CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., primero (1) de diciembre dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00(69249) Actor: RODRIGO ORDOÑEZ LASSO Demandado: MUNICIPIO DE SAN LORENZO, NARIÑO Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - las causales de revisión son taxativas y restrictivas.
El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO – quien ejerce el recurso extraordinario de revisión tiene la obligación de indicar con precisión cuál es la causal que invoca y de exponer con claridad y exactitud cuáles son los motivos, las razones y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Rodrigo Ordoñez Lasso contra de la sentencia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual confirmó, parcialmente, la sentencia de primera instancia. I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante considera que la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso con la finalidad de que se revocara la Resolución no. 026 de 12 de enero de 2012, adolece de nulidad por falta de congruencia y por cuanto negó el reconocimiento de perjuicios, sin realizar un análisis de las pruebas decretadas en el proceso.
Se invocaron las causales primera y quinta de revisión, referidas a la recuperación de documentos decisivos y la existencia de nulidad originada en la sentencia, contra la que no procede recurso de apelación. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 II.
ANTECEDENTES 1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 1.1. Demanda El 22 de junio de 2012, el señor Rodrigo Ordoñez Lasso interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de San Lorenzo, Nariño, con el fin de que se anulara la Resolución 026 de 12 de enero de 2012, que revocó la Resolución 026 de 27 de diciembre de 2011, a través de la cual se concedió licencia de construcción al demandante para la instalación de una estación de servicio de combustible, en el corregimiento del Carmen, del municipio de San Lorenzo, Nariño, y se impusiera indemnización a favor del demandante, por los perjuicios que el acto le ocasionó. Como fundamentos fácticos, se indicó que el acto demandado desconoció lo dispuesto en el artículo 73 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, sobre el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto (fls. 1-25 c. 1 exp. digital). 1.2.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo de Pasto profirió sentencia el 17 de noviembre de 2016, a través de la cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó, en abstracto, a la entidad territorial demandada al pago del lucro cesante causado al accionante. Señaló que con la revocatoria del acto que concedió la licencia de construcción, la administración municipal impidió el funcionamiento de la estación de servicio del demandante, lo que le generó un perjuicio material.
Manifestó que no era viable reconocer indemnización por concepto de daño emergente, toda vez que el demandante debía incurrir en la inversión para la puesta en funcionamiento del establecimiento de comercio. En cuanto al lucro cesante, indicó que en el caso analizado estaba dado por “la 1 Radicado 52001-33-31-002-2012-00196-00. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 inactividad que produjo la expedición del acto enjuiciado”; sin embargo, como no obraba prueba para determinar su cuantía, profirió condena en abstracto y estableció los siguientes parámetros para su liquidación: a) A efectos de la cuantificación del perjuicio se deberá tomar como extremos temporales le fecha en la cual efectivamente de suspendió la obra de construcción a raíz de la vigencia del acto administrativo hoy anulado, y la fecha de ejecutoria de la presente decisión. Lo anterior deberá acreditarse en el correspondiente incidente de liquidación de condena que para el efecto deberá promover la parte actora dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión. b) Dentro del trámite incidental se deberá certificar, por parte de la oficina de Planeación de la entidad territorial demandada o la dependencia que se estime competente, el flujo vehicular ( cantidad ) en la cabecera municipal y en los alrededores de la ubicación de la estación de gasolina. c) Dentro del trámite incidental se deberá certificar, por parte del DANE, el censo poblacional año 2012 del municipio de San Lorenzo (N). d) Dentro del trámite incidental se deberá certificar por la personería municipal de San Lorenzo (N ) el número de estaciones de servicio y su caracterización dentro del municipio. e) Dentro del trámite incidental se deberá aportar el reporte de galones asignados por el Ministerio de Minas y Energía, por cada estación de servicio dentro del municipio de San Lorenzo (N), o en su totalidad. f) Dentro del trámite incidental se deberá aportar certificado expedido por la autoridad nacional competente, el valor de venta por galón de gasolina para las estaciones de servicio del municipio de San Lorenzo, estableciendo la ganancia neta por parte del distribuidor en cada galón vendido años 2012 a 2016. g) Dentro del trámite incidental se deberá aportar certificado de autoridad competente o de la tesorería Municipal de San Lorenzo la cantidad de galones de gasolina o Acpm vendidos dentro de los años 2012 a 2016 y la cantidad de dinero que recibió el municipio por concepto de impuestos por la venta de gasolina y acpm, durante el mismo periodo. h) Dentro del trámite incidental se deberá aportar un dictamen pericial en el cual se tenga en cuenta la información recaudada mediante los medios de prueba anteriormente reseñados y los que se estime pertinentes, realizar un cálculo estimativo en el cual se identifique lo dejado de percibir por el accionante como consecuencia de la expedición del acto administrative hoy revocado. 1.3.
Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario Mediante sentencia de 20 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 confirmó la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado; sin embargo, revocó la condena de perjuicios impuesta en primera instancia y, en su lugar, negó dicha pretensión. Para fundamentar la decisión, señaló que la administración no estaba facultada para revocar su propio acto, porque no contaba con el consentimiento del afectado, y aparecía demostrado que no había mediado ilicitud o conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o de los administrados en la expedición del acto; empero, razonó que, como entre la resolución que concedió la licencia de construcción y aquella que la revocó sólo transcurrieron 16 días, no se pudieron hacer inversiones de construcción significantes; además, la licencia era solo uno de los requisitos para solicitar la habilitación de la estación de combustible, sin que se hubiera acreditado la reunión de las demás exigencias para ello.
Adujo que no se configuró un lucro cesante porque “el negocio comercial todavía no había iniciado operaciones”; así mismo, las inversiones realizadas con anterioridad a la expedición de la licencia o con posterioridad a su revocatoria, y los “gastos diferidos que comprende todos los estudios, planos arquitectónicos, diseños, compra del predio, pago de la arquitecta y otros profesionales y otros gastos” debían ser asumidos por el demandante.
Agregó que “la consecuencia de la nulidad del acto administrativo demandado es precisamente dejar con vida jurídica la licencia de construcción concedida por el Municipio al demandante, sin que medie ningún perjuicio”, por lo que el accionante podía seguir adelante con el trámite requerido para habilitar el funcionamiento de la estación de servicio.
Por último, precisó que no existía prueba de perjuicios morales. 2. El recurso extraordinario de revisión 2.1. Demanda El 16 de noviembre de 2022, el señor Rodrigo Ordoñez Lasso interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. El recurso extraordinario se fundó en las causales 1ª y 5ª del artículo 250 del Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 CPACA, referidas a haberse recobrado documentos decisivos después de dictada la sentencia, con los cuales la decisión hubiera sido diferente y que no pudieron aportarse por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, y existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Como sustento fáctico de la demanda, se indicó que la sentencia de segunda instancia carece de congruencia, por cuanto dejó de pronunciarse sobre la totalidad del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, “cuando argumenta que en este caso sobre expectativas y dadas las características del asunto, no es posible condenar perjuicios materiales, por lo que serán negados”, de modo que no se estudió, analizó y decidió sobre los extremos de la litis.
Señaló que no se tuvieron en cuenta las pruebas que obraban en el plenario (testimonios y dictamen pericial), las cuales demostraban el daño moral y material sufrido por el accionante (índice 2 SAMAI). 2.2. -Trámite del recurso extraordinario Previo a la admisión del recurso, en proveído de 5 de diciembre de 2022, se ordenó requerir al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto, para que remitiera copia digital del proceso ordinario (índice 4 SAMAI).
Mediante auto de 19 de enero de 2023 se admitió el recurso extraordinario de revisión (índice 15 SAMAI). El municipio de San Lorenzo, Nariño, contestó, oportunamente, la demanda. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones del recurso extraordinario, por considerar que la sentencia impugnada se profirió “con fundamento en la ley y las pruebas legal y oportunamente allegadas al expediente”; además, la modificación del fallo de primera instancia no implica la configuración de las causales de revisión invocadas.
Propuso las excepciones que denominó “el solicitante no acreditó el haber enviado simultáneamente o en forma previa, mediante correo electrónico, el recurso y sus anexos a su contraparte”; “inoportunidad de para la presentación del recurso de revisión”, por cuanto el plazo para interponer el recurso extraordinario vencía el 15 de noviembre de 2022; sin embargo, la demanda se radicó un día después;
“el ahora recurrente presentó acción de tutela por vías de hecho en contra Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 del Tribunal Administrativo de Nariño”; “las causales invocadas dentro del recurso de revisión se encuentran infundadas”, por cuanto en el escrito introductorio no se mencionó la existencia de documentos recobrados o encontrados después de dictada la sentencia, y no se vulneró el principio de congruencia y del debido proceso, dado que el tribunal de conocimiento tenía competencia para pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho por ser un aspecto inescindiblemente ligado al objeto del litigio; además, la decisión se encuentra sustentada, el juez de la revisión no tiene facultad para cuestionar el fundamento del juez ordinario y resulta “antitécnico” utilizar el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia. Por lo demás, refirió que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño se encuentra debidamente motivada, y la intención del recurrente se dirige a revivir la discusión jurídica del proceso de reparación directa.
Adicionalmente, hizo referencia a la libertad probatoria de las partes para acreditar los supuestos de hecho que fundamentan sus pretensiones. Por último, pidió condenar en costas al recurrente (índice 21 SAMAI). El 9 de marzo de 2023 se profirió auto de pruebas (índice 23 SAMAI). El Ministerio Público, aunque fue notificado (índice 18 SAMAI), no intervino en el proceso.
III. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable y caducidad La sentencia cuestionada fue proferida el 20 de octubre de 2021 y se notificó mediante edicto, fijado en la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño, entre el 11 y el 16 de noviembre de 20212. Si bien no obra constancia de ejecutoria, es viable concluir que el recurso extraordinario de revisión se radicó, oportunamente, por cuanto fue presentado dentro del año siguiente a la expedición y notificación de la providencia cuestionada3. 2 En el expediente digital aportado por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto obra el edicto notificatorio de la sentencia (índice 13 SAMAI). 3 El recurso extraordinario de revisión se radicó el 16 de noviembre de 2022 De acuerdo con el artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por las Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 Por lo anterior, no le asiste razón al municipio de San Lorenzo, cuando afirmó que el recurso extraordinario de revisión fue presentado, de forma extemporánea. 2.
Competencia La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño4, en atención a la competencia que le asigna el artículo 2495 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 136 del Acuerdo No. 80 de 2019. 3.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de causales primera y quinta de revisión, es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión. 4 Al revisar el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se observó lo siguiente: El asunto fue tramitado, en primera instancia, ante el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y, posteriormente, ante el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto, autoridad que profirió sentencia de primera instancia, el 17 de noviembre de 2016.
El expediente fue remitido al superior jerárquico para que se resolviera el recurso de apelación interpuesto por el municipio de San Lorenzo contra el fallo de primera instancia. Mediante auto de 27 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño se abstuvo de pronunciarse sobre la admisión del recurso de apelación y, en su lugar, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado en primera instancia, a partir del auto admisorio, por falta de competencia en razón de la cuantía del proceso, y ordenó remitir el asunto a la oficina judicial para que se efectuara el respectivo reparto entre los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Nariño. Asignado el asunto al magistrado correspondiente, en proveído de 3 de agosto de 2017 se admitió la demanda.
El proceso siguió su curso normal; se surtieron las etapas de la primera instancia y, el 13 de octubre de 2021, se registró proyecto de sentencia. Pese a lo anterior, mediante sentencia de 20 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño se ocupó de resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 17 de noviembre de 2016, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto, en el sentido de confirmar la declaratoria de nulidad del acto demandando y revocar la condena de perjuicios.
La situación advertida no fue expuesta por ninguna de las partes en el presente recurso extraordinario de revisión, por lo que la competencia de la Sala se restringe a los aspectos señalados en la demanda, toda vez que se cumplió con la carga de sustentación y el recurso se interpuso contra una sentencia ejecutoriada, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. 5 Artículo 249.
Competencia. (…) “De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. (…)”. 6 Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 10.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección”. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado7. 4.
Caso concreto El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis no está llamado a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: El recurrente invocó las causales primera y quinta de revisión, relacionadas con el hallazgo o recobro de una prueba documental decisiva, con posterioridad a la sentencia, que no pudo ser aportada al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, y la existencia de nulidad originada en la sentencia, contra la que no procede recurso de apelación. Pese a la alusión que se hizo a las dos causales de revisión, no se mencionó o aportó algún documento, determinante en la decisión adoptada en la sentencia cuestionada, que hubiera sido encontrado o recobrado con posterioridad a su expedición. La demanda se limitó a afirmar que si se hubiera tenido en cuenta la 7 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 prueba documental, testimonial, y pericial que obraba en el plenario, “indiscutiblemente la decisión fuera otra en relación con los perjuicios causados y su reparación integral.
Comprende lo argumentado con el requisito legal de que no se tuvo en cuenta sin pronunciamiento alguno por el superior sin culpa exclusiva del recurrente y que por tratarse de una sentencia de segunda instancia no cabía o era admisible ningún recurso”. En ese sentido, siendo un requisito de la demanda la exposición razonada de los motivos que fundamentan las causales invocadas, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión en relación con la causal primera de revisión, toda vez que ningún argumento se dirigió a justificar su configuración y la Sala tampoco advierte alguna situación que permita estructurar un vicio de nulidad por esa razón. En cuanto a la causal quinta de revisión, se adujo que la providencia en cuestión carecía de congruencia, porque había dejado de pronunciarse de fondo frente a lo planteado en la demanda y no había resuelto, en su totalidad, el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia. Se adujo que el fallo “no analiza la totalidad de los hechos planteados y ante todo las pruebas aportadas, como fueron los testimonios recibidos en la primera instancia y la prueba pericial que demuestra claramente los perjuicios causados, teniendo en cuenta que al otorgarle la licencia con todos los gastos que había erogado, el proyecto no era una expectativa, al contrario un hecho cierto donde aspiraba obtener los ingresos necesarios como una empresa económica de explotación”.
No se identificaron, con precisión, los aspectos y pruebas frente a cuáles se circunscribió la omisión que se pone de presente. Sobre el principio de congruencia, cabe mencionar que éste delimita el contenido de las decisiones judiciales, las cuales deben guardar consonancia con el contenido y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes.
Así, se precisa la existencia de identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 Dicho principio se encuentra regulado en el artículo 2818 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda, propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación, o en los recursos interpuestos.
Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia9. 8 Artículo 281.
Congruencias. “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
(…)”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668. Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones.
Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal10. En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda y los recursos interpuestos.
Revisado el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, se observa que en la demanda se pidió declarar la nulidad de la Resolución 026 de 12 de enero de 2012 y ordenar al ente territorial demandado pagar el perjuicio causado al demandante. Se advierte, además, que contra el fallo de primera instancia, únicamente, el municipio de San Lorenzo interpuso recurso de apelación para que se revocara lo resuelto, por considerar que la licencia concedida al demandante perjudicaba el interés general y presentaba ciertas inconsistencias, de modo que la revocatoria directa “era el único mecanismo efectivo para solucionar el problema”.
En la sentencia cuestionada, se confirmó la declaratoria de nulidad del acto acusado y se argumentó con suficiencia las razones por las cuales no era viable reconocer la indemnización de perjuicios solicitada en la demanda. Se indicó que era menester pronunciarse sobre la solicitud de restablecimiento del derecho, por cuanto era un aspecto que no podía desligarse de la declaración de nulidad y también, porque en el recurso de apelación se había solicitado “revocar la sentencia de primer grado en su totalidad”.
Si bien, no se hizo alusión expresa a los testimonios y a la prueba pericial a la que alude el recurrente, la negativa a reconocer los perjuicios deprecados se fundamentó, concretamente, en la inexistencia del lucro aducido, toda vez que la estación de venta de combustible no inició operaciones; adicionalmente, la licencia concedida únicamente estuvo 10 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 vigente durante 16 días, los gastos para la puesta en funcionamiento del negocio debían ser asumidos por el interesado y dicha inversión no se perdió, pues con la declaración de nulidad, el acto demandado cobraba “vida jurídica”, de modo que el demandante podía seguir adelante con su proyecto comercial.
A partir de lo expuesto, concluye la Sala que el fallo cuestionado no es incongruente, porque se pronunció frente a las pretensiones de la demanda y resolvió los aspectos de disenso del recurso de apelación, el cual, valga mencionar, no fue interpuesto por el demandante, sino por la parte demandada en el proceso ordinario, con el fin de que se revocara, en su integridad, la decisión proferida en primera instancia, la cual había sido favorable al actor.
Ahora bien, la falta de valoración de ciertos medios acreditativos tampoco constituye un defecto susceptible de invalidar la decisión revisada, comoquiera que el fundamento aducido por el tribunal de conocimiento para negar el reconocimiento de los perjuicios pedidos en la demanda no se muestra caprichoso, en la medida en la que se soportó en la realidad de los hechos probados en el proceso, y en la apreciación que se realizó sobre la falta de configuración de algún daño. Ciertamente, el razonamiento que efectuó el juzgador lo relevaba de hacer análisis adicionales, al refutar la existencia misma del perjuicio, lo que hacía inane referirse a la magnitud de ese menoscabo, según lo aducido por el accionante.
Cabe señalar, en este punto, que la discriminación de los perjuicios solicitados en la demanda (daño emergente, lucro cesante y daño moral) se cimentó en los gastos sufragados para la construcción de la estación de servicio, en la utilidad que se hubiera percibido durante 5 años, y en la afectación social, familiar y personal que sufrió el demandante “en virtud del retiro”.
El Tribunal de conocimiento se refirió a cada uno de esos perjuicios, cuando afirmó que no se produjo un lucro cesante por las exigencias adicionales requeridas para la habilitación de la actividad comercial y el corto lapso en el que permaneció vigente el acto; además, no se estructuró el daño emergente alegado, porque los gastos para la construcción del establecimiento debían ser asumidos por el accionante, quien tenía la posibilidad de continuar con los trámites para la puesta en funcionamiento de la estación de servicio, y no existía prueba de los perjuicios morales.
La Sala considera razonables los argumentos de la sentencia y, en todo caso, sobre los mismos el recurrente no elevó ningún reproche frente a su veracidad. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 En tal sentido, resulta desvirtuada, también, la causal quinta de revisión, al no haberse comprobado la configuración de algún yerro con potencialidad de variar lo resuelto por el juez ordinario.
La simple inconformidad del demandante con la decisión adoptada no habilita a la Sala a efectuar un nuevo análisis del asunto discutido en el proceso primigenio, pues, como se expuso con suficiencia, el recurso extraordinario de revisión no comprende un mecanismo para cuestionar la labor intelectual de juzgamiento, por lo que está vedado, en dicha sede judicial, analizar la interpretación normativa efectuada por el juez de instancia o realizar una nueva valoración de las pruebas del proceso ordinario.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala se abstendrá de infirmar la providencia impugnada. 5. Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Al sub lite le resultan aplicables las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 202111, en consideración a las reglas de vigencia establecidas en el artículo 86 ibídem12, toda vez que no se advierte alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, en la medida en la que no existen recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada. 11 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. 12 En virtud del cual la nueva normativa en materia de competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado entrará a regir un año después de la publicación y en lo relativo al dictamen pericial, siempre que no se hubiesen decretado pruebas.
En todo caso, las reformas procesales introducidas por dicha ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación y respecto de procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, salvo los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas -incluido la de carácter pericial-, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual, corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales. La Sección Tercera, concretamente, ha insistido en que la condena en costas opera en los casos señalados por la ley y no requiere, para su establecimiento, de un análisis subjetivo en torno a la conducta de las partes13.
Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En el caso de la referencia, el municipio de San Lorenzo contestó oportunamente la demanda. Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho que ejerció la representación legal de la entidad, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 2015-02685-01(62826), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00204-00 (69249) Actor: Rodrigo Ordoñez Lasso Demandado: municipio de San Lorenzo Referencia: Recurso extraordinario de revisión 15 SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora.
Se fija por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del municipio de San Lorenzo, Nariño. Por Secretaría de la Sección Tercera, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado Electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES (E) VF