Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Demandante: Sofia Magdalena Narváez Flórez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizada.
Períodos de labor mediante la modalidad de hora cátedra. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora SOFIA MAGDALENA NARVAEZ FLOREZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 23670 del 6 de junio de 2017, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de la Resolución RDP 31305 del 4 de agosto de 2017, que resolvió en forma desfavorable el recurso de apelación presentado en contra del acto inicial. 1 Folios 1 a 2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, según lo previsto en la Ley 114 de 1913, con los reajustes anuales y demás beneficios tales como las mesadas semestral y de navidad conforme al Acto Legislativo 01 de 2005.
Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante fue docente territorial a favor del departamento de Nariño, vinculada a través de interinidad (10 de septiembre de 1973 - 10 de noviembre de 1973), hora cátedra (10 de agosto de 1987-30 de junio de 1990) y posteriormente nombrada en propiedad (a partir del 17 de abril de 1990).
Que cumplió los 50 años el 20 de octubre de 2005 y posteriormente para marzo de 2017, agotó el requisito de los 20 años de servicio, por lo cual, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que fue negada mediante la Resolución RDP 23670 del 6 de junio de 2017 y confirmada al resolver el recurso de apelación mediante la Resolución RDP 31305 del 4 de agosto de 2017.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 25 de octubre de 20173, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la demandante, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, al haber ostentado una vinculación nacional.
Propuso las excepciones que denominó; inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los 2 Folios 2 a 3. 3 Folio 62 a 67. 4 Folio 69. 5 Folios 148 a 152. 6 Folios 167 a 176.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, señaló que no existía ánimo conciliatorio y declaró saneado el proceso. En atención a que había decretado las pruebas en el auto admisorio, ordenó incorporarlas y al no existir necesidad de oficiar otras declaró cerrada la etapa probatoria y; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia el 10 de abril de 2019, a través de la cual concedió las pretensiones de la demanda, para lo cual, declaró la nulidad de los actos acusados.
A título de restablecimiento ordenó reconocer y pagar a la UGPP la pensión a partir del 2 de marzo de 2014 por prescripción de las mesadas, en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Una vez analizada la situación normativa y jurisprudencial, procedió a verificar el cumplimiento de los requisitos a cargo de la docente, para lo cual, verificó que de los respectivos actos de nombramiento y certificados que la señora Sofía Narváez se desempeñó a favor del departamento de Nariño, en calidad de interina departamental entre el 10 de septiembre y el 10 de noviembre de 1973; como docente de horas cátedra entre el 10 de agosto de 1987 y el 30 de junio de 1990 y nombrada en propiedad a partir del 17 de abril de 1990 hasta la presentación de la demanda.
Que el tiempo laborado como docente territorial asciende a 30 años, 9 meses y 13 días, hasta la fecha de expedición del certificado laboral (20 de noviembre de 2017). Sostuvo que en algunos de los nombramientos que efectuó el departamento, participó el delegado del Ministerio de Educación Nacional, situación que a la luz de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, los pagos y emolumentos provenientes del Sistema General de Participaciones no excluyen a los docentes del derecho pensional, porque tales recursos sean endógenos o exógenos del municipio o departamento, le pertenecen de forma exclusiva al ente territorial y en ese orden, la docente tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia al haber agotado los requisitos.
Sobre la prescripción advirtió que la actora presentó la solicitud el 2 de marzo de 2017 y que la demanda fue radicada el 20 de septiembre de 2017 y como la docente adquirió el estatus el 17 de febrero de 2007, se configuró sobre las mesadas anteriores al 2 de marzo de 2014. 7 Folios 168 a 173. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Sostuvo que la mesada semestral y la de diciembre no fueron factores incluidos en la Ley 114 de 1913 y que la Ley 91 de 1989 dispuso que la mesada de medio año solo se destinaba a docentes vinculados tras 1. ° de enero de 1981 en materia de pensión jubilación y que la mesada de diciembre fue excluida con el Acto 01 de 2005, por lo que despacho desfavorable tal pretensión. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La UGPP en su escrito solicitó revocar la sentencia y en su lugar, negar las pretensiones al sustentar que la señora Sofía Magdalena Narváez Flórez no cumplió con los requisitos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, toda vez que, de acuerdo con los tiempos de servicios aportados, ostentó una vinculación nacional en todos los tiempos desempeñados.
Que del Decreto 1235 de 1973 acto de nombramiento en calidad interina, puede observarse que lo suscribió el delegado del Ministerio de Educación Nacional y el secretario de educación. Sobre la vinculación como docente hora cátedra entre los años 1987, 1988 y 1989, advirtió que también fueron suscritas por el delegado de la cartera ministerial y de acuerdo con el Decreto 3157 de 1968 y 2277 de 1979, ostenta la calidad de nacional al haber sido sufragado con recursos del Sistema General de Participaciones.
En el mismo sentido, dispuso que el nombramiento realizado a partir del 17 de abril de 1990, al ser una nueva vinculación en la que participó el Ministerio de Educación Nacional, no había lugar a computar los tiempos allí prestados. Finalmente, solicita que en el caso en que se confirme la decisión niegue la condena en costas en esta instancia en contra de la entidad porque su actuación no ha sido temeraria ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada9 presentó escrito de alegaciones finales en el que reiteró los argumentos expuestos en contestación y en el recurso de apelación. La parte demandante y el delegado del Ministerio Público ante esta Corporación guardaron silencio10. 8 Folios 233 a 239. 9 Folios 271 a 275. 10 Según constancia visible a folio 278.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como determinar si el hecho de que sus acreencias laborales hubiesen sido pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones, implican que su vinculación fue del orden nacional.
Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Sobre el cómputo de tiempos de servicio como docente de hora cátedra según la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 Al respecto se precisa que, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012- 02017-01, mediante la cual abordó, entre otros temas, el relacionado con la contabilización de los períodos de labor de los docentes vinculados por hora cátedra. Para los efectos, la sentencia en comento precisó que el Decreto 259 del 6 de febrero de 198115 indicó en relación con el ascenso de un docente, que aquel debía certificar el tiempo de servicio, respecto del cual se previó también que en los casos en que se tratara de un maestro oficial que no fuera de tiempo completo, el certificado tendría que especificar el número de horas cátedra, lo que permitía concluir que era posible el cómputo del lapso de servicio como educador bajo dicha modalidad de trabajo.
Igualmente, se resaltó que el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación sería computable como jornada completa de trabajo docente aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias y, además, se indicó la fórmula a aplicarse para el cálculo de dicho tiempo, así. «[…]
PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. […]» 15 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Sobre el punto, en la referida providencia también se planteó lo siguiente. «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
(…)” Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2001 indicó que era posible tener en cuenta el(sic) para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 200316 dictada por esta Corporación se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó que, “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias.
Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley. En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.
Así las cosas deben(sic) entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)” […] En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos: […] El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo, la actora acreditó que durante el periodo comprendido 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de agosto de 2003, Expediente 0396- 03.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el Departamento de Sucre. Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas: […] De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días). […]».
En cuanto a la inclusión de los días de descanso remunerados y las vacaciones, en jurisprudencia de esta Corporación17 se precisó, «[…] En relación con las vacaciones para el personal docente, el Decreto 2277 de 1979, dispone: “Artículo 67. VACACIONES. Los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.” De conformidad con los artículos 8o del Decreto 174 de 1982, 4 del decreto 1235 de 1982, 1º del decreto 1786 de 1985, 61 del Decreto 1278 de 200241, y artículo 2.4.3.4.1 del Decreto1075 de 2015; los docentes y directivos docentes estatales disfrutan de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, incluida Semana Santa […]».
De lo expuesto se concluye que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, tal y como se expuso en acápite precedente. c. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201518, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, radicado: 76001- 23-33-000-2012-00681-01 (4794-15), reiterado en sentencia del 19 de enero de 2023, radicado: 08001-23-33- 000-2016-00149-01 (4526-2021). 18 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito relacionado con la edad, se observa que la señora Sofía Narváez nació el 20 de octubre de 195519, de modo que cumplió los 50 años el 20 de octubre de 2005.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la demandante como docente territorial o nacionalizada (cuál punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la causa judicial. - Del 10 de septiembre al 9 de noviembre de 1973- interina Territorial Del material allegado al plenario puede evidenciarse que el departamento de Nariño vinculó a la docente como interina con ocasión a una licencia de maternidad, nombrada por el secretario de Educación mediante el Decreto 1235 del 20 de septiembre de 1973 para ser directora de la Escuela Urbana de Niñas, posesionada por el alcalde del municipio de Ospina.
Que la anterior licencia fue prorrogada tal como lo advierte el Decreto 1628 del 26 de noviembre de la misma anualidad, por lo tanto, se aprecian los siguientes actos: 19 De conformidad con la copia de la cédula visible a folio 28. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Nótese que los actos de nombramiento fueron suscritos por el gobernador del departamento en ejercicio de sus facultades legales y por el secretario de educación, además aparece la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional, sin embargo, no puede entenderse como una vinculación nacionalizada porque dicho proceso se originó a partir de la Ley 43 de 1975.
Es decir, que los espacios temporales de la licencia fueron previos a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 197520, circunstancia que permite señalar el análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, sobre el cual la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada 20 A partir de la fecha de su sanción, 11 de diciembre de 1975.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) En atención a lo expuesto, como en los actos administrativos no existió intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, sino por parte del gobernador de Nariño y tampoco la docente fue nombrada en una plaza del carácter nacional, porque prestó sus servicios en el municipio de Ospina, en una escuela rural, lo adecuado es relacionar este tiempo como territorial.
Ahora, el tiempo de interinidad antes analizado quedó relacionado en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño21 donde indica que la demandante laboró durante dichos extremos temporales derivada de los anteriores nombramientos, así: 21 Folios 30 a 31.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) En ese orden, como los actos fueron expedidos por la autoridad territorial con el fin de ocupar una licencia y los tiempos certificados a cargo de la secretaría de educación del departamento, es preciso señalar que la docente fue vinculada como interina territorial entre el 10 de septiembre al 9 de noviembre de 1973 (2 meses), lapso que amerita ser incluido en el reconocimiento de la pensión, tal como lo ha expuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado, que en el caso de los docentes interinos, ha de computarse en atención a que ante la imposibilidad de un nombramiento de carrera o por alguna situación administrativa, se nombra a los docentes con carácter transitorio en atención a la urgencia que así amerite la prestación del servicio y por lo tanto, no hay lugar a desconocer dicha relación legal que emerge a raíz de ese tipo de vinculación. -1987, 1988 y 1989 Horas Cátedra - Nacionalizada Obran en el plenario los actos administrativos de nombramiento efectuados a la docente para dictar horas cátedra, mediante los cuáles prestó sus servicios a favor del departamento de Nariño para los años 1987 y 1988 suscritos por el gobernador del departamento en ejercicio de sus facultades legales y por el delegado del Ministerio de Educación Nacional, tal como se observa: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Puede observarse que, en los actos relacionados, solamente la Resolución inicial 015 de 1987, precisa de manera directa los nombres de los docentes vinculados a favor del departamento en los que se incluyó a la señora Sofía Narváez y la prestación del servicio por el término de 20 horas.
Las demás Resoluciones 057, 059 y 060 de 1988 fueron prórrogas en las vinculaciones para los docentes que prestaron horas cátedra en las mismas condiciones del nombramiento inicial. En los mencionados decretos está demostrada la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, es decir, que la plaza fue creada o modificada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que también se encuentra demostrada en esta oportunidad.
Ahora, para la prórroga de la vinculación del año 1989 se aportó la Resolución 139 del mismo año (ilegible), pero de la cual alcanza a notarse que igualmente existió participación del FER. Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Ahora, los respectivos extremos temporales analizados se constatan con el certificado expedido por la dependencia de recursos humanos de la Secretaría de Educación de Nariño, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Una vez reconocido que la señora Sofía Magdalena Narváez fue contratada por el departamento de Nariño como docente de horas cátedra, procederá esta Sala a computarlas tal y como lo ha expuesto el parágrafo primero del artículo 1. ° de la Ley 33 de 198522, 33 de la Ley 100 de 199323 y la jurisprudencia del Consejo de Estado24, así: DESDE HASTA AÑO S MESE S DÍA S TOTAL DÍAS # DE HORA S CÁTE DRA SEMA NALE S # DE MESES (DÍAS / 30) # DE HORAS AL MES (#HORAS CÁTEDRA * 4,29 SEMANAS ) # DE HORAS LABORADAS (#DE MESES * #HORAS LABORADAS AL MES) DÍAS LABORADOS (#HORAS CÁTEDRA LABORADAS)/ 4) # DE SEMAN AS LABORA DAS PARA VACACI ONES # DE DÍAS DE VACACIO NES DÍAS LABORADOS + DÍAS DE DESCANSO REMUNERADO Y VACACIONES 1/09/1987 30/06/198 8 0 9 303 20 10,1 80 808 202 5,89166 6667 41,241666 67 243,2416667 22 El cálculo se realiza al sumar las horas de trabajo prestadas y dividirlas en 4, resultado equivalente a los días laborados y sumados con los días de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año). 23 Parágrafo 2 del artículo 33 «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario» 24 «[…]Así, si para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los doce (12) meses que componen un año equivale a 360 días al año […]». «[…] para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.
En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días […]». Entre otras, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016- 00149-01 (4526-2021); 4 de marzo de 1999, radicado 12503;10 de octubre de 2016, radicado 05001-23-33-000- 2014-01754-01 (5073-15).
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y sentencia del 30 de noviembre de 2023, radicado: 63001-23-33-000-2018-00192-01 (3049-2019). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) 1/09/1988 30/09/198 8 0 0 29 29 20 0,96666667 80 77,33333333 19,33333333 0,56388 8889 3,9472222 22 23,28055556 1/10/1988 30/10/198 8 0 0 30 29 20 0,96666667 80 77,33333333 19,33333333 0,56388 8889 3,9472222 22 23,28055556 1/11/1988 30/06/1989 0 7 30 241 20 8 80 642,6666667 160,6666667 4,68611 1111 32,802777 78 193,4694444 1/09/1989 30/06/1990 0 9 30 302 20 10 80 805,3333333 201,3333333 5,87222 2222 41,105555 56 242,4388889 TOTAL DE DÍAS LABORADOS 602,666 6667 725,711 1111 Del anterior cálculo, al realizar la conversión de los 726 días aproximados25, la señora Sofía Magdalena Narváez prestó las horas cátedras con vinculación nacionalizada a favor del departamento de Nariño durante (2 años y 6 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. Ahora sobre los anteriores tiempos se tiene que el Tribunal los identificó con una totalidad de “1.080”, sin embargo, como ya se advirtió y de conformidad con la fórmula desarrollada en la ley y la jurisprudencia, el lapso incluido para la prestación será el aquí analizado.
La recurrente, advirtió que para los años 1987, 1988 y 1989, los actos de nombramiento al haberse suscrito por el delegado de la cartera ministerial, debía reconocerse la calidad de nacional, condición que le impedía obtener el beneficio de la pensión a la señora Sofía Narváez. Sin embargo, la Sala aclara que a la luz de los lineamientos fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
En el mismo sentido, si se plantea que con motivo de los nombramientos nacionalizados el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la aludida providencia, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para 25 Por aplicación de regla de 3, en el equivalente de 1 año (360 días) y 1 mes (30 días).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial.
Por tanto, no le asiste razón a la UGPP cuando advierte que el tribunal erró al incluir los tiempos aquí analizados por haberse demostrado la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional, pero esta lo fue en el sentido de aprobar la disponibilidad presupuestal de los recursos a cargo del Situado Fiscal (Sistema General de Participaciones), mismos que fueron administrados directamente por el departamento de Nariño. -Relación legal y reglamentaria del 17 de abril de 1990 al 18 de enero de 201726- Territorial La señora Sofía Magdalena Narváez fue nombrada a través del Decreto 340 del 11 de abril de 1990 como docente de tiempo completo del Colegio Sagrado Corazón de Jesús del Peñol27, tiempo para cuando hacía parte del municipio el Tambo.
Del anterior cargo, tomo posesión ante el secretario de educación nacional, así: 26 Fecha de expedición del certificado de historial laboral allegada al plenario a folios 33 y 34. 27 Municipio 63 de los que integran Nariño, fundado el 7 de diciembre de 1998 por Ordenanza 036. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Ahora, para establecer la vinculación que ostentó durante este tiempo, fueron aportados tanto el decreto de nombramiento como la posesión y, de los cuales puede advertirse que pese a que el nombramiento de la reclamante fue durante el proceso de nacionalización, este no podría asumirse como nacionalizada, pues debe tenerse en cuenta que en los actos no existió participación por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita advertir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, tampoco fue allegado documento alguno en el que conste que lo devengado por la docente lo fue con cargo a los recursos del SGP.
La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Ahora, en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral28, quedó relacionado el tiempo en que la docente se desempeñó a favor del departamento en el Colegio Jorge Eliécer Gaitán, con la única vinculación derivada del Decreto 340 de 1990 y hasta la fecha de su expedición continuaba vigente, sin que hubiese cambiado su relación laboral, así: Ahora bien, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino eventualmente territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio. 28 Folios 33 y 3.4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) En consecuencia, al observar que la última vinculación de la accionante tuvo lugar a partir del 17 de abril de 1990 y hasta el 18 de enero de 2017 (26 años, 9 meses y 1 día), resulta acertado asegurar que fue laborado como docente territorial, además, porque tal como se afirmó en el acápite del decreto de nombramiento y acta de posesión, no hubo intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de sus delegados ni tampoco certificación alguna sobre la disponibilidad del presupuesto a cargo del FER; por lo expuesto, resultaba acertado incluir los tiempos laborados a favor del municipio del Peñol, tal como lo dispuso el a quo, pero bajo los argumentos aquí expuestos.
De otra parte, se observa que, en el proveído impugnado señaló que la fecha de adquisición del estatus pensional de la reclamante fue por cumplimiento del tiempo de servicio que se estimó completado el 17 de febrero de 2007 «fechas que se obtiene una vez realizadas las conversiones y sumando los días laborados». No obstante, la Subsección al analizar el cómputo de los períodos de vinculación de la actora encontró que, para la primera fecha en comento, aquella detentaba 16 años, 13 meses y 36 días, lo cual implicaba que aún debía laborar 2 años, 9 meses y 24 días más a fin de obtener los 20 años de servicio.
Por lo tanto, al realizar el respectivo cálculo, la fecha de adquisición del estatus pensional por parte de la accionante solo ocurrió hasta el 11 de diciembre de 2009 tal como se observa del siguiente cuadro. Desde Hasta Año Mes Días 10/09/1973 9/11/1973 0 1 30 Horas Cátedra 0 2 6 17/04/1990 11/12/2009 19 7 24 SUBTOTAL 19 10 60 TOTAL 20 AÑOS En consecuencia, habrá que modificarse la sentencia recurrida, precisando que Sofía Narváez configuró su estatus de pensionada el 11 de diciembre de 2009.
Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, quedó demostrada al desempeñarse como docente interina con ocasión a los Decretos 1235 y 1628 de 1973, entre el 10 de septiembre al 9 de noviembre de 1973, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.
Análisis de la prescripción Una vez realizada la conversión de los tiempos desempeñados como horas cátedra en el acápite respectivo, habrá de considerarse que su inclusión afecta el estatus de la docente y con ello el análisis de la prescripción, por lo cual, se tendrán las siguientes consideraciones: El Consejo de Estado29 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.
Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer desde el que debe comenzar a contabilizarse el término referido en el caso, se considerará que esta fecha se concretó desde el 11 de diciembre de 2009, cuando la actora acreditó los 20 años de servicio, y después de cumplir los 50 años (20 de octubre de 2005), pues ese primer momento acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica en la petición30 así como en la parte considerativa de la Resolución RDP 23670 del 6 de junio de 201731, la señora Sofía Narváez presentó ante la UGPP, solicitud de reconocimiento de la pensión gracia el 2 de marzo de 2017. En ese orden, está acreditado que, desde la configuración del estatus pensional hasta la radicación de la solicitud en vía administrativa, transcurrieron más de tres años, por ello, la fecha que se debe tomar para calcular la prescripción de las diferencias es el 2 de marzo de 2017, al ser esta la fecha en la que la accionante elevó petición tendiente al reconocimiento de la pensión gracia. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 30 Folios 25 y 26. 31 Folio 16.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) Por lo expuesto, se entiende que no interrumpió válidamente el término de prescripción, por lo que resulta acertado declarar probado el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas causadas a su favor anteriores al 2 de marzo de 2014, tal y como lo advirtió el Tribunal en la sentencia recurrida.
Con base en lo dicho, resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá de confirmarse dicha providencia pero según lo analizado anteriormente en cuanto a las vinculaciones que ostentó la docente y habrá lugar a modificarse respecto a la configuración del estatus pensional de la señora Sofía Magdalena Narváez.
Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00514-01 (4947-2019) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará así: «Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social -UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Sofía Magdalena Narváez Flórez, identificada con cédula de ciudadanía No.30.715.671, en el equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, entre el 11 de diciembre de 2008 y el 10 de diciembre de 2009.» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia, pero por las razones expuestas anteriormente.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente