Radicado: 17001-23-33-000-2024-00089-01 (29192) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2024-00089-01 (29192) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Departamento de Caldas Asunto: Apelación auto que resolvió la solicitud de suspensión provisional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra el auto del 26 de junio de 2024, confirmado por auto del 31 de julio de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó el decreto de la medida cautelar.
ANTECEDENTES 1. El 23 de abril de 2024, la UGPP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 0016 del 19 de febrero de 2024 y 0024 del 21 de marzo de 2024, por medio de las cuales el Departamento de Caldas resolvió las excepciones presentadas por la demandante contra el mandamiento de pago librado a través de la Resolución 0016 del 30 de noviembre de 2023 y, confirmó dicha decisión, respectivamente.
Además, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos demandados. Como sustento, se remitió a los argumentos y concepto de violación expuestos en el escrito de la demanda, en los que se advirtió que los actos acusados son violatorios de los artículos 2 de la Ley 33 de 1985, 99 de la Ley 1437 de 2011, 1, 2 y 3 del Decreto 1222 de 2013, al haber sido expedidos con infracción de las normas en las que debía fundarse, en forma irregular y falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que el Departamento de Caldas le impuso una obligación de pago a la UGPP a la cual no estaba obligada.
Advirtió la falta de título ejecutivo para adelantar el proceso coactivo contra la UGPP, pues conforme con la jurisprudencia de esta Sección, el título ejecutivo en el caso de cuotas partes pensionales es complejo, ya que el acto de reconocimiento pensional debe estar acompañado del acto administrativo de liquidación de la cuota parte.
Que, en el caso bajo estudio, “no existe en los documentos anexos al mandamiento de pago, ningún acto administrativo que liquide la cuota parte, ni aquel que reconoció la pensión del beneficiario de los que se pueda derivar que existe una obligación clara, expresa y exigible a favor de ese ente territorial y en el que se encuentre vinculada la UGPP”.
Además, señaló que la obligación no es clara pues “no se identifica a la UGPP como sujeto pasivo de la obligación, así como tampoco existe un vínculo jurídico entre Departamento de Caldas y la UGPP, ya que conforme a lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1222 de 2013, Radicado: 17001-23-33-000-2024-00089-01 (29192) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ninguna de las resoluciones de reconocimiento pensional fue consultada a esta entidad, pues se trata de reconocimientos pensionales debidamente consolidados antes del 8 de noviembre de 2011”. 2.
El 26 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas, negó la suspensión de los actos demandados. En concreto, explicó que el argumento de la medida “(…) se soporta en una interpretación disímil que ambas entidades realizan de las disposiciones normativas que enmarcaron la liquidación de Cajanal y la correlativa asunción de algunas de sus funciones por la UGPP, y por ello en este punto se requiere abordar temas como las funciones de la UGPP frente al objeto misional de Cajanal, el alcance jurídico y vigencia del patrimonio autónomo que en su momento administró Fiduagraria S.A. para asumir algunas obligaciones de dicha caja de previsión, la entidad depositaria de dichas funciones una vez terminados los contratos de fiducia, así como el procedimiento de consulta y reconocimiento de las cuotas partes pensionales, aspectos que se repite, ameritan un análisis jurídico de fondo que no resulta procedente en esta primigenia etapa procesal, cuando el Tribunal únicamente cuenta con los planteamientos esbozados en la demanda”. 3.
El 4 de julio de 2024, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión. Argumentó que la solicitud cuenta con los elementos de juicio suficientes que demuestran que los actos demandados son contrarios a las normas superiores. En ese sentido, señaló que es procedente el decreto de la medida cautelar “(…) al quedar demostrada la violación de las disposiciones invocadas una vez se efectúa el análisis de los actos demandados, se lleva a cabo su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, la demostración del perjuicio irremediable, así como el estudio de las pruebas allegadas al presente medio de control.
Adicionalmente, indicó que lo que se pretende con el decreto de la medida cautelar es salvaguardar los recursos del Sistema General de Pensiones y evitar un detrimento patrimonial a este. 4. El 31 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas, confirmó, por las mismas razones, la decisión recurrida. Además, en lo que tiene que ver con el perjuicio, el a quo señaló que “(…) no se cuenta con elementos que permiten concluir la infracción normativa que exige este tipo de medidas cautelares, precisamente por los fundamentos de hecho y de derecho que la soportan; mismos que conllevan el tener que realizar un análisis de fondo frente al trámite que se adelantó en relación con las cuotas partes pensionales que ahora cobra el departamento a la UGPP, conforme a la actuación administrativa que se aporte, y las pruebas que las partes alleguen al proceso; material probatorio que servirá para determinar la supuesta existencia o no de un título ejecutivo complejo base del cobro, analizando con claridad si los documentos que utilizó el ente territorial para recaudar dichas sumas de dinero contienen obligaciones claras, expresas y exigibles.” Por otro lado, concedió el recurso de apelación para ante esta Corporación. CONSIDERACIONES 1.
De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra el auto que decidió la solicitud de medida cautelar elevada por la demandante. 2. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si era procedente decretar la suspensión provisional de las Resoluciones 0016 del 19 de febrero de 2024 y 0024 del 21 de marzo de 2024, por medio de las cuales el Departamento de Caldas resolvió las excepciones presentadas por la demandante contra el mandamiento Radicado: 17001-23-33-000-2024-00089-01 (29192) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de pago que se libró a través de la Resolución 0016 del 30 de noviembre de 2023 y, confirmó dicha decisión, respectivamente. 3.
Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 231 del CPACA prevé que en el proceso de nulidad es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. Además de acreditarse la violación normativa, el demandante deberá probar, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios. 4.
En el caso concreto, la UGPP argumentó que en el presente caso procede la suspensión de los actos demandados, en razón a que existe una contradicción manifiesta con las normas superiores en que debían fundarse y falta de legitimación por pasiva. Explicó que, en el proceso coactivo iniciado por el Departamento de Caldas, no existía título ejecutivo claro, expreso y exigible, pues el mismo no cumple con las condiciones requeridas cuando se trata del cobro de cuotas partes pensionales, además de que no existe ninguna relación legal entre el Departamento de Caldas y la UGPP respecto a dicho asunto.
En cuanto al perjuicio irremediable, señaló que la medida provisional busca proteger los recursos del sistema pensional, pues el cobro de cuotas partes pensionales que no debe asumir la UGPP pone en riesgo los recursos de la entidad. A partir de la sustentación efectuada por la apelante, la Sala encuentra que le asiste razón al a quo pues, contrario a lo señalado por la UGPP, de la sola confrontación de las normas no se advierte la ilegalidad advertida.
Por el contrario, se requiere un análisis legal y probatorio, para determinar si existe falta de título ejecutivo y falta de competencia de la UGPP para asumir el cobro de las cuotas partes reclamadas por la demandada. En otras palabras, se debe adelantar un pormenorizado análisis jurídico y probatorio, para dilucidar el tema, específicamente, las normas vigentes al momento de la expedición de los actos administrativos demandados, la competencia para el cobro y pago de las cuotas partes pensionales y la conformación de los títulos ejecutivos en esos casos, asuntos propios de la etapa de juzgamiento.
Finalmente, respecto al perjuicio irremediable, se considera que el mismo no se encuentra debidamente probado, pues si bien la UGPP alega que el trámite de los procesos de cobro coactivo puede conllevar un detrimento en los recursos del sistema pensional, no se probó la existencia de dicho detrimento o que la UGPP hubiera realizado pago alguno por concepto de cuotas partes pensionales que implique decretar la medida cautelar.
Lo anterior es suficiente para desestimar el recurso de apelación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar la providencia del 26 de junio de 2024, confirmado por auto del 31 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas. Radicado: 17001-23-33-000-2024-00089-01 (29192) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO