Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 Demandante: MARÍA SKANDRA AZAR PABA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: Tutela contra providencia judicial - Confirma improcedencia por no cumplir requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró la improcedencia del presente mecanismo por no superar el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora María Skandra Azar Paba, a través de apoderado judicial1, promovió acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo del Cesar3, en la que solicitó la protección de sus garantías constitucionales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la tutela judicial efectiva.
Lo anterior, con ocasión de la providencia del 14 de agosto de 2025, que adicionó y revocó parcialmente el auto dictado el 24 de febrero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en cuanto al decreto y limitación de medida cautelares ordenadas en el proceso ejecutivo identificado con radicado 20- 001-33-33-004-2015-00352-00/01. 1 Poder otorgado al abogado Madonio Villegas Salazar. 2 Índice 002 de Samai.
Tutela presentada el 26 de agosto de 2025. 3 Sala integrada por los magistrados Doris Pinzón Amado, María Luz Álvarez Araújo y José Antonio Aponte Olivella. Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese entendido, pidió que: […] En consecuencia, dejar sin efectos el auto de segunda instancia de fecha 14 de agosto de 2025, expedido por el Tribunal Administrativo del Cesar al interior del proceso ejecutivo en referencia, por medio del cual: adicionó con limitantes unas medidas cautelares preexistentes y procedió a revocar la medida cautelar de embargo decretada sobre la cuenta corriente No. 70400000427 denominada «MPIO DE CHIRIGUANA CORREDOR VIAL», de la entidad financiera Bancolombia.
Por lo tanto, ordenar a la autoridad judicial accionada que, en el término perentorio e improrrogable de 15 días, contados a partir de la notificación de dicha decisión, dicte auto de reemplazo, en el que tenga en cuenta los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en las sentencias de constitucionalidad invocadas, así como las proferidas recientemente por el Consejo de Estado.
En tal sentido, se abstenga de limitar y revocar las medidas cautelares que actualmente sirven como garantía, para efectivizar la condena judicial impuesta en contra del municipio de Chiriguaná.4 1.3. Hechos La señora Marisol Martínez Fragozo, en propio nombre y en representación de sus hijos Dayletyh Shinar, Shaila Denis y Yharllck Santiago Paba Martínez formuló demanda ejecutiva contra el municipio de Chiriguaná a fin de hacer cumplir la sentencia del 26 de octubre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar dentro del proceso de reparación directa en el que se condenó al ente territorial a pagar a favor de los demandantes, en calidad de sucesores procesales del señor Carlos Humberto Pava Orta, por concepto de daño emergente la suma de $2´718.267.438, más lo que corresponda a indexación. En auto del 22 de julio de 2024 el aludido despacho judicial profirió orden de apremio contra la demandada dentro del expediente identificado con radicado 20-001-33-33- 004-2015-00352-00 y mediante proveído del 17 de enero de 2025 decretó como medida cautelar el embargo y retención de los dineros que estuviese a nombre de la ejecutada en las cuentas bancarias o cualquier otro título de distintas entidades financieras de manera general y en algunas cuentas específicas de los bancos Bancolombia, Occidente, Agrario de Colombia y Bogotá. Medida que adoptó con la advertencia de que solo se practicaría sobre aquellos recursos que no pertenecieran a bienes inembargables ni tuvieran destinación específica, conforme a lo señalado en la Constitución Política, en leyes especiales y en especial lo establecido en el artículo 594 del Código General del Proceso. 4 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, limitó el monto de las medidas a la suma de $4´689.789.775,95 de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 593 del CGP.
Posteriormente, en auto del 24 de febrero de 2025, la autoridad judicial resolvió por un lado aceptar la cesión del crédito que presentó el extremo demandante a favor de la señora María Skandra Azar Paba y decretó por vía de excepción el embargo y retención de los dineros de naturaleza o carácter inembargable que tenga o llegare a tener depositados el municipio de Chiriguaná en las cuentas de ahorros, corrientes o cualquier otro título financiero en determinadas entidades financieras así como reiteró la medida de embargo ordenada en proveído del 17 de enero de 2025, debidamente oficiada a Bancolombia S.A., sobre la base de la excepción de inembargabilidad decretada.
Inconforme con la decisión, la ejecutada formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación con sustento en que la orden de embargo afectó cuentas en las que el municipio administra recursos que, por disposición constitucional y legal, gozan de inembargabilidad. Especificó que, entre las cuentas embargadas, se encuentra la cuenta corriente No. 70400000427 de Bancolombia, destinada exclusivamente para la administración de los recursos provenientes del proyecto “Chiriguaná Corredor Vial”; recursos que hacen parte del Programa Nacional Colombia Rural y tienen una destinación específica orientada al mejoramiento de vías rurales del municipio, por lo que tales dineros no podrían ser comprometidos para cubrir obligaciones ajenas al objeto de la cuenta.
El recurso de reposición fue resuelto desfavorablemente en auto del 16 de junio de 2025. En esa misma providencia, se concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Cesar en proveído del 14 de agosto de 2025 que adicionó y revocó parcialmente la decisión del a quo. Como sustento, el ad quem señaló que respecto a la orden genérica de embargo sobre los productos bancarios del ente territorial «debe considerarse que las cuentas que contengan recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la satisfacción de necesidades básicas como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, sólo son susceptibles de la medida de embargo pese a la inembargabilidad que reposa sobre ellas, cuando la obligación contenida en la sentencia judicial que se ejecuta guarda relación con la destinación de los recursos».
Por lo tanto, consideró que, para este caso, al tratarse de la ejecución de un fallo que condenó a indemnizar los perjuicios causados a los accionantes por no tramitar la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, se debía modular la orden de embargo por no corresponder el asunto del litigio con la fuente de la obligación aludida.
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la medida de afectación sobre las cuentas que manejan rubros provenientes de la tributación, consideró que «estos corresponden a recurso propios del ente territorial que son susceptibles de las medidas de embargo decretadas comoquiera que no hacen parte de los bienes inembargables enunciados en el artículo 594 del Código General del Proceso, por ello no procede ordenar el desembargo de las cuentas que los manejan».
Por último, señaló que la orden de embargo que recae sobre la cuenta corriente número 70400000427 de Bancolombia debía ser revocada por corresponder a recursos de destinación específica al haber sido creada dicha cuenta con el fin de recibir los dineros que el INVÍAS trasladaría para el cumplimiento del objeto del convenio interadministrativo suscrito con el ente territorial, en desarrollo del programa denominado «COLOMBIA RURAL – NACIONAL», encaminado al «mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación de corredores rurales productivos».
Emolumentos que entonces no podrían considerarse como propios de la entidad ejecutada susceptibles de la media cautelar en cuestión. En ese orden, el ad quem resolvió modificar parcialmente el auto de fecha 24 de febrero de 2025, para adicionar la orden de embargo «en el sentido de precisar que no podrán ser objeto de embargo: i) los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, de conformidad con lo señalado en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, y iii) los recursos destinados al educación, salud, agua potable y saneamiento básico» Igualmente, decidió revocar «la orden de embargo decretada sobre la cuenta corriente número 70400000427 denominada “MPIO DE CHIRIGUANA CORREDOR VIAL”, del BANCO BANCOLOMBIA».
El proveído cuestionado fue notificado a las partes por estado el 15 de agosto de 20255. 1.4. Fundamentos de la vulneración La parte actora, luego de abordar los requisitos de procedencia de la tutela y señalar que el presente asunto reviste de relevancia constitucional advirtió que la providencia cuestionada incurrió en violación directa a la Constitución Política, desconocimiento de precedente y defecto sustantivo. 5 Índice 006 de Samai en el proceso 20-001-33-33-004-2015-00352-01 Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al requisito de relevancia indicó que la discusión planteada expone de una lesión directa a la posibilidad jurídica que tienen los ciudadanos de acceder a la justicia a exigir la reparación integral de un daño causado, trascendiendo el debate la esfera netamente económica.
En sustento del defecto por violación directa a la Constitución Política, manifestó que la decisión no garantizó una tutela judicial efectiva que permitiera a la accionante gozar de los derechos derivados de una condena administrativa. Asimismo, cuestionó que se «desconoció el bloque de constitucionalidad por violación directa del Art. 93 de la C.P., a través del cual se integran al ordenamiento interno el Art. 8º de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Art. 25º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos5; sin perjuicio, de la vulneración de los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Carta Magna».
Con relación al defecto por desconocimiento del precedente, aludió que el tribunal desatendió sin justificar o argumentar a profundidad las razones por las cuales se apartaba de la línea jurisprudencial consolidada por la Corte en sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-337 de 1993, C354 de 1997, C-103 de 1994, T-531 de 1999, C-793 de 2022, C-566 de 2003, C-1154 de 2008, C-539 de 2010, T-873 de 2012, entre otras, que a su juicio han instituido con solidez la aplicación excepcional de medidas cautelares de embargo sobre recursos que en principio no podrían ser afectados.
Finalmente, en lo concerniente al defecto sustantivo refirió que se presenta por una violación directa del artículo 90 constitucional y consecuencialmente de los artículos 29 y 229 de la Carta Política. Vulneración que se concreta porque hubo «una inadecuada interpretación del tribunal, al desconocer, sin elementos de juicio suficientes, los precedentes jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado [Sección Tercera, Subsección A, Auto del 18 de marzo de 2022, Exp. 67.769.;
Sección Tercera, Subsección B, Auto del 12 de abril de 2024, Exp. 69.695; Sección Tercera, Subsección C, Auto del 8 de noviembre de 2024, Exp. 71.823 y Sección Tercera, Subsección B, Auto del 3 de junio de 2025, Exp. 72.313.] como máxima autoridad de lo contencioso administrativo y cuyo carácter vinculante debía observarse por el ad quem».
Para abordar tales defectos, realizó precisiones en torno a los recursos del Sistema General de Participaciones, su posibilidad de embargarse y sobre los dineros embargados que se derivan del convenio interadministrativo No. 1865 de 2021, suscrito entre el municipio de Chiriguaná y el Instituto Nacional de Vías (INVIAS). En cuanto a ello estimó que acoger las decisiones del tribunal conlleva una imposibilidad de que la pasiva pague de manera voluntaria su codena toda vez que «los recursos en cita, además de ser insuficientes, muchas veces terminan camuflados en cuentas bancarias que, desde su apertura y denominación, se califican como «inembargables», sin que en estas se manejen dineros de tal naturaleza».
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 22 de septiembre de 20256, el magistrado ponente del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, admitió la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
Igualmente, dispuso la notificación y vinculación del municipio de Chiriguaná, del señor Carlos Humberto Pava Orta, de los demás accionantes del proceso ejecutivo y del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, para que realizaran las manifestaciones que consideraran pertinentes y allegaran copia digital del expediente en cuestión. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar 7 Remitió copia digital del expediente ordinario sin realizar pronunciamiento de fondo alguno. 1.6.2. Municipio de Chiriguaná, Cesar8 El apoderado de la entidad señaló que la tutela no debe prosperar por incumplir el presupuesto de relevancia constitucional y no configurarse violación alguna a los derechos fundamentales invocados.
Manifestó que la prohibición de embargo de recursos del Sistema General de Participaciones está amparada por el artículo 63 de la Constitución Política, que autoriza al legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Asimismo, está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo 04 de 2007, además de ser, tal prohibición, coherente con el mandato que el constituyente dio al gobierno nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. 6 Ver índice 004 de Samai. 7 Ver índice 011 de Samai, expediente de primera instancia. 8 Ver índice 012 de Samai, expediente de primera instancia. Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que al tratarse la demandada de una entidad territorial del orden municipal se debe se aplicar lo establecido en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 que establece que la medida cautelar de embargo no recae sobre los recursos del SGP. 1.6.3.
Tribunal Administrativo del Cesar9 Remitió enlace de acceso al expediente objeto de tutela sin realizar pronunciamiento sobre los hechos materia de estudio. 1.7. Sentencia de primera instancia10 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, profirió fallo el 31 de octubre de 2025 en el que declaró la improcedencia de la tutela, al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Como fundamento, señaló que los reproches de la parte actora no exponen una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales, sino que están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal concernientes a la inembargabilidad de ciertos recursos de las entidades públicas.
Consideró que la pretensión de mantener una orden de embargo sobre la demandada corresponde a una de naturaleza netamente económica que escapa de la órbita del juez de tutela entre tanto la decisión acusada proviene de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 1.8.
Impugnación11 La parte accionante manifestó que la decisión del a quo incurre en un error en su apreciación del problema jurídico toda vez que la discusión no versa sobre los aspectos propios de la obligación dineraria, sino sobre la eficacia del mandato judicial y el derecho fundamental a la ejecución de una sentencia. Estimó que la decisión cuestionada bloqueó el acceso a la administración de justicia al hacer inejecutable una decisión judicial ejecutoriada y respecto a la cual el municipio evade su cumplimiento.
Refirió que la relevancia constitucional en esta ocasión brota de la circunstancia misma del incumplimiento de la sentencia declarativa de responsabilidad, pues tal 9 Ver índice 015 de Samai, expediente de primera instancia. 10 Ver índice 018 de Samai, expediente de primera instancia. 11 Ver índice 022 de Samai. Escrito radicado oportunamente el 14 de enero de 2026.
Sentencia de primera instancia notificada el 16 de diciembre de 2025. Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación constituye una lesión flagrante al debido proceso que habilita la intervención del juez de tutela. 1.9.
Trámite en segunda instancia El despacho sustanciador en auto del 22 de mayo de 2026 puso en conocimiento el presente trámite constitucional a la señora Marisol Martínez Fragozo, quien actuó en nombre propio y como representante de sus menores hijos Yharlick Santiago, Shaila Denis y Dayleth Shinar Pava Martínez, en calidad de sucesores procesales del señor Carlos Humberto Pava Orta y a su vez cesionarios de la señora María Skandra Azar Paba [integrantes del extremo demandante del ordinario], para que realizara las manifestaciones que a bien tuviera.
En razón a lo anterior, la señora Marisol Martínez manifestó12 que coadyuvaba las pretensiones de la tutela atendiendo que la discusión que se plantea constituye la fuente misma del proceso ejecutivo. Rememoró la falla administrativa que dio origen a la sentencia condenatoria objeto de ejecución y estimó que con la decisión reprochada se negaría la posibilidad de materializar el cobro tras limitar las medidas cautelares con las que coercitivamente se podría garantizar su efectividad.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 del 12 de marzo de 201913. 2.2 Problema jurídico Conforme a lo anterior, corresponde a la Sección definir si confirma, modifica o revoca lo resuelto el 31 de octubre de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional.
Para tal efecto, es necesario abordar el siguiente interrogante: • ¿Se configuró la vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante, con ocasión de la providencia del 14 de agosto de 2025, mediante la cual la autoridad judicial accionada adicionó y revocó parcialmente el auto proferido el 24 de febrero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial 12 Ver índice 009 de Samai, expediente de primera instancia. 13 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Valledupar en cuanto al decreto y limitación de medidas cautelares ordenadas en el proceso ejecutivo identificado con radicado 20-001-33-33-004- 2015-00352-00/01 Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el criterio de relevancia constitucional y iii) el caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201214 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema15 y declaró su procedencia.16 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 16 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Relevancia constitucional La Corte Constitucional profirió la sentencia SU-215 de 2022, en la que se explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, se debe tener en cuenta lo siguiente: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal17 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico18; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional19. […] 17 Sentencia SU-573 de 2019. 18 Sentencia SU-103 de 2022. 19 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal20”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales21”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto22, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal23. (Resaltado de la Sala) 2.5. Caso concreto De la revisión del expediente correspondiente al proceso ejecutivo, los cargos planteados por la parte accionante, el fallo de primera instancia y la impugnación, la Sala estima que el asunto no goza de relevancia constitucional y, por ende, se debe confirmar la decisión del 31 de octubre de 2025 que declaró su improcedencia. La señora María Skandra Azar Paba pretende que por medio de este mecanismo constitucional se deje sin efectos el auto que modificó las medidas cautelares decretadas por el a quo del proceso ejecutivo, consistente en el embargo de cuentas bancarias, para en su lugar limitarlas, excluyendo de tal manera i) los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, así como ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias y, iii) los recursos destinados a la educación, salud, agua potable y saneamiento básico. 20 Sentencia SU-103 de 2022. 21 Sentencia SU-128 de 2021. 22 Sentencia SU-573 de 2019. 23 Ibid.
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Proveído que igualmente revocó la orden de embargo dispuesta por el a quo sobre la cuenta corriente número 70400000427 denominada “MPIO DE CHIRIGUANA CORREDOR VIAL”, de Bancolombia por corresponder a recursos de destinación específica para el cumplimiento del objeto de un convenido interadministrativo suscrito con el ente territorial.
A criterio de la accionante la autoridad judicial incurrió en violación directa a la Constitución Política, desconocimiento de precedente y defecto sustantivo al no garantizar el cumplimiento de la sentencia base de ejecución y desconocer los pronunciamientos que a su juicio contemplan línea jurisprudencial consolidada respecto a la aplicación excepcional de medidas cautelares de embargo sobre recursos que en principio no podrían ser afectados y con ello impedir el acceso a la tutela judicial efectiva que proteja los derechos derivados de una condena administrativa.
Por su parte, la autoridad judicial accionada al proferir el proveído en mención advirtió la improcedencia del embargo respecto a la cuenta específica destinada para el cumplimiento de un convenio interadministrativo y estimó la necesidad de limitar la medida respecto a las demás cuentas bancarias sobre las que ya recaía la cautela. Para ello, sostuvo que el principio de inembargabilidad previsto en el artículo 594 del Código General del Proceso «no puede ser considerado absoluto, pues la aplicación de este debe entenderse de acuerdo con los parámetros fijados por la jurisprudencia Constitucional, que ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado encuentra algunas excepciones».
Tesis que reforzó con la providencia del 24 de octubre de 2019, emitida por esta Corporación24 por la que concluyó que por vía de excepción se pueden embargar recursos inembargables, como en el caso que nos ocupa, cuando el título ejecutivo corresponde a una sentencia judicial. En ese sentido, advirtió la importancia de limitar el embargo ordenado en primera instancia atendiendo que dicha medida se había adoptado de manera general sin importar la naturaleza o destinación del recurso, pues no se habían excluido los de destinación específica y los inembargables que corresponden al Sistema General de Participaciones, destinados a la satisfacción de necesidades básicas como educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
Con base en el anterior panorama, se evidencia que los reparos expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías y hacer un uso de lenguaje de carácter constitucional, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional. Máxime, cuando no se evidencia, 24 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección B, Radicación 54001-23-33-000-2017-00596-01(63267).
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prima facie, vulneración de los derechos fundamentales por parte de la accionada que expuso el fundamento jurídico con base en el cual profirió su decisión. Así, el auto cuestionado señaló concretamente lo siguiente: «Por ello de manera reiterada ha reconocido que este principio no puede ser considerado absoluto, pues la aplicación de este debe entenderse de acuerdo con los parámetros fijados por la jurisprudencia Constitucional, que ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado encuentra algunas excepciones, cuando se trate de25: i) La satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral, necesarias para realizar el principio de dignidad humana, y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas26. ii) Sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas decisiones27; y iii) Títulos que provengan del Estado28 que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible29.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. […] Considera la Sala que no es posible inferir que la orden de embargo impartida por el fallador de primera instancia resulta aplicable a cualquier rubro o recurso, sin importar su naturaleza o destinación, por no haber excluido los recursos de destinación específica e inembargables, comoquiera que todos los recursos de las entidades públicas no son embargables, pese a que existen excepciones que para el caso resultan aplicables.
En lo que se refiere a la orden impartida de manera genérica sobre los productos bancarios de ese ente territorial, debe considerarse que las cuentas que contengan recursos del Sistema General de Participaciones12, destinados a la satisfacción de necesidades básicas como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, sólo son susceptibles de la medida de embargo pese a la inembargabilidad que reposa sobre ellas, cuando la obligación contenida en la sentencia judicial que se ejecuta guarda relación con la destinación de los recursos, como se ha definido jurisprudencialmente por las Altas Cortes».
Estudio con el que no estaría conforme la parte actora quien basó sus reproches en un presunto desconocimiento de precedente, violación directa a la Constitución Política y defecto sustantivo, exponiendo argumentos genéricos que más allá de 25 sentencias C-1154 de 2008 y C-539 de 2010. 26 sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 27 sentencia C-354 de 1997 C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. 28 Que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos. 29 sentencia C-354 de 1997.
Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ilustrar el ámbito de las normas invocadas no evidencian para el caso concreto la afectación invocada ni la configuración de los erros aludidos.
Cabe advertir que, sobre el cargo por desconocimiento de precedente, concretamente esta Sección ha considerado que la parte que lo invoca debe cumplir con la carga mínima de identificar: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior;
(iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia y, (iv) la razón por la que debía aplicarse ese precedente, lo que no se cumplió por el extremo tutelante, quien solamente aludió de manera general a las sentencias que citó sin proponer argumentos que se centren al caso concreto. Así, la Sala estima que la acción de tutela en cuestión viene a reiterar los argumentos que fueron estudiados en el proceso ejecutivo, lo cual, conforme quedó consignado en precedencia, desnaturaliza el mecanismo de amparo al pretender que éste se constituya en una instancia adicional.
Se resalta que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar sus decisiones vía acción de tutela; máxime cuando se advierte, como en el presente caso, que el debate planteado por el extremo accionante busca mutar el amparo constitucional en un nuevo escenario de discusión judicial.
Aunado a lo que antecede, se reitera que el juez constitucional no está instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador. De avalarse dicha tesis, conllevaría una deformación de la acción de tutela y la desarticulación de la organización judicial.
Por lo anterior, se concluye que la discusión planteada en la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional y, en tal sentido, se impone confirmar la decisión de primera instancia. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de octubre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró la improcedencia de la presente acción. Demandante: María Skandra Azar Paba Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Radicación: 11001-03-15-000-2025-05275-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes.
TERCERO: REMITIR, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx