Radicado: 11001-03-15-000-2022-05833-02 Demandante: Cristina María Lemos Laverde Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2022-05833-02 (acumulado1) Solicitante: Cristina María Lemos Laverde Congresista: Luis Miguel López Aristizábal Referencia: Pérdida de investidura Asunto: Sentencia de segunda instancia Salvamento de voto De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA2, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, presento mi salvamento de voto respecto de la sentencia del 12 de mayo de 2026 que resolvió confirmar la sentencia del 27 de enero de 2025 proferida por la Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura que declaró la cosa juzgada en relación con las causales 1 y 2 del artículo 180 de la Constitución Política.

Las razones son las siguientes: En la sentencia se considera que no se puede reabrir un nuevo proceso cuando lo pretendido ya fue estudiado y resuelto, es decir, cuando se surtieron los actos procesales y se dio «solución al mismo». Asimismo, se citan las sentencias del 21 de abril de 20093 y 13 de febrero de 20244, según las cuales, la causa no puede confundirse con los medios de prueba que se pretendan hacer valor en el proceso, en tanto dicha figura no se predica «del valor que pueda otorgar el juez a las pruebas».

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional5, la identidad de causa se refiere a que el motivo sea idéntico en ambos casos; asimismo, que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos 1 A este proceso se le acumuló el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2023-01160- 00. 2 «Artículo 129.

Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» 3 2007-00581-00 4 11001-03-15-000-2022-06769-01 (PI). 5 T-441 de 2010, C-539 de 2016.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05833-02 Solicitante: Cristina María Lemos Laverde Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fundamentos o hechos como sustento, condiciones que llevan a determinar si el motivo es distinto cuando la solicitud se fundamenta en pruebas diferentes.

A su vez, en esta sentencia se anotó en el requisito de identidad de causa que las «razones, motivos y hechos que fueron fundamento de la primera acción, deben ser invocados nuevamente en la segunda demanda»; sin embargo, no se hace una explicación clara, detallada y suficiente del alcance, definición o naturaleza de cada uno, conceptos que eran indispensables dilucidar para establecer qué comprende la causa petendi en los procesos de pérdida de investidura.

Al respecto, considero que, en atención a las particularidades del juicio de pérdida de investidura, como expresión del derecho sancionatorio estatal, la aplicación del principio del non bis in idem supone que los asuntos en los que se hace tal análisis se estructuren bajo los mismos supuestos fácticos, jurídicos y probatorios. En efecto, si se identifica el proceso de pérdida de investidura como una expresión del derecho sancionatorio, la garantía del non bis in idem parte de las facultades que tiene el ente estatal en materia probatoria.

De ahí que, si en una primera oportunidad la autoridad no logró determinar la responsabilidad del investigado a través de los medios de convicción allegados, a pesar de su facultad oficiosa para decretar pruebas [en virtud del principio de investigación integral], no es viable adelantar un nuevo proceso con sustento en nuevas pruebas.

A su vez, en la figura de la cosa juzgada, el estudio de la configuración de una causal [de nulidad o de pérdida de investidura] debe realizarse bajo los mismos argumentos incluso probatorios. Si el análisis de una prueba no se adelantó en una primera oportunidad, no podría afirmarse que ya se emitió pronunciamiento sobre tal argumento.

No obstante, si se admite que en el proceso de pérdida de investidura el juez puede hacer uso de sus facultades oficiosas en materia probatoria, ello sí permitiría determinar la configuración de la cosa juzgada. Ahora, si la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostiene que «no es posible alegar que la existencia de pruebas diferentes constituye, per se, hechos nuevos o una causa petendi distinta», sin precisar que en estos casos el juez tiene facultades oficiosas en materia probatoria, podría generar situaciones indeseables.

Por ejemplo, sin desconocer la presunción de buena fe, podría llevar a la interposición de una solicitud de pérdida de investidura, caracterizada por una orfandad probatoria que llevara a una decisión de negar las pretensiones, solamente con el fin de impedir que más adelante se analice la misma causal sustentada en material probatorio que lleve a la conclusión de que aquella [la causal] sí se configuró. En efecto, desde la sentencia dictada el 11 de diciembre de 20076 esta corporación exaltó las facultades probatorias del juez para 6 Radicación 11001-03-15-000-2006-01308-00(PI), CP.

Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05833-02 Solicitante: Cristina María Lemos Laverde Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 establecer la verdad material y estableció el fin de evitar que después de una sentencia inocua o sin análisis se invocara la cosa juzgada: «Es más, sin que lo que se afirmará a continuación suponga que el Juez de la solicitud de pérdida de investidura de los Congresistas deba presumir la mala fe o el torticero propósito de los demandantes en esta clase de procesos -actitud que, claramente, resultaría contraria a los postulados derivados del principio consagrado en el artículo 83 constitucional-, abunda en argumentos en favor de la plena operatividad de la facultad oficiosa de decretar pruebas en este tipo de asuntos, la circunstancia de que las decisiones que se adopten en ellos hacen tránsito a cosa juzgada, lo cual significa que si el juez se limita a asumir el papel de mero espectador de la actividad probatoria de las partes, puede terminar despachando desfavorablemente las pretensiones de solicitantes de pérdida de investidura que, premeditadamente, fundamentan su petitum en presupuestos fácticos insuficientemente acreditados -y en relación con los cuales ni se aportan ni se solicitan las pruebas pertinentes, conducentes y útiles para su demostración- lo cual, indirecta e indeseadamente, cierra la posibilidad a futuras demandas -estas sí, probablemente, bien fundamentadas y soportadas en un caudal probatorio suficiente-, que versen sobre los mismos hechos en relación con los cuales se dirá que ya existe un pronunciamiento definitivo que ha eximido de responsabilidad al Congresista demandado, con el efecto de que lo así decidido no podrá ser objeto, nunca más, de debate judicial».

Así, podría aludirse que, aunque se trata de los mismos hechos, lo cierto es que en el proceso anterior no se satisfizo el análisis probatorio para determinar la ocurrencia de la conducta, es decir, no se realizó un análisis de fondo. Ello implica que, en términos de la sentencia, el proceso no fue estudiado. Igualmente, la Corte ha considerado7 que omitir la práctica de las pruebas se traduce en un exceso ritual manifiesto que lesiona los preceptos constitucionales que garantizan el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. «La no prevalencia del derecho sustancial, como falta de compromiso por la búsqueda de la verdad en el proceso, se traduce en una denegación de justicia que favorece fallos inocuos que desconocen la realidad, al tiempo que anega la confianza legítima de los particulares en quienes administran justicia».

Según dicho pronunciamiento, no es admisible que el juez se inhiba de ejercer dicha facultad oficiosa para, de forma indirecta, «prohijar la adopción de sentencias absolutorias que podrían convertirse en eventuales obstáculos a la obtención de la justicia material», que resulta contrario a los cometidos estatales que traza la Constitución y el interés general.

En ese orden, la identidad de causa no puede circunscribirse a los hechos y normas, pues la ausencia de pruebas impide un examen de fondo en el asunto y ello puede obedecer, incluso, por la actitud pasiva en la etapa probatoria. En el caso concreto, la sentencia expone que mediante sentencia del 24 de mayo de 2023 se negó la pérdida de investidura de Luis Miguel López Aristizábal «por cuanto no se acreditaron los supuestos de hechos en los que se fundamentaron las causales de incompatibilidad»; no obstante, más adelante se anotó que en la misma providencia se consideró que «no se configuraba ninguna de las causales de pérdida 7 T-599 de 2009.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05833-02 Solicitante: Cristina María Lemos Laverde Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de investidura», a pesar de que, por esa ausencia de pruebas, en el primer proceso no se hizo análisis de fondo alguno. Así las cosas, si no se estudió el asunto, sino que la decisión se circunscribió a negar las pretensiones de la demanda por la inexistencia de elementos probatorios que dieran cuenta de la ocurrencia o no de la causal de pérdida de investidura, considero que lo procedente era no declarar la cosa juzgada y, en su lugar, examinar de fondo los cargos propuestos por el solicitante a partir de las pruebas aportadas.

De otra parte, es importante señalar que si bien la pérdida de investidura se corresponde con un medio de control especial (artículos 183 de la Constitución, leyes 5 de 1992, 1437 de 2011 -art. 143- y 1881 de 2019) y se constituye, como se anotó, en una expresión del ius puniendi del Estado, no comparte, o por lo menos no se ha erigido así desde la doctrina jurisprudencial, que dicho proceso se estructure a partir de los elementos que caracterizan los procesos disciplinarios y penales como son: (i) la forma de iniciación8;

(ii) el principio de investigación integral9; (iii) la carga de la prueba a cargo del Estado10; y (iii) la adecuación típica en cabeza del funcionario público encargado11. Sin embargo, considero que la cosa juzgada solo podrá estructurarse cuando se agote la investigación integral y será a partir de allí que también se configure el principio non bis in idem.

Es decir, solo podrán invocarse estas figuras cuando se verifique que en el proceso primigenio se agotó el análisis del operador y se hizo el juicio de valor práctico sobre los hechos y normas a partir de todas las pruebas practicadas -incluso- de oficio. En los anteriores términos, dejo expuestas las razones por las cuales salvo mi voto.

Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 8 En los procesos penales: de oficio, por denuncia, querella o cualquier otro medio.

En los procesos disciplinarios: de oficio, por información de servidor público, otro medio que acredite credibilidad o queja formulada por cualquier persona. 9 En los procesos penales: en el caso de formular acusación, la Fiscalía General de la Nación deberá, por conducto del juez de conocimiento, suministrar todos los elementos probatorios e informes de que tenga noticia, incluidos los que sean favorables al procesado.

En el proceso disciplinario: las autoridades disciplinarias tienen la obligación de investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. 10 En los asuntos penales: corresponde al órgano de persecución penal la carga de la prueba a cargo de la responsabilidad.

En lo disciplinarios: corresponde al Estado. 11 En los procesos penales: a cargo de la Fiscalía General de la Nación y el juez. En los asuntos disciplinarios: a cargo del funcionario encargado.