sobre las funciones y actuaciones desarrolladas, en este caso, por el agente especial interventor, conforme a lo señalado en la parte considerativa.

SÉPTIMO: REMÍTASE copia de esta decisión y de la Resolución 7145 del 6 de diciembre de 2021, emitida por la Alcaldía de Pereira (que se encuentra en el expediente), a la Superintendencia Financiera de Colombia, para que, si lo estima procedente y en cumplimiento de su función de inspección, vigilancia y control sobre las instituciones financieras, supervise la situación financiera, contable y jurídica de los fideicomisos involucrados en el presente asunto, así como el cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias a cargo de las sociedades fiduciarias que los administran, conforme a lo explicado en la parte considerativa.

OCTAVO: ADVERTIR que los términos legales a los que estén sujetas las actuaciones administrativas de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

NOVENO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000028-00 MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.