Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., primero (1.°) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 68001233300020230000801 Solicitante: Jully Carolina Chacón Chacón Concejal: Efrén Franco Farfán Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura.

Reiteración Jurisprudencial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Solicitante contra la sentencia de 15 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La señora Jully Carolina Chacón Chacón –en adelante la Solicitante– pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de Efrén Franco Farfán –en adelante el Concejal–, porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941 y el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, por indebida destinación de dineros públicos. 1 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 2 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 2 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] II. PRETENSIONES Se declare la pérdida de investidura del señor EFRÉN FRANCO FARFÁN en su calidad de Concejal de Barbosa Santander para el período constitucional 2020-2023, por la causal establecida en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 de 1994 y 48, numeral 4, de la Ley 617 de 2000, Indebida Destinación de Dineros Públicos. […]”.

Presupuestos fácticos 3. La Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión: 3.1. Señaló que el señor Efrén Franco Farfán fue elegido como Concejal del Municipio de Barbosa, Departamento de Santander, para el período constitucional 2020–2023. 3.2. Indicó que el Concejal se posesionó, el 2 de enero de 2020, y fue elegido Presidente del Concejo Municipal hasta el 31 de diciembre de 2020. 3.3.

Refirió que el Municipio de Barbosa era de categoría sexta y el presupuesto general de gastos de la corporación pública, para la vigencia 2020, tenía un rubro por concepto de pago de honorarios a los concejales, por un valor de $151.444.800 (ciento cincuenta y un millones cuatrocientos cuarenta y cuatro mil ochocientos pesos), de conformidad con lo previsto en el artículo 1.º3 de la Ley 1368 de 29 de diciembre de 20094. 3.4.

Explicó que, según el valor presupuestado, se debían realizar 90 sesiones entre ordinarias y extraordinarias, en el año, por cuanto eran 13 concejales los destinatarios de dichos honorarios. 3 “[…] ARTÍCULO 1o. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 66. Liquidación de honorarios. Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla […].

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año.”. 4 “Por medio de la cual se reforman los artículos 66 y 67 de la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones”. 3 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.

Afirmó que el Concejal, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Barbosa, expidió la Resolución núm. 29 de 22 de julio de 2020, por medio de la cual destinó recursos, que habían sido previstos para el pago de honorarios de los concejales, al pago de materiales y suministros, servicios varios y apoyo a la gestión. 3.6. Adujo que el Concejal, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Barbosa, expidió la Resolución núm. 40 de 11 de noviembre de 2020, en la cual destinó recursos, que habían sido previstos para el pago de honorarios de los concejales, al pago de honorarios por servicios profesionales. 3.7.

Expuso que el Concejal, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Barbosa, expidió la Resolución núm. 50 de 10 de diciembre de 2020, mediante la cual destinó recursos, que habían sido previstos para el pago de honorarios de los concejales, al pago de honorarios por servicios profesionales. 3.8. Indicó que el Concejal, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Barbosa, convocó 70 sesiones, en el 2020, las cuales no eran suficientes para ejercer la función constitucional y legal de control político y administrativo otorgada a la corporación pública, teniendo en cuenta las condiciones poblaciones, históricas y socio culturales del Municipio de Barbosa.

Causal de pérdida de investidura alegada y argumento que justifica la solicitud 4. La Solicitante citó y transcribió la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, según la cual los concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos. 5.

Señaló que una de las funciones del Presidente del Concejo Municipal es convocar, presidir y dirigir las sesiones plenarias y, por tanto, se debían convocar a las sesiones para que en cumplimiento de las obligaciones misionales se hiciera el control político y administrativo a la administración municipal y sus entes descentralizados. 4 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Expuso que el Concejal, en su condición de Presidente del Concejo Municipal y ordenador del gasto, incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, consistente en destinarlos a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados, teniendo en cuenta que, aun cuando la ley permite que el Concejo Municipal destine recursos para materiales y suministros, servicios varios, apoyo a la gestión y honorarios de servicios profesionales, dichos recursos no se podían obtener del rubro principal destinado al pago de honorarios de los concejales. 7.

Manifestó que se configuró el elemento objetivo, por la “[…] calidad de Concejal del demandado, presidente y ordenador del gasto del Concejo Municipal de Barbosa, Santander, para la vigencia fiscal 2020, quien modificó el presupuesto realizando créditos y contra créditos, afectando el rubro de obligatorio cumplimiento como lo es el de honorarios de los concejales, según lo exige el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009, incurriendo en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos. […]”. 8.

Afirmó que se configuró el elemento subjetivo, por cuanto la conducta del Concejal se realizó con culpa grave, en la medida que “[…] en su calidad de presidente y ordenador del gasto, no requería de grandes conocimientos jurídicos para entender que la ley ordenaba realizar 70 sesiones ordinarias y que el valor debía presupuestarse para su realización, además su función como presidente era la de convocar a las sesiones y no preferir cambiar el verdadero fin del concejo municipal de hacer control político y administrativo, por comprar materiales y suministros, o pagar servicios varios o de apoyo a la gestión, es decir no tuvo el cuidado necesario que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.

Si bien es cierto […] están autorizados por la ley, estos no podían pagarse con un rubro de destinación específica como es el pago de honorarios de los concejales, los cuales tanto en la destinación como en el monto son establecidos por la ley […]”. Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 9. El Concejal5 contestó la solicitud de pérdida de investidura y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 5 Mediante apoderado. 5 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.1.

Se pronunció sobre los hechos de la solicitud de pérdida de investidura y, en especial, manifestó que los movimientos presupuestales referidos por la Solicitante tenían como propósito el cumplimiento de obligaciones legales, cuya materialización se evidencia en el objeto contractual de los contratos efectuados con dichos recursos. 9.2.

Precisó que no solo se contra acreditaron recursos por concepto del pago de honorarios sino que también se obtuvieron recursos del concepto de mantenimiento, impresos y publicaciones, servicios varios, apoyo a la gestión y servicios públicos, los cuales fueron destinados a dar mayor operatividad a los gastos relacionados con el funcionamiento del Concejo Municipal y con el cumplimiento de sus funciones. 9.3.

Señaló que no destinó de forma indebida recursos públicos, debido a que ejerció sus facultades legales y no existía una disposición legal que estableciera la obligación de agotar todas las sesiones indicadas por la Solicitante, en la medida que el artículo 1.° de la Ley 1368 solo definía el número máximo de sesiones que serían pagadas a los concejales. 9.4.

Expuso que el Alcalde Municipal convoca las sesiones extraordinarias del Concejo Municipal y en la vigencia 2020 no existió convocatoria a dichas sesiones, situación que no se le podía atribuir como una conducta omisiva o negligente. 9.5. Indicó como “[…] excepción de mérito: la inexistencia de recursos de destinación específica en el presupuesto de ingresos y gastos del Concejo Municipal de Barbosa […]”, argumentando que los recursos destinados al rubro “Concejo Municipal de Barbosa”, para la vigencia 2020, provenían de “recursos propios” y no existía norma legal que impusiera la inversión del rubro de honorarios como destinación específica, resaltando que era la fuente de los recursos determinada por la ley la que determinaba la destinación específica de los mismos, según lo previsto en el Decreto 111 de 15 de enero de 19966. 9.6.

Afirmó que “[…] el demandado en ejercicio de sus competencias, efectuó bajo su criterio – debidamente facultado por la Ley –, los movimientos presupuestales 6 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. 6 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co internos que consideró más adecuados para el funcionamiento de la entidad en la vigencia 2020, sin que se excediera el monto total de apropiaciones y por ende sin incurrir en indebida destinación de dineros públicos, ya que el rubro presupuestal de honorarios GF2021 Honorarios, de ninguna manera está asignado con la obligatoriedad de ser usados – con destinación específica y, en sentido negativo, única y exclusivamente para el pago de honorarios de los concejales. […]”. 9.7.

Manifestó que las condiciones poblaciones, históricas y socio culturales del Municipio de Barbosa no justificaban la obligación de realizar el número máximo de sesiones del Concejo Municipal, al año, porque “[…] si de eso se tratara, el número de sesiones resultaría infinito, no solo para este Municipio sino para todos en general, pues es sabido que contrario a lo deseado se presenta una involución en el desarrollo de los pueblos y en la satisfacción de sus necesidades […]”.

La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 10. La audiencia pública tuvo lugar el 8 de febrero de 2023, con la asistencia y participación de la Solicitante de la pérdida de investidura; el Concejal; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia proferida el 15 de febrero de 2023, negó la pérdida de investidura del Concejal.

En su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…]

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda. […]”. Consideraciones del Tribunal 12. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 13. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar si “[…] ¿Los créditos y contra créditos que como ordenador del gasto haga el presidente de un concejo municipal, mediante acto administrativo, afectando el rubro presupuestal de honorarios para el pago de las sesiones a las que asistan los 7 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concejales municipales, configura la causal de pérdida de investidura denominada indebida destinación de los dineros públicos? […]”. 14.

Refirió que para la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada debían concurrir tres presupuestos: i) que se ostente la calidad de Concejal; ii) que se esté frente a dineros públicos, es decir, que provengan de una actividad económica del Estado; y iii) que los dineros sean indebidamente destinados a fines estatales prohibidos o distintos a los establecidos en la Constitución y la ley. 15.

Explicó que, de conformidad con lo previsto en la Constitución Política y el Decreto 111 de 1996, aun cuando a los concejos municipales les corresponde expedir anualmente el presupuesto, este puede ser modificado, a través de traslados presupuestales, cuando: i) es necesario reducir o aplazar totalmente las apropiaciones presupuestales y ii) durante la ejecución del presupuesto se hace indispensable aumentar el monto de las apropiaciones iniciales. 16.

Precisó que los movimientos presupuestales que no alteran el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda de las entidades se denominan “traslados presupuestales internos” y pueden consistir en créditos o contra créditos, es decir, al aumento de una partida y la disminución de otra, respectivamente. 17.

Consideró que dichos movimientos presupuestales no resultan contrarios al ordenamiento jurídico, siempre que los realice la autoridad competente y no afecten los recursos de destinación específica. 18. Señaló que los gastos de funcionamiento no podían financiarse con recursos de otros aportes ni transferencias con destinación específica, sino que se debían financiar con ingresos corrientes (tributarios o no tributarios) de libre destinación, según lo previsto en el artículo 37 de la Ley 617. 7 “[…] ARTICULO 3o.

FINANCIACION DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. […]”. 8 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.

Indicó que, dentro de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales se encontraba el pago de honorarios a los concejales, cuya naturaleza no impedía que se realizaran movimientos presupuestales. 20. Precisó que el artículo 1.° de la Ley 1368 previó el número máximo de sesiones que podían ser remuneradas en los concejos municipales según la categoría de cada Municipio, pero no estableció que era obligatorio realizar dicho máximo de sesiones. 21.

Expuso que los alcaldes municipales están facultados para convocar a los concejales para realizar sesiones extraordinarias, sin que esta decisión dependa del Presidente del Concejo Municipal o cualquier miembro de la corporación pública. 22. Consideró que se encontraba probada la calidad de Concejal y la existencia de dineros públicos; sin embargo, no se encontraba probada la indebida destinación de dichos recursos, porque, el Concejal expidió los actos administrativos a través de los cuales realizó operaciones de créditos y contra créditos, sin alterar el total del presupuesto de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, sobre recursos que no tenían una destinación específica y correspondían a ingresos corrientes de libre destinación. 23.

Consideró que “[…] los hechos y comportamientos alegados por la parte demandante, no se adecúan al supuesto fáctico normativo para que se pueda configurar la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, dado que, como quedó demostrado, los recursos con los cuales el Presidente del Concejo Municipal efectuó los correspondientes traslados presupuestales de una a otra partida, provienen de ingresos corrientes de libre destinación. […]”.

El recurso de apelación presentado por la Solicitante 24. La Solicitante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de los concejales. 9 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

Indicó que el rubro de honorarios de los concejos municipales era de destinación específica, por cuanto a diferencia del presupuesto de las entidades territoriales, tenía un rubro exclusivo para los gastos de funcionamiento y no tenían rubros o secciones para inversión o servicio de la deuda. 26. Reitero que la principal función del Concejo Municipal era la de realizar control político y administrativo y no la de realizar gastos en materiales y suministros y servicios varios. 27.

Señaló que el artículo 66 de la Ley 136, modificado por el artículo 1.º de la Ley 1368, en concordancia con el artículo 55 del Acuerdo núm. 5 de 30 de noviembre de 20198, dispuso que se debía pagar anualmente todas las sesiones ordinarias a los concejales que correspondían según la categoría del municipio, lo cual no era facultativo. 28.

Destacó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, consistente en destinarlos a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. Traslado del recurso de apelación 29. Surtido el traslado del recurso de apelación, el Concejal y el Ministerio Público guardaron silencio.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 30. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del 8 “Por el cual se modifica y se expide el Reglamento Interno para el funcionamiento del Concejo Municipal de Barbosa y se deroga el Acuerdo Municipal núm. 11 de 2013”. 10 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento y causación de honorarios de los concejales; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 31. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881 de 15 de enero de 20189, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910; y iv) el artículo 15011 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 32.

Agotados los trámites inherentes al recurso de apelación de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine. Asimismo, la Sala limitará su pronunciamiento a los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por la Solicitante porque dichos argumentos definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. 33.

Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por la apelante. Problema Jurídico 34. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la Solicitante, si el Concejal en su condición de Presidente y ordenador del gasto del Concejo Municipal de Barbosa incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en indebida destinación de 9 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. 10 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11 Modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 12 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dineros públicos, al realizar movimientos presupuestales con recursos de honorarios de los concejales para pagar materiales y suministros, servicios varios, apoyo para la gestión y honorarios por servicios profesionales del Concejo Municipal. 35.

En ese sentido, se analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en primera instancia. La calificación habilitante 36. Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de Concejal para el período 2020-2023 del señor Efrén Franco Farfán, según consta en el formulario E-26CON expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que se indica que fue elegido como Concejal del Municipio de Barbosa13. 37.

En ese orden de ideas, la investidura del Concejal se tiene por cierta en la medida en que el documento anteriormente indicado constituye prueba de dicha calidad, lo cual los hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Adicionalmente, la condición de Concejal no fue controvertida durante el proceso. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 38.

Vistos los artículos 18414 de la Constitución Política; 14315 de la Ley 1437 y las leyes 136, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. 13 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 06 Anexo […]”. 14 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 15 Ley 1437 de 2011.

Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 12 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollos jurisprudenciales 39.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio16 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 40.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 41.

La Sala Plena17 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 16 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 13 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. En esa misma orientación, la Corte Constitucional18 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 43.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201019. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 44.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 45.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes20, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo21. 46.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre 18 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 19 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 20 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 21 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 14 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo22.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 47. Vistos el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal; y el numeral 4.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os […] concejales municipales y distritales […] perderán su investidura: […] [p]or indebida destinación de dineros públicos […]”. 48.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado23, mediante sentencia de 6 de mayo de 2014, en relación con la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201224, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” 22 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00865- 00(PI), Actor: Carlos Mario Isaza Serrano, Demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. 24 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 15 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200325 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200526 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc […]” (Destacado fuera de texto). 25 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 26 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 16 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

Asimismo, esta Sección27, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, lo siguiente: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo28 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003- 00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009- 00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”. 50.

En suma de todo lo anterior, se considera lo siguiente: 50.1. Que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las 27 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), Actor: JESUS ANTONI OBANDO ROA, Demandado: CESAR LONDOÑO VILLEGAS Y OTRO, Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA. 28 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 17 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto29. 50.2.

Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”30. 50.3.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 50.4. La configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura sub examine necesita la prueba de tres supuestos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 51.

La indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 51.1. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 29 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 30 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC- 2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000- 2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 18 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.2.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 51.3. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 51.4.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 51.5. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 51.6. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto 52. Visto el artículo 110 del Decreto 111 de 199631, que prevé que los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político-administrativas son competentes para contratar, comprometer a la persona jurídica de la cual hacen parte, así como para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto. 53.

Visto el artículo 3.º de la Ley 617, sobre financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, que señala que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. 31 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”. 19 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Visto el parágrafo 1.º del artículo 3.º de la Ley 617, que dispone que se entiende por ingresos corrientes de libre destinación, los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. 55. Visto el inciso 3.º del parágrafo 1.º del artículo 3.º de la Ley 617, que indica que, en todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: i) la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; ii) los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; iii) los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; iv) los recursos de cofinanciación; v) las regalías y compensaciones; vi) las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; vii) la sobretasa al ACPM; viii) otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio; y ix) los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica. 56.

La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 15 de marzo de 201832, consideró que “[…] el presidente del concejo municipal, como jefe de la corporación y ordenador del gasto de la misma, debe atender las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto con los ingresos corrientes de libre destinación que recibe del presupuesto general de la nación; de manera que, los gastos de funcionamiento de los concejos municipales no se pueden financiar, entre otros, con recursos de otros aportes y trasferencias con destinación específica […]”. 57.

Esta Sección33 ha considerado que “[…] [D]e conformidad con los artículos 3° y 10 de la Ley 617 de 2000, los honorarios de los concejales se encuentran inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. sentencia de 15 de marzo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación 13001233300020160110701. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 47001 2333 000 2021 00310 01. 20 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corrientes de libre destinación34 […].Desde tal óptica, el presidente del concejo, como ordenador del gasto, debe velar por el correcto uso de los dineros públicos procedentes del tesoro. […]”. 58.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación35, en relación con las modificaciones al presupuesto, sostuvo lo siguiente: “[…] El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: […] c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos” […]”. 59.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado36 que el presupuesto de los concejos municipales puede ser objeto de movimientos presupuestales, en los siguientes términos: “[…] De manera que, con fundamento en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, a los concejos municipales les corresponde expedir anualmente su presupuesto, el cual puede tener modificaciones como parte de ejecución del mismo, tales como los traslados presupuestales.

Reitera la Sala que los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que solo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.

La Sala, en sentencia de 14 de agosto de 201437, sostuvo que no se incurre en la conducta reprochable cuando se realizan cambios presupuestales, siempre que estos cambios se realicen por la autoridad competente, dado a que en determinados eventos se hace necesario producir variaciones presupuestales, lo cual es posible según lo imponen los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de Estatuto Orgánico del Presupuesto. […]”. 34Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000- 2013-00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto de 5 de junio de 2008, C.P. William Zambrano Cetina, Expediente: 2008-00022. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. sentencia de 15 de marzo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación 13001233300020160110701. 37 Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00477-01. 21 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.

De conformidad con lo anterior, los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político-administrativas, son competentes para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto, cuyos gastos de funcionamiento deben financiarse con los ingresos corrientes de libre destinación. Lo anterior, teniendo en cuenta que los movimientos presupuestales de los concejos municipales constituyen una modificación al presupuesto autorizado por el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y causación de honorarios de los concejales 61. Visto el artículo 312 de la Constitución Política38, según el cual, respecto a los concejales dispuso, entre otros asuntos que “[…] La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones […]”. 62.

Visto el artículo 31 de la Ley 136, sobre reglamento, según el cual los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones. 63. Vistos el artículo 65 de la Ley 136, sobre reconocimiento de derechos y causación de honorarios, los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a sesiones ordinarias o extraordinarias, de conformidad con la tabla allí prevista. 64.

Visto el artículo 66 de la Ley 136, modificado por el artículo 1.º de la Ley 1368, sobre causación de honorarios, que señala el valor de los honorarios por cada sesión que asistan los concejales, atendiendo la categorización establecida en la Ley 617. En efecto, la citada norma reseña lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

66. CAUSACIÓN DE HONORARIOS. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión […].

Sexta […]. 38 Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> 22 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año. […]”. 65.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-271 de 20 de junio de 199639, señaló sobre el límite en el número de sesiones del concejo que se pueden remunerar anualmente, según la categoría del municipio: “[…] Las diferencias de orden socioeconómico y político-administrativo, que muestra la realidad de los municipios colombianos y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso, una mayor o menor actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus funciones, lo cual exige que para cada categoría de municipio se programe un diferente número de sesiones de sus respectivos concejos.

Por consiguiente, se justifica objetiva y razonablemente el trato diferenciado que frente a situaciones desiguales consagra la norma acusada, pues no resulta lógico establecer la igualdad del período de sesiones para los concejos municipales, cuando existen las diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan en cada situación, es decir, según su categoría, la atención de un mayor número de tareas y asuntos complejos.[…]”. 66.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 540 de 22 de mayo de 200140, consideró que se persiguen dos propósitos con la limitación en el número de sesiones que los municipios pueden remunerar a los concejales en consideración a la categoría a la que pertenece el ente territorial, en los siguientes términos: “[…] Encuentra la Corte que la finalidad de la norma es limitar el número de sesiones que los municipios pueden remunerar a sus concejales, lo cual tiene dos propósitos básicos: 1) garantizar que los concejos utilicen en debida forma las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de interés del municipio y 2) evitar que los concejales dilaten la toma de decisiones para presionar la prórroga de las sesiones ordinarias o la convocatoria a sesiones extraordinarias para aprobar los proyectos de acuerdo que les compete.

En ambos sentidos la finalidad de la norma se enmarca dentro de los principios de eficacia y economía de la función administrativa, además del cumplimiento de los fines esenciales del Estado y de la prevalencia del interés general (C.P., arts. 1, 2 y 209). Así mismo, el trato diferente se manifiesta en el señalamiento de límites distintos a las sesiones ordinarias y extraordinarias de los concejos que anualmente se pueden remunerar, en consideración a la categoría a la que pertenezca el municipio. […].

Por lo tanto, se reiterará la jurisprudencia de esta Corporación expuesta en la Sentencia 316 de 1996 en relación con la existencia de límites distintos al número de sesiones del concejo que se pueden remunerar anualmente, teniendo como base para tal diferencia la categoría del respectivo municipio. […]”. 39 Corte Constitucional, Sentencia C-271 de 20 de junio de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 66 de la ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios". 40 Corte Constitucional, Sentencia C- 540 de 22 de mayo de 2001, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000. 23 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.

En suma, el número de sesiones del concejo que se pueden remunerar anualmente, según la categoría del municipio, corresponde a un límite que estableció el legislador, con el fin de garantizar que los concejos utilicen en debida forma las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de interés del Municipio y evitar que los concejales dilaten la respectiva toma de decisiones.

Análisis del caso concreto 68. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 69.

La Sala procede, en el caso sub examine, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en indebida destinación de dineros públicos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados.

Que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular 70. La Sala encuentra probado que el señor Efrén Franco Farfán fue elegido como Concejal del Municipio de Barbosa, para el período 2020-202341, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia y fue elegido como Presidente de esa corporación pública, el 2 de enero de 202042.

En consecuencia, se encuentra probado el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine. 41 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 06 Anexo […]”. 42 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 07 Anexo […]”. 24 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que se esté frente a dineros públicos 71.

Esta Sección43 ha considerado que el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 señala que el presupuesto se compone de las siguientes partes: i) el presupuesto de ingresos o rentas; ii) el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y iii) disposiciones generales. 72.

La Sala considera que los créditos y contra créditos previstos en las resoluciones núms. 29 de 22 de julio de 202044, 40 de 11 de noviembre de 202045 y 50 de 10 de diciembre de 202046, se realizaron sobre recursos del presupuesto general de gastos del Concejo Municipal que constituyen dineros públicos47, razón por la cual se encuentra probado el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura sub examine.

Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 73. La Solicitante indicó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en la medida que el Concejal, en su condición de Presidente y ordenador del gasto, realizó movimientos presupuestales consistentes en créditos y contra créditos, mediante resoluciones núms. 29 de 22 de julio de 2020, 40 de 11 de noviembre de 2020 y 50 de 10 de diciembre de 2020, con recursos de honorarios de los concejales para pagar materiales y suministros, servicios varios, apoyo para la gestión y honorarios por servicios profesionales del Concejo Municipal. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 47001233300020210031001. 44 “[…] Por medio de la cual se realizan unas modificaciones presupuestales dentro de la sección “Concejo Municipal” en el presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia del 2020, por parte del Concejo Municipal de Barbosa, Santander […]”. 45 “[…] Por medio de la cual se realizan unas modificaciones presupuestales dentro de la sección “Concejo Municipal” en el presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia del 2020, por parte del Concejo Municipal de Barbosa, Santander […]”. 46 “[…] Por medio de la cual se realizan unas modificaciones presupuestales dentro de la sección “Concejo Municipal” en el presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia del 2020, por parte del Concejo Municipal de Barbosa, Santander […]”. 47 Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 47001 2333 000 2021 00310 01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación: 700012333 00020210001501. 25 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.

Sobre el particular, en el recurso de apelación, indicó que el Concejal incurrió en la respectiva causal de pérdida de investidura, al destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 75. En ese sentido, argumentó que los gastos de funcionamiento por concepto de honorarios de los concejales municipales eran de destinación específica, por lo que no podían ser objeto de movimientos presupuestales, y que se debían remunerar anualmente todas las sesiones ordinarias a los concejales, según la categoría del Municipio de Barbosa, lo cual no era facultativo, teniendo en cuenta que en dichas sesiones se ejercía su principal función consistente en realizar control político y administrativo. 76.

La Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, con el objeto de determinar si el demandado incurrió o no en la causal de pérdida de investidura. 77.

Sobre el particular, la Sala destaca lo siguiente: 77.1. El Acuerdo núm. 24 de 30 de diciembre de 199848 expedido por el Concejo Municipal de Barbosa, “[…] Por el cual se establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto del Municipio de Barbosa, Santander […]”, dispone: “[…] Artículo Primero: Establézcase el presente acuerdo como el Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio de Santander y sus Entidades Descentralizadas, así: […].

Artículo 2º. Noción de Presupuesto: El Presupuesto General del Municipio es un acto administrativo y soberano por medio del cual se calculan anticipadamente todas y cada una de las rentas e ingresos, se autorizan y apropian todos y cada uno de los gastos de funcionamiento y de inversión para un período determinado, constituyéndose en un instrumento necesario para cumplir las metas y objetivos fijados en los planes y programas de desarrollo económico y social y en el plan operativo anual de inversiones y debe ser presentado de manera que indique las funciones, programas y proyectos del gobierno municipal. […].

Artículo 9°. Componentes del Presupuesto General: El Presupuesto General del Municipio se compone de las siguientes partes: 48 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 026 Acuerdo de 1998. Estatuto Orgánico de Presupuesto […]”. 26 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. El Presupuesto de Rentas: Contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, los ingresos de los establecimientos públicos del municipio que se espera recaudar durante el año fiscal. b. El Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones: Incluirá las apropiaciones para el Concejo Municipal, el Despacho del Alcalde Municipal, las Secretarias, la Tesorería, la Personería y los Establecimientos Públicos del Municipio, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma en que indique el presente Estatuto. c. Disposiciones Generales: Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general del Municipio […].

Capítulo III. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital Artículo 23. Contenido: El presupuesto de rentas y recursos de capital contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden municipal que se espera recaudar en el año fiscal […].

Artículo 24. Ingresos corrientes: Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios […]. Parágrafo 2°. Constituyen ingresos ordinarios el Municipio aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos. […]. Capítulo IV Presupuesto de Gastos o de Apropiaciones Artículo 28°.

Contenido del Presupuesto de Gastos: El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que comprenderán: al Concejo Municipal, a la Personería Municipal, a la Administración Central y a los Establecimientos Públicos.

La Administración Central tendrá tantas secciones cuantas sean las Secretarías. […]. 1. Gastos de funcionamiento Corresponde a todas las erogaciones necesarias para el normal funcionamiento de los órganos incorporados en el Presupuesto General del Municipio. 1.1. Servicios Personales Remuneración por la prestación de servicios del personal de planta, a través de las distintas formas de vinculación previstas por la Constitución Política, la Ley y los Acuerdos.

Incluye el pago de las prestaciones sociales, de los contratos o de los pactos y convenciones colectivas de trabajo. 1.2. Gastos Generales Comprende los pagos por concepto de gastos necesarios para el normal funcionamiento del Municipio y sus Entidades Descentralizadas. 1.3. Gastos de Operación Comercial Son los que realizan los órganos para adquirir bienes y servicios destinados a la comercialización: Pueden ser con carácter puramente comercial o de fondo 27 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rotatorio, cuando son actividades de apoyo a la Entidad a la cual se encuentran adscritas. […].

Artículo 49°. Anteproyecto de Presupuesto del Concejo, la Personería Municipal: El Presidente del Concejo y el Personero Municipal presentarán los anteproyectos de presupuesto respectivos al alcalde, antes del 15 de septiembre, para que este ordene su inclusión en el proyecto de presupuesto general del municipio, debidamente detallado de acuerdo con las disposiciones previstas en el presente estatuto. […].

Artículo 84°. Decreto de reducción o aplazamiento […]. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General del Municipio se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Concejo Municipal […].

Artículo 98°. Capacidad de contratación y ordenación del gasto. El alcalde como representante legal del Municipio, el Personero y los representantes legales de las entidades descentralizadas, cada uno en relación con los respectivos órganos, tendrán la capacidad de contratar en desarrollo de las apropiaciones incorporadas presupuestalmente en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a la que se refiere la Constitución Política, la ley y los acuerdos […]”. 77.2.

El Acuerdo Municipal núm. 4 de 30 de noviembre de 201949 expedido por el Concejo Municipal de Barbosa, “[…] Por medio del cual se establece el Presupuesto General de Rentas y Gastos para la vigencia fiscal del año dos mil veinte (2020) […]”, señala: “[…] Artículo Primero: Fijase los cómputos de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Tesoro Municipal y sus Entidades Descentralizadas, Concejo y Personería Municipal para la vigencia fiscal del primero (01) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de dos mil veinte (2020), los cuales serán ejecutados por el jefe de cada organismo, realizando todas las operaciones y procedimientos presupuestales necesarios para cumplir con los fines esenciales del Estado. […]”.

Artículo Segundo: Fíjese el Presupuesto General de Gastos del Municipio de Barbosa, Santander, para la vigencia fiscal 2020 […]”. Distribuidos así: CÓDIGO CONCEPTO APROPIACIÓN G TOTAL GASTOS […] GF GASTOS DE FUNCIONAMIENTO […] GF2 CONCEJO MUNICIPAL […] GF3 PERSONERÍA MUNICIPAL […] GI GASTOS DE INVERSIÓN […] […] […] […] GR SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS […] […] […] […]” (Destacado fuera del texto) 49 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI.

“[…] 027 Acuerdo Municipal 04 de 2019. Presupuesto 2020 […]”. 28 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.3. El Acuerdo Municipal Núm. 5 de 30 de noviembre de 201950 expedido por el Concejo Municipal de Barbosa, “[…] Por el cual se modifica y se expide el Reglamento Interno para Funcionamiento del Concejo Municipal de Barbosa y se deroga el Acuerdo Municipal núm. 11 de 2013 […]”, indica: “[…] Artículo 55.

Sesiones Ordinarias – Reuniones: Durante el período para el cual fue elegido el Concejo Municipal se reunirá por derecho propio cuatro (4) veces al año en períodos de sesiones ordinarias, así: el primer día calendario de los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre para municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta. Durante dichos períodos y sus prórrogas, todos los días de la semana son hábiles para las reuniones del Concejo y sus comisiones.

Los horarios serán señalados por los respectivos presidentes. […]. Las Comisiones Permanentes sesionarán válidamente para ejercer sus funciones de control político en todo tiempo y momento correspondiente al período constitucional de elección de los Concejales y para ejercer sus funciones normativas durante los períodos de sesiones ordinarias, sus prórrogas y extraordinarias […].

Artículo 61. Sesiones Extraordinarias: El Concejo Municipal sesionará extraordinariamente por convocatoria que haga el Alcalde Municipal y por el término que éste le fije. Durante el período de sesiones extraordinarias el Concejo únicamente se ocupará de los asuntos que el Alcalde someta a su consideración, sin perjuicio de que ejerza la función de control político que le corresponde en todo tiempo y funciones propias para el correcto funcionamiento de la Corporación. […]”. 77.4.

La Resolución núm. 3 de 13 de enero de 202051 expedida por el Presidente del Concejo Municipal, “[…] Por medio del cual se liquida el presupuesto que rige para la corporación Concejo Municipal de Barbosa, Santander, para la vigencia fiscal 2020 […]”, expone: “[…] El señor Presidente del Honorable Concejo Municipal de Barbosa, Santander, en uso de sus facultades legales y constitucionales, en particular, las contenidas en los artículos 67 y ss. del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en armonía con el contenido del Acuerdo núm. 024 de 1998 (Estatuto Orgánico de Presupuesto del Municipio de Barbosa, Santander) y el Acuerdo Municipal 4 de 30 de noviembre de 2019, por medio del cual se establece el Presupuesto General de Rentas y Gastos para la vigencia 2020.

Artículo Primero: Fíjense los cómputos del presupuesto para la vigencia fiscal comprendida entre 1 de enero al 31 de diciembre de 2020, para EL CONCEJO MUNICIPAL DE BARBOSA […]. RUBRO DENOMINACIÓN TOTAL GF2 TRANSFERENCIAS CONCEJO MUNICIPAL […] GF201 SERVICIOS DE PERSONAL […] GF202 GASTOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS […] 50 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI.

“[…] 031 Nuevo Reglamento Interno del Concejo […]”. 51 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 032 Resolución 03 del 2020 […]”. 29 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GF20201 HONORARIOS […] GF203 GASTOS GENERALES […] GF20301 MATERIALES Y SUMINISTRO […] […] […] […] GF20304 SERVICIOS VARIOS […] GF20305 HONORARIOS, SERVICIOS PROFESIONALES […] GF20306 APOYO PARA LA GESTIÓN […]”. 77.5.

La Resolución núm. 29 de 22 de julio de 202052 expedida por el Presidente del Concejo Municipal, realizó unas modificaciones presupuestales dentro de la “Sección Concejo Municipal” en el Presupuesto General de Rentas y Gastos de la vigencia del 2020, por parte del Concejo Municipal de Barbosa, consistentes en contracreditar el rubro de honorarios y acreditar los rubros de materiales y servicios, servicios varios y apoyo a la gestión, como se expone a continuación: “[…] Artículo Primero: Contracredítese el siguiente numeral del Presupuesto General de Gastos del Honorable Concejo Municipal de Barbosa Santander, para la vigencia fiscal 2020, así: Numeral Concepto Valor GF20201 Honorarios […] Total, Contracrédito: […] Moneda C/Te.

Artículo Segundo: Acredítense los siguientes rubros presupuestales de la Sección “Concejo Municipal”, conforme a los valores que aquí se relacionan. Numeral Concepto Valor GF20301 Materiales y Suministros […] GF20304 Servicios Varios […] GF20306 Apoyo para la gestión […] Total, Crédito: […] Moneda C/Te. […]”. 77.6. La Resolución núm. 40 de 11 de noviembre de 202053 expedida por el Presidente del Concejo Municipal, realizó unas modificaciones presupuestales dentro de la “Sección Concejo Municipal” en el Presupuesto General de Rentas y Gastos de la vigencia del 2020, por parte del Concejo Municipal de Barbosa, consistentes en contracreditar el rubro de honorarios y acreditar el rubro de honorarios por servicios profesionales, así: “[…] Artículo Primero: Contracredítese el siguiente numeral del Presupuesto General de Gastos del Honorable Concejo Municipal de Barbosa Santander, para la vigencia fiscal 2020, así: Numeral Concepto Valor 52 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI.

“[…] 033 Resolución 29 de 2020 […]”. 53 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 034 Resolución 40 de 2020 […]”. 30 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GF20201 Honorarios […] Total, Contracrédito: […] Moneda C/Te. Artículo Segundo: Acredítense el siguiente rubro presupuestal de la Sección “Concejo Municipal”, conforme a los valores que aquí se relacionan.

Numeral Concepto Valor GF20305 Honorarios servicios profesionales […] Total, Crédito: […] Moneda C/Te. […]”. 77.7. La Resolución núm. 50 de 10 de diciembre de 202054 expedida por el Presidente del Concejo Municipal, realizó unas modificaciones presupuestales dentro de la “Sección Concejo Municipal” en el Presupuesto General de Rentas y Gastos de la vigencia del 2020, por parte del Concejo Municipal de Barbosa, consistentes en contracreditar, entre otros, el rubro de honorarios y acreditar el rubro de honorarios por servicios profesionales, en los siguientes términos: “[…] Artículo Primero: Contracredítese el siguiente numeral del Presupuesto General de Gastos del Honorable Concejo Municipal de Barbosa Santander, para la vigencia fiscal 2020, así: Numeral Concepto Valor GF20201 Honorarios […] Total, Contracrédito: […] Moneda C/Te.

Artículo Segundo: Acredítense el siguiente rubro presupuestal de la Sección “Concejo Municipal”, conforme a los valores que aquí se relacionan. Numeral Concepto Valor GF20305 Honorarios servicios profesionales […] Total, Crédito: […] Moneda C/Te. […]”. 77.8. En el certificado de traslado municipal núm. 2020000009 de 22 de julio de 202055, consta la existencia de saldo presupuestal libre de afectación para respaldar el movimiento presupuestal previsto en la Resolución núm. 29 de 2020 expedida por el Concejo Municipal de Barbosa. 77.9.

En el certificado de traslado municipal núm. 2020000014 de 11 de noviembre de 202056, consta la existencia de saldo presupuestal libre de afectación para 54 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 035 Resolución 50 de 2020 […]”. 55 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 029 Certificado de Traslado Presupuestal Mes de Julio […]”. 56 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI.

“[…] 030 Certificado de Traslado Presupuestal Mes de Noviembre […]”. 31 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respaldar el movimiento presupuestal previsto en la Resolución núm. 40 de 2020 expedida por el Concejo Municipal de Barbosa. 77.10.

En el certificado de traslado municipal núm. 2020000015 de 10 de diciembre de 202057, consta la existencia de saldo presupuestal libre de afectación para respaldar el movimiento presupuestal previsto en la Resolución núm. 59 de 2020 expedida por el Concejo Municipal de Barbosa. 77.11. En el certificado de ejecución de presupuesto de gastos e inversiones del Municipio de Barbosa de diciembre de 202058, constan los créditos y créditos realizados, referidos supra, y se informa que las sumas fueron pagadas y no hay cuentas por pagar en gastos de funcionamiento de prestación de servicios y gastos generales. 78.

De conformidad con lo anterior, se observa que: i) el Presupuesto General de Rentas y Gastos del Municipio de Barbosa y sus entidades descentralizadas, para la vigencia fiscal 2020, fijó, dentro de los gastos, el código “[…] GF2 […]”, por concepto de gastos de funcionamiento denominado “[…] Concejo Municipal […]”; y ii) el Presupuesto del Concejo Municipal de Barbosa, para la vigencia 2020, fijó dentro de dichos gastos de funcionamiento, el rubro “[…] GF202 […]” relativo a gastos de prestación de servicios, en el cual se incluyeron los honorarios de los concejales y el rubro “[…] GF203 […]” sobre gastos generales, en el cual se incluyeron los materiales y suministros, servicios varios, honorarios por servicios profesionales y apoyo a la gestión. 79.

En ese sentido, se advierte que el Concejal, en su condición de Presidente del Concejo Municipal y ordenador del gasto, realizó movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), mediante resoluciones núms. 29 de 22 de julio de 2020, 40 de 11 de noviembre de 2020 y 50 de 10 de diciembre de 2020, por medio de las cuales trasladó recursos dentro del concepto de gastos de funcionamientos del Concejo Municipal de un rubro presupuestal a otro. 57 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI.

“[…] 028 Certificado de Traslado Presupuestal Mes de Diciembre […]”. 58 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI. “[…] 005 Anexo […]”. 32 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80. La Sala considera que no se configura la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, toda vez que no se demostró que el Concejal destinó indebidamente los recursos públicos, en la medida que conforme los marcos normativos y jurisprudenciales citados supra, los movimientos presupuestales realizados corresponden a los autorizados por el Estatuto Orgánico de Presupuesto. 81.

Lo anterior, por cuanto fueron realizados por el Concejal, en su condición de Presidente del Concejo Municipal y ordenador del gasto, autoridad competente, quien atendió las apropiaciones incorporadas en la sección “[…] Concejo Municipal […]” del presupuesto, con los rubros de los gastos de funcionamiento del Concejo Municipal que se financian con ingresos corrientes de libre destinación y se excluyen de las rentas con destinación específica, sin alterar el monto del presupuesto de funcionamiento, pues solo representó cambios en el decreto de liquidación del presupuesto. 82.

En ese orden, se reitera que con fundamento en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, a los concejos municipales les corresponde expedir anualmente su presupuesto, el cual puede tener modificaciones como parte de ejecución del mismo, tales como los traslados presupuestales. 83. Asimismo, es importante destacar que, en relación con los períodos de sesiones y la causación de honorarios, el artículo 66 de la Ley 136, modificado por el artículo 1.° de la Ley 1368, define el número máximo de sesiones que serían pagadas a los concejales, según la categoría del Municipio correspondiente, con el fin de limitar el número de sesiones que los municipios pueden remunerar a sus concejales, sin que se establezca como obligación agotar todas las sesiones allí previstas. 84.

Para la Sala, los hechos y comportamientos alegados por la Solicitante para este cargo, no se adecúan al supuesto fáctico normativo que se pueda configurar la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, dado que, como quedó demostrado, el origen de los recursos con los que el Presidente del Concejo efectuó el correspondiente traslado presupuestal de un rubro a otro correspondían a ingresos corrientes de libre destinación y no se demostró que se 33 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hubiere desconocido lo previsto en el artículo 66 de la Ley 136, modificado por el artículo 1.º de la Ley 1368. 85.

Por último, no se advierte que se hayan utilizado instrumentos para cambiar la destinación de dineros públicos, verbigracia, en asuntos de contratación pública, anticipos, autorizaciones, cesión de tiquetes aéreos, entre otros eventos, en los cuales la jurisprudencia ha aceptado que los miembros de corporaciones públicas incurren en esta causal de manera indirecta59. 86.

En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, no se encuentra probado el elemento objetivo ni de la causal de pérdida de investidura alegada, esta Sala considera que no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo. Conclusiones de la Sala 87. En suma, la Sala considera que en el caso objeto de estudio no se probó que el Concejal, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Barbosa y ordenador del gasto, incurriera en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de recursos públicos.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. 59 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 6 de septiembre de 2018. C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 7001 23 33 000 2018 00019 01. Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 10 de febrero de 2022. C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 70001 23 33 000 2021 00015 01. 34 Núm. Único de radicación: 68001233300020230000801 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.