CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cinco (05) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Elisa, Delfina, Elvira, Helena, Josefina y Adelina Gutiérrez Chaparro en contra del Tribunal Administrativo del Meta y del Juzgado 9º Administrativo de Villavicencio.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 25 de julio de 20252 las tutelantes interpusieron esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados con las providencias proferidas el 23 de octubre de 2023 por el Juzgado 9º Administrativo de Villavicencio y el 30 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del medio de control No. 50001333100220110031600/01, mediante las cuales se negó la liquidación de perjuicios materiales derivada de la condena en abstracto impuesta en la sentencia proferida el 25 de enero de 2018. 2.- Hechos 2.1.- Las accionantes adquirieron un inmueble en Villavicencio y obtuvieron licencia urbanística mediante Resolución 006 de 2009, para remodelarlo y destinarlo a 5 locales comerciales.
Iniciadas las obras, la Secretaría de Control Físico del municipio ordenó su suspensión bajo el argumento de falta de requisitos e impulsó la revocatoria directa de la licencia. Sin embargo, Planeación Municipal advirtió que 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 18A8AC838FCCA594 1112DDB3FB08A91F 024AD87BE318E426 21AB218B4013B27C. 2 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 2E79D456B2FCAA32 E59F18CB929E9FD7 9FFFFBA6EB6049C3 89CD39394247B0A8. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la competencia para ello correspondía a la Curaduría que la expidió, la cual nunca adelantó dicho trámite.
Por ello, las afectadas consideraron que la actuación irregular de la administración permitió el vencimiento de la licencia aludida y les causó múltiples perjuicios3. 2.2.- Con base en los hechos anteriores, las hermanas Gutiérrez Chaparro, en ejercicio del medio de control de reparación directa, radicaron demanda en contra del municipio de Villavicencio.
Este asunto le correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de Villavicencio bajo el radicado No. 50001333100220110031600. El a quo, por sentencia del 27 de junio de 20144, accedió parcialmente a las pretensiones, ordenó la indemnización de los perjuicios materiales y negó las demás súplicas de la demanda. 2.3.- Inconformes, ambas partes apelaron la sentencia. Por fallo del 25 de enero de 20185 el Tribunal Administrativo del Meta confirmó parcialmente la decisión. Aunque coincidió con la mayoría de las determinaciones adoptadas por el juzgado, acotó que el dictamen pericial aportado para demostrar los daños materiales no era eficaz y, al no existir otro medio demostrativo, profirió una condena en abstracto para que dichos rubros se tasaran mediante un incidente posterior de liquidación de perjuicios. 2.4.- El Juzgado 9º Administrativo de Villavicencio asumió el conocimiento del asunto el 1º de agosto de 2018.
A su vez, en octubre siguiente el apoderado de las demandantes presentó el incidente aludido. El 10 de diciembre de 2018 el despacho admitió el trámite y el 23 de octubre de 2023 negó la liquidación de perjuicios materiales, por cuanto el dictamen allegado no cumplió con los parámetros fijados por el tribunal en la sentencia de segunda instancia. Señaló que la perito no realizó personalmente el trabajo de campo, sino que elaboró su informe con documentos suministrados por la parte actora, sin aportar pruebas que acreditaran los cánones de arrendamiento de inmuebles comparables.
Además, incumplió con el requerimiento de allegar los soportes que sirvieron de base para la elaboración del documento6. 3 A folios 2-4 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 8582948D47E35293 FAD4DD325E7B11E1 15DEBAD9B8423835 01C0CAF359FADB45. 4 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 527F156E0D36AB72 AA8C42600E509F8C C2A1F9425FDC6004 99226ECA2A3D8B1C. 5 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 8582948D47E35293 FAD4DD325E7B11E1 15DEBAD9B8423835 01C0CAF359FADB45. 6 A folios 3-6 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4639F7EB4D4E005C 3D0143F0421CD611 D75F2C2E3DF0DE02 270FA70A7D6895CA. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.5.- El extremo incidentante interpuso recurso de alzada.
El 30 de enero del año en curso7, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la decisión de primera instancia, en la medida en que el dictamen pericial aportado no cumplía los parámetros fijados en la sentencia de 25 de enero de 2018. Señaló que la perito carecía de experiencia, no realizó el trabajo de campo exigido ni identificó inmuebles comparables, además de proyectar un periodo indemnizable superior al ordenado.
Destacó que el informe carecía de soportes y que las explicaciones dadas en audiencia confirmaron que la información provenía del apoderado y no de una investigación propia. Asimismo, advirtió que los medios demostrativos adicionales no acreditaban ni el lucro cesante ni el daño emergente, pues se trataba de cotizaciones, recibos sin respaldo o documentos fuera del periodo determinado. 3.- Fundamentos de la acción de tutela Las tutelantes consideran que se vulneraron sus derechos, por cuanto la negativa de los despachos judiciales a conceder a la perito un plazo mayor al de 3 días para allegar los documentos de soporte no fue razonable.
Alegan que la experta explicó de forma reiterada que ese término era insuficiente, pues la labor de recolección de información en los inmuebles aledaños presentaba dificultades prácticas y sociales, lo que justificaba el plazo adicional de 20 días solicitado. A su juicio, aunque la auxiliar sí realizó personalmente parte de la labor encomendada, la imposibilidad de allegar las pruebas requeridas fue interpretada en su contra.
En este sentido, las convocantes afirman que las decisiones judiciales dieron prevalencia a la forma sobre el fondo, pues tal periodo procesal rígido vació el contenido de la sentencia de reparación directa que ya les había reconocido el derecho a ser indemnizadas. Insisten en que, al tratarse de un término judicial y no legal, correspondía al despacho ponderar la solicitud razonable de la experta para garantizar la efectividad del fallo.
En consecuencia, consideran que los autos atacados incurrieron en un defecto procedimental por exceso de ritualidad, al impedir que prosperara el incidente de liquidación de perjuicios y dejar sin efectos prácticos una decisión ejecutoriada. 7 Obra auto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4639F7EB4D4E005C 3D0143F0421CD611 D75F2C2E3DF0DE02 270FA70A7D6895CA. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) amparar los derechos fundamentales cuya omisión se alega, y (ii) ordenar que se tramite nuevamente el incidente de reparación integral y se conceda a la perito un término de 20 días o un plazo razonable para allegar la documentación requerida. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 29 de julio de 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al municipio de Villavicencio.
También dispuso la notificación a las partes y al vinculado. 5.2.- El Tribunal Administrativo del Meta solicitó declarar la improcedencia del depreco. Ratificó los argumentos de su providencia y precisó que su actuación se ajustó a los artículos 13, 24 y 29 de la Constitución, a los tratados internacionales y a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 5.3.- El Juzgado 9º Administrativo de Villavicencio argumentó que esta acción no cumple los requisitos generales ni especiales fijados por la Corte Constitucional para su procedencia contra providencias judiciales, pues las inconformidades planteadas se limitan a cuestionar la interpretación jurídica y probatoria realizada en el incidente.
Señaló que su decisión se adoptó con una valoración probatoria acertada, un análisis razonado y respeto a las garantías fundamentales. Enfatizó que este mecanismo no puede usarse como una tercera instancia para reabrir debates resueltos. 5.4.- El municipio de Villavicencio indicó que no hubo vulneración a los derechos fundamentales alegados.
Señaló que el término de 3 días otorgado a la perito no era para rehacer el dictamen, sino únicamente para allegar los documentos que ya debían respaldar el dictamen. La profesional confesó que no realizó el trabajo de campo ni recopiló directamente la información. En esa medida, el juzgado no podía concederle 20 días adicionales para subsanar una deficiencia estructural, pues ello implicaría reabrir esa etapa procesal.
Por lo tanto, aseveró que tanto el juzgado como el tribunal actuaron conforme a derecho y que la tutela no puede convertirse en un recurso extraordinario para reabrir la discusión previa. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Elisa, Delfina, Elvira, Helena, Josefina y Adelina Gutiérrez Chaparro en contra del Tribunal Administrativo del Meta y del Juzgado 9º Administrativo de Villavicencio de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados por la parte actora. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o 8 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme con la disposición referida, el trámite constitucional aludido es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que se acuda a la solicitud de amparo en el caso de reproches contra actos administrativos o para generar erogaciones económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones tienen la posibilidad de ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede el depreco cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz10 el derecho fundamental, o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión11; así también cuando el accionante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable12, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 4.2.- En el sub examine, las tutelantes cuestionan, en esencia, que (i) la negativa de conceder un plazo mayor a la perito para allegar los soportes solicitados resultó irrazonable, pese a que la experta explicó las dificultades prácticas de obtener la información;
(ii) aunque la auxiliar realizó parte de la labor encomendada, la imposibilidad de reunir los documentos fue indebidamente interpretada en su contra; (iii) se privilegió la forma sobre el fondo; (iv) el término fijado era judicial y no legal, por lo que correspondía al juez ponderar la petición razonable de 20 días; y (v) se configuró un defecto procedimental por exceso de ritualidad. 4.3.- En este contexto, resulta evidente que las peticionarias cuestionan de manera concreta la decisión del Juzgado 9º Administrativo de Villavicencio de negar el plazo adicional solicitado por la perito para allegar los soportes faltantes.
En consecuencia, lo que en realidad se controvierte en la tutela no son los autos 10 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que s[o]lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 11 Sentencia T-471 de 2017. 12 Se tiene como perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho.
Sentencia T-1062 de 2010. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia formalmente atacados, sino la determinación adoptada el 15 de septiembre de 202213, mediante la cual el despacho de primera instancia negó la prórroga requerida para que la auxiliar complementara su dictamen y recaudara la documentación correspondiente.
En efecto, considera esta Subsección que la discusión aludida debió formularse oportunamente a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para ese propósito. 4.4.- Al respecto, el artículo 242 del CPACA establece que, salvo que exista una disposición en contrario, la reposición es procedente para cuestionar cualquier auto, como se ve: “Artículo 242.
El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”. Adicionalmente, el artículo 318 del CGP establece, en los mismos términos, que todo auto de un juez es susceptible de ser atacado mediante la vía de la reposición, siempre que no exista una determinación legal que establezca lo contrario, y si proviene de un magistrado sustanciador, cuando no se sea viable el mecanismo de súplica. 4.5.- Ahora bien, al revisar el proceso ordinario en el sistema SAMAI y los documentos allegados a este trámite, no se observa que el extremo activo hubiese formulado oportunamente el remedio de subsanación aludido, a pesar de haber tenido conocimiento de la decisión que ahora censura. 4.6.- Por ello, es relevante destacar que no le corresponde a esta colegiatura constitucional resolver lo relacionado con la viabilidad de extender el plazo para corregir el dictamen pericial, según lo solicitado por las accionantes en el incidente de liquidación de perjuicios, pues era el funcionario judicial que conoció el referido trámite en primera instancia, el responsable, en primer momento, de evaluar tal petición, así como los argumentos que ahora se formulan mediante este medio constitucional.
En consecuencia, se reitera que no es este escenario ius fundamental el idóneo para plantear la discusión que las peticionarias pretenden ventilar, por lo que esta acción de tutela deviene improcedente por ausencia del requisito de subsidiariedad. Además, no se avista la configuración de un perjuicio 13 Obra auto en el archivo digital subido en el SAMAI dispuesto para juzgados y tribunales administrativos, en el índice 9, con certificado 7CBE18848432E98F 1636D7EDC6BC97D5 FED339222767139A B558F4D280BDAFA7 del expediente 50001333100220110031600. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-00 Accionantes: Elisa Gutiérrez Chaparro y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia irremediable que le imponga a esta Sala Constitucional el deber de actuar en detrimento de la competencia que ostenta el juez natural.
Con estas precisiones, se insiste en que el recurso de reposición en contra del auto que negó la ampliación del término concedido para ajustar el dictamen, resultaba ser un mecanismo eficaz que tuvo a su alcance la parte actora, sin que se pueda alegar su insuficiencia, pues esta acción no es la vía para subsanar la incuria de las partes. 5.- Así, se declararán improcedentes los cargos del amparo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado