CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00717-00 Interno: 5419-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Rubiano Preciado Valencia Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 26 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia de 26 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó el fallo de 14 de noviembre de 2017, dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, que negó las súplicas de la demanda instaurada por Rubiano preciado Valencia contra la Ugpp.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Preciado Valencia presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Ugpp con el fin de obtener la nulidad de la Resolución UGM 028204 de 23 de enero de 2012[1] proferida la entidad pensional, mediante la cual le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad de previsión social que le reconozca la pensión graciosa a partir del 22 de marzo de 2009, fecha en la cual adquirió el status pensional.

Con fundamento en la demanda se sostuvo que el 27 de septiembre de 2010, Rubiano Preciado Valencia pidió el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Mediante Resolución UGM 028204 de 23 de enero de 2012, la Ugpp negó tal pedimento, al considerar que la vinculación del demandante es de carácter nacional, desconociendo que fue nombrado mediante Decreto 16 de 15 de septiembre de 1979 por la Alcaldía de municipal de Francisco Pizarro Salahonda, y no por el Ministerio de Educación. Al explicar el concepto de violación, la Ugpp indicó que el señor Rubiano Preciado Valencia no tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión jubilación gracia, por no cumplir con el tiempo de servicios exigido en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 4 de 1966, razón por la que es improcedente computar tiempos de servicios prestados en instituciones educativas del orden nacional. 2.

La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, mediante sentencia de 14 de noviembre de 2017[2], negó las pretensiones de la demanda. Señaló que, de conformidad con las normas que prescriben el beneficio de la pensión gracia, el accionante debía acreditar que laboró, al menos durante veinte (20) años como docente nacionalizado o territorial, no obstante, solo se probó que el actor estuvo vinculado como docente municipal durante 16 años, 3 meses y 16 días, porque los 15 años, 3 meses y un 1 día restantes, su vinculación fue de carácter nacional.

Por tal motivo, consideró que la vinculación legal y reglamentaria del actor como docente municipal no es suficiente para acceder a la prestación por la que reclama. 3. Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Preciado Valencia presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que, en el presente asunto se debe tener en cuenta que mediante el Decreto 004 de 1 de enero de 1996 el alcalde del municipio de Francisco Pizarro, dispuso que los docentes que pertenecían al convenio “Plan Universalización de la Educación Primaria” serían incorporados por la Nación, y en el mismo acto administrativo nombró al accionante, como docente por incorporación. Afirmó, que la Juez de primera instancia no valoró el argumento mediante el cual se explica que el docente Rubiano Preciado Valencia posee, en realidad, carácter territorial.

Precisó que, el demandante cumple con todos los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación, razón por la cual solicita se revoque la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 4. Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 26 de junio de 2019[3], revocó el fallo recurrido.

Indicó que, de conformidad con el acervo probatorio que se incorporó en el expediente, y las normas que se deben aplicar al caso, Rubiano Preciado Valencia cumple con los requisitos mínimos para acceder a una pensión gracia de jubilación, puesto que se vinculó como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, acreditó tener más de 50 años de edad y haber prestado sus servicios por más de 20 años, y no se evidencia que fuera sancionado disciplinariamente.

Señaló que, la prestación que se accede a conceder se liquidará tomando como base las sumas que el actor percibió durante el último año previo a la adquisición de su derecho; es decir, entre el 22 de marzo de 2008 y el 22 de marzo de 2009, por consiguiente, dispuso: “PRIMERO.- Revócase la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2017 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto, dentro del proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoó el señor Rubiano Preciado Valencia, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, de conformidad con las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO. - Declarar la nulidad de la Resolución No. UGM 028204 de 23 de enero de 2012, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación a favor del señor Rubiano Preciado Valencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO.- Ordénase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación al señor Rubiano Preciado Valencia, efectiva a partir del 22 de marzo de 2009, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de todo lo devengado durante el año previo a la adquisición de su derecho, esto es, entre el 22 de marzo de 2008 y el 22 de marzo de 2009.

Teniendo en cuenta que se trata de pagos de tracto sucesivo, los valores que se adeudan se actualizarán mes por mes. CUARTO.- Declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 7 de marzo de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. QUINTO.- Condenar en costas, en primera y segunda instancia, a la parte demandada, a favor de la parte demandante.

Se liquidarán por la Secretaria del Juzgado de primera instancia. (…)”. 5. El recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 26 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño de 26 de junio de 2019 que revocó el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto de 14 de noviembre de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Rubiano Preciado Valencia. Adicionalmente, pidió que se declare que Rubiano Preciado Valencia no tiene derecho al reconocimiento de la pensión, por cuanto no acreditó 20 años de servicio docente con vinculación de carácter departamental, municipal distrital o nacionalizado; y por lo tanto, no hay lugar al pago alguno en virtud de tal prestación. Señaló que el señor Preciado Valencia nació el 22 de marzo de 1959 y prestó sus servicios en el municipio de Salahonda desde el 15/09/1979 al 31/12/1995 (docente municipal), y en el Departamento de Nariño del 01/01/1966 a 30/08/2010 (docente nacional).

Por Decreto de nombramiento 004 de 1 de enero de 1996, Rubiano Preciado Valencia fue nombrado como Docente con vinculación Nacional y con presupuesto aprobado por el FER. A través del Decreto 016 de 15 de septiembre de 1979, el alcalde del Municipio de Francisco Pizarro Nariño, nombró al señor Rubiano Preciado Valencia como docente municipal en la Escuela Mixta Municipal de Salahonda.

Mediante Resolución UGM No. 028204 del 23 de enero de 2012 la extinta CAJANAL negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al señor Rubiano Preciado Valencia, indicando que no demostró el cumplimiento de los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital (nacionalizados). Frente a la primera causal, indicó que lo ordenado por los jueces de instancia vulneró el derecho al debido proceso en tanto el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor Preciado Valencia en los términos expuestos no se ajusta a derecho, pues lo correcto era dar una correcta aplicación a las disposiciones que reglamentan la prestación. Adujo que, la decisión judicial acusada es contraria a la Ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgó un derecho pensional que genera una violación de los principios constitucionales.

Lo anterior implica el incumplimiento de los deberes sociales que tiene a cargo el Estado, porque se estaría comprometiendo recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados. En relación con la segunda causal, indicó que el pago de la sentencia acusada implica el compromiso de dineros públicos sin sustento constitucional y legal para ello.

Finalmente precisó que, para efectos del reconocimiento pensional a favor de la parte accionada, se acreditaron tiempos de servicio que no podían ser computados para cumplir con el requisito de 20 años de servicio docente, por cuanto no todos corresponden a una vinculación de carácter municipal, distrital, o nacionalizado. 6. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por este Despacho mediante auto de 28 de noviembre de 2019[4].

Por medio de auto de 10 de febrero de 2022[5], se prescindió del máximo período probatorio. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión[6] Mediante auto de 28 de noviembre de 2019, este Despacho admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 26 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y ordenó notificar personalmente la providencia al señor Rubiano Preciado Valencia, en su condición de demandado.

Para proceder a la notificación, en la referida providencia se ordenó librar despacho comisorio al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad que remitió el acta de notificación de 23 de septiembre de 2021, en la cual consta que se notificó personalmente al demandado del auto admisorio y se realizó la entrega del traslado; en la misma diligencia, la parte suministró correo electrónico y número celular de contacto para efectos de notificación. A través de auto de 10 de febrero de 2022, el Despacho conmino a la parte accionada para que constituyera apoderado judicial; con la misma finalidad, en providencia de 18 de agosto de 2022 se efectuó un segundo requerimiento.

Por memorial de 23 de agosto de 2023, el apoderado judicial de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal de la Protección Social presentó impulso procesal. Este Despacho advierte que, ante la falta de representación judicial del señor Rubiano Preciado Valencia no es procedente el nombramiento de un curador ad litem, dado que el artículo 56 del C.G.P.,7 aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA establece que el curador ad litem actuará hasta cuando la parte o su representante judicial concurran al proceso; es decir, en los casos en que existe una parte ausente, debido a la imposibilidad de vincular a la parte al proceso mediante la notificación. En el caso sub examine, existe una falta de anuencia para concurrir al proceso, a pesar de que se surtió la notificación personal y el Despacho realizó múltiples requerimientos para constituir apoderado judicial, en pro de garantizar el derecho a la defensa y audiencia, de la parte que guardó silencio.

Por tanto, en virtud de los principios de celeridad, eficacia y economía procesal consagrados en los numerales 11°,12° y 15° del artículo 3 del C.P.A.C.A., y surtidas las etapas procesales pertinentes, una vez notificada la presente decisión, por Secretaría el proceso ingresó para fallo. 8. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia de 26 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 1.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 2 de mayo de 2019[7], pues conforme al inciso 4º del artículo 251 del CPACA[8], en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna (2 de octubre de 2019), pues si bien en el sub judice no reposa constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida, lo cierto es que entre la fecha de expedición de la providencia cuestionada (26 de junio de 2019) y la fecha de radicación de la demanda de revisión no transcurrieron más de 5 años. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia de 26 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que revocó el fallo dictado el 14 de noviembre de 2017 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, que negó las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en las causales de revisión alegadas por la UGPP; esto es, si se vulneró el derecho al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido a Rubiano Preciado Valencia excede lo debido de acuerdo con la ley. Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1.

Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[9].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “(…)

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[10] y sus causales generales[11] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[12], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[13]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[14].

Así mismo, es importante precisar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “(…) Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.

(….) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem (…)”[15].

La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia cuestionada y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha liquidado una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto 1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño incurre en violación del derecho al debido proceso; dado que, al ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor Preciado Valencia inaplicó sin fundamento legal las normas aplicables para el reconocimiento de la prestación; esto es, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989 y las Sentencias C-048 de 2000, C-954 de 2000 y SUJ-11S2 de 21 de junio de 2018.

Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de segunda instancia a adoptar la decisión cuestionada, pues en su criterio contradice la normatividad que consagra la pensión gracia y los pronunciamientos jurisprudenciales emitidos sobre el tema.

A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues la entidad no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción, y tampoco la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, la UGPP no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que lo pretendido es cuestionar la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento de la pensión graciosa presuntamente en una cuantía superior a la que corresponde.

Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la Caja Nacional de Previsión Social (Hoy UGPP) tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 2. Segundo cargo de violación Argumentó que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de Rubiano Preciado Valencia con desconocimiento de las leyes aplicables a su caso, toda vez que la parte accionada no logró acreditar los requisitos establecidos legalmente para adquirirla.

La Sala precisa que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009[16], indicó: (…) la revisión no pretende corregir errores in iudicando ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.

La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de «una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada», y por ello «las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido (…). De igual modo, esta Corporación, a través de sentencia del 17 de septiembre de 2020[17], al examinar el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, señaló que: “(…) Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: (…) iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley (…)”.

(Negrilla y subrayado fuera del texto) Igualmente, mediante sentencia del 6 de mayo de 2021, el Consejo de Estado en un caso similar, puntualizó[18]: “27. En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta en un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.

En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Es menester precisar, que para el supuesto de hecho explicado por la UGPP, en el que pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quien no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal, el legislador consagró la causal séptima del artículo 250 del CPACA, que sobre el particular, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 250.

CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”.

Puestas, así las cosas, la Sala precisa que en el sub judice la UGPP no alegó la causal prevista en el numeral 7º del artículo 250 del CPACA, y los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión no encuadran en la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ello, toda vez que el ente previsional sostiene que el señor Preciado Valencia no tiene derecho al pago y reconocimiento de la prestación graciosa, pues se evidencia que el tipo de vinculación que tenía como docente del 1 de enero de 1996 al 1 de enero de 2010 era de carácter nacional; y, por tanto, son tiempos que no se podían tener en cuenta para el otorgamiento de dicha pensión. Ahora bien, se observa que el ente previsional lo que pretende es discutir la aptitud legal del docente para ser beneficiario de la prestación periódica que le fue reconocida por medio de la sentencia de 26 de junio de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, pues considera que el demandado no reunía los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia regulada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 4 de 1966 que impiden computar tiempos de servicios prestados en instituciones educativas del orden nacional.

En ese sentido, considera la Subsección, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues dicha causal no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta un monto superior al que, por disposición legal, realmente corresponde.

En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho, como lo establece la norma indicada en líneas atrás. De manera que, se considera que la parte accionante expone argumentos que no pretenden discutir la cuantía del derecho reconocido, sino la aptitud legal para ser beneficiario del mismo, lo que se encuadra en la causal de revisión prevista en el numeral 7) del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que no fue invocada a través del presente medio de control; y que, por ende, torna improcedente el estudio de la misma.

Así las cosas, dado que los argumentos expuestos por la UGPP no dan lugar a la configuración de la causal b) prevista por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues no se discute el exceso en la cuantía del derecho reconocido, sino la aptitud legal para acceder al mismo, considera la Sala que los mismos carecen de asidero jurídico, razón por la que, se declarará infundada la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño de 26 de junio de 2019, que revocó el fallo de 14 de noviembre de 2017, dictado por el Juzgado Administrativo de Pasto.

Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.

III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas a la entidad recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 26 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA ----------------------- [1] Folio 203 a 205. [2] Folio 112 a 119 vuelta. [3] Folio 156 a 165. [4] Folio 201 vuelta. [5] Folio 220. [6] Folios 231 vuelta. [7] Folio 19 reverso [8]

ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia: (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio (…)”. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [10] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [11] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [12] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [13] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [14] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [16] Sentencia C-520 de 2009.

MP. María Victoria Calle Correa. Exp. D-7485. Ver sentencia C-004-2003. [17] Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001032500020160029700 (1715-2016). demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), demandado: Carmen Cecilia Sarmiento de Barroso. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 11001032500020180074800 (2720-2018) con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez.