CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00233-00 Nº interno: 1414-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Luis Adelmo López Cortés Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 3 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que modificó el fallo de primera instancia dictado el 30 de enero de 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Luis Adelmo López Cortés contra la Unidad Administrativa Especial para la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, dentro del proceso 17001-33-33-002-2015- 00158.

I.

ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2017, confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Luis Adelmo López Cortés, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en la que pretendía que se ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar el reajuste o reliquidación de la pensión, a partir de cuando adquirió el estatus de pensionado, teniendo en cuenta la indexación de la primera mesada pensional y todos los factores salariales devengados durante el año en que adquirió el estatus, hasta la fecha en la que se presenta la solicitud de conciliación. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en fallo dictado el 30 de enero de 2017, decidió[2]: (i) declarar infundadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido;

(ii) declarar probada la excepción de prescripción; (iii) declarar la nulidad parcial de las Resoluciones UGM 021833 de 23 de diciembre de 2011 y RDP 005138 de 14 de febrero de 2014; (iv) ordenar a la UGPP actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación del señor Luis Adelmo López del año 2000 a 2011 y hacer el reconocimiento del respectivo pago a partir del 4 de febrero de 2011, por haber operado la prescripción;

(v) negar las demás pretensiones de la demanda; (vi) condenar en costas a la UGPP; (vii) condenar en costas a la UGPP. El Tribunal confirmó parcialmente la providencia de primera instancia y modificó el ordinal cuarto de la sentencia, en el sentido de ordenar a la UGPP indexar la primera mesada de la pensión gracia reconocida al señor Luis Adelmo López Cortés, del 19 de enero de 2000 (fecha del retiro del servicio) al 1 de septiembre de 2000 (fecha de adquisición del estatus pensional); así como realizar los ajustes anuales de la pensión a partir del 1 de septiembre de 2000.

Indicó que, cuando se trata de la indexación de la primera mesada pensional, el problema radica en aquellos casos en los que existe diferencia entre el periodo que se tiene en cuenta para establecer los factores devengados a efectos de liquidar la pensión y el momento en que se adquiere el estatus pensional, pues dicha dificultad no se presenta, en lo que se refiere a la primera mesada pensional en los casos en que coincide el momento en que se adquiere el derecho y el período que se tiene en cuenta para determinar los factores devengados a efectos de liquidar la pensión. Agregó que, la indexación de la primera mesada procede cuando se retira del servicio y con posterioridad se adquiere el derecho pensional, siempre que se concluya que hubo un periodo inflacionario que afectó el poder adquisitivo del salario base de liquidación, lo cual tiene ocurrencia cuando se presenta diferencia entre el periodo que se tiene en cuenta para establecer el IBL y el año en que se adquiere el derecho a la pensión. Asimismo, indicó que, entre la fecha de consolidación del estatus pensional y la fecha del acto administrativo de reconocimiento de la pensión, lo que procede es el pago de los reajustes legales, pero no la indexación. Frente al caso concreto, consideró que el señor López Cortés nació el 1 de septiembre de 1950, es decir, cumplió los 50 años de edad el 1 de septiembre del 2000.

Laboró como docente al servicio del departamento de Caldas hasta el 19 de enero de 2000. Afirmó que resulta claro que el señor Luis Adelmo López se retiró del servicio docente aproximadamente 7 meses antes de adquirir el derecho a la pensión gracia, la cual fue reconocida por la Resolución UGM 021833 de 23 de diciembre de 2011, a partir del 1 de septiembre de 2000, con efectos fiscales desde el 28 de diciembre de 2006, por prescripción trienal.

Señaló que, en la sentencia de primera instancia se ordenó la indexación de la primera mesada pensional del demandante, desde el 19 de enero de 2000 (fecha de retiro del servicio), hasta el 23 de diciembre de 2011 (fecha en que se expidió el acto administrativo de la pensión). Sin embargo, el Tribunal consideró que, de acuerdo con el marco legal y jurisprudencial, la indexación de la primera mesada pensional procede por el lapso comprendido entre el 19 de enero de 2000 (fecha de retiro del servicio) y el 1 de septiembre de 2000 (fecha de adquisición del estatus pensional), teniendo en cuenta que el salario base de liquidación se calculó entre el 19 de enero de 1999 y el 19 de enero de 2000, es decir, con incidencia mayoritaria del salario de 1999, mientras que el estatus se consolidó en el año 2000, en un periodo inflacionario posterior.

Igualmente, advirtió que, a partir del 1 de septiembre de 2000, el poder adquisitivo de la mesada pensional se garantiza mediante el reajuste anual de que trata el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 2. El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 3 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia dictada el 30 de enero de 2017 por el Juzgado segundo Administrativo de Manizales, confirmada parcialmente mediante fallo del 3 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas; en su lugar, se declare que no le asiste derecho al señor Luis Adelmo López a la indexación de la primera mesada pensional y se condene a reintegrar a la UGPP los valores pagados o que se lleguen a pagar por concepto del reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, desde el 19 de enero de 2000 al 1 de septiembre de 2000.

Señaló que el señor Luis Adelmo López Cortés nació el 1 de septiembre de 1950. Prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del departamento de Caldas desde el 4 de marzo e 1972 hasta el 19 de enero de 2000, con vinculación del orden nacionalizado, siendo el último cargo ocupado el de docente en el Instituto Chipre en Manizales y adquirió el estatus pensional el 1 de septiembre de 2000.

Que mediante la Resolución UGM 21833 de 23 de diciembre de 2011, la extinta Cajanal le reconoció una pensión gracia, en cuantía de $509,826, efectiva a partir del 1 de septiembre de 2000, pero con efectos fiscales a partir del 28 de diciembre de 2006, prestación liquidada con el 75% del promedio de los salarios devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional (20 de enero de 1999-19 de enero de 2000).

Que a través de la Resolución RDP 005138 de 14 de febrero de 2014 la UGPP negó la solicitud de reliquidación de la primera mesada pensional, por considerar que, si bien el peticionario se retiró el 19 de enero de 2000 y adquirió el estatus pensional el 1 de septiembre de 2000, para efectos de la liquidación se tuvo en cuenta la asignación básica certificada para el año 2000, por consiguiente, no hubo pérdida del poder adquisitivo, toda vez que su me mesada pensional fue efectiva a partir del 1 de septiembre de 2000, con efectos fiscales a partir del 28 de diciembre de 2006.

Esta decisión fue confirmada por las Resoluciones RDP 009662 de 21 de marzo de 2014 y RDP 011552 de 8 de abril de 2014. El señor Luis Adelmo López Cortés interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP indexar la primera mesada pensional.

Sustentó la causal invocada, en que la orden impartida por los jueces de instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se aparta de lo establecido en el ordenamiento jurídico, toda vez que, entre la fecha de retiro del servicio (19 de enero de 2000) y la fecha de consolidación del derecho pensional, no transcurrió un año, condición necesaria para acceder a la indexación de la primera mesada pensional, como lo ha establecido el Consejo de Estado en sendos pronunciamientos.

Afirmó también que, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la indexación de la primera mesada se origina cuando se hubiera producido una depreciación considerable del ingreso base con que ha de liquidarse la prestación y la pérdida del poder adquisitivo de ella. Que, a su vez, el Consejo de Estado ha considerado que la indexación de la primera mesada pensional es el mecanismo que se utiliza para revalorizar las obligaciones pensionales, con el ánimo de traer a valor presente las sumas que, por el transcurso del tiempo, han perdido el poder adquisitivo, ello en aplicación de los principios de equidad y justicia. Agregó que, la pensión reconocida al señor Luis Adelmo López no presentó una pérdida del poder adquisitivo del ingreso base con que se liquidó, pues no transcurrió un tiempo que diera lugar a la referida depreciación. 3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso extraordinario de revisión[4]. Posteriormente, en auto del 17 de febrero de 2022 ordenó el emplazamiento del señor Luis Adelmo López, al no haber sido posible la notificación personal a través del despacho comisorio que se libró para tal efecto[5].

A través de providencia del 7 de julio de 2022, se designó curador ad litem para que represente los intereses del señor López Cortés[6]. Finalmente, en providencia del 1 de diciembre de 2022 se prescindió del máximo periodo probatorio[7]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[8] El señor Luis Adelmo López Cortés, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, bajo el argumento que prevalecen los derechos fundamentales del pensionado y propuso como excepción, la improcedencia de las pretensiones. 5.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 3 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 12 de marzo de 2019[9], pues la sentencia recurrida se dictó el 3 de agosto de 2018, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad de previsión social tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 3 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 3 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido al señor Luis Adelmo López Cortés excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la indexación de la primera mesada de la pensión gracia. Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1.

Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[10].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[11] y sus causales generales[12] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[13], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[14]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[15].

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[16].

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la indexación de la primera mesada de la pensión gracia reconocida al señor Luis Adelmo López, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues se ordenó la indexación de una mesada pensional pese a que cuando se retiró del servicio en el mismo año que adquirió el estatus pensional y solo transcurrieron unos meses entre la primera y la segunda fecha.

Igualmente, señaló que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la indexación de la primera mesada pensional es un mecanismo que se usa para traer a valor presente aquellas pensiones que han perdido el poder adquisitivo por el paso del tiempo entre el retiro del servicio y la causación del derecho, situación que no se presentó en el caso bajo estudio, pues no transcurrió un tiempo que diera lugar a ello.

Con el fin de estudiar esta causal, la Sala analizará la finalidad de la indexación de la primera mesada pensional. Sobre la indexación de la primera mesada pensional Esta Corporación ha señalado, en reiteradas ocasiones, que si bien no existe norma expresa que establezca la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, lo cierto es que como consecuencia del desarrollo jurisprudencial se ha dado aplicación a los principios constitucionales previstos en los artículos 48, 53 y 230, y a los criterios de justicia y equidad, entendiendo que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene que soportar las consecuencias negativas de dicha situación al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión[17].

A su turno, la Corte Constitucional, sobre el derecho a que se indexe la primera mesada pensional ha precisado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política[18], que: “(…) la actualización monetaria de la primera mesada tiene por finalidad evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones con ocasión del tiempo comprendido entre el momento en el que la persona cumple los requisitos para pensionarse y cuando la prestación es efectivamente reconocida y pagada” (…).

(…) el deber de actualizar el valor adquisitivo no se reduce a la primera mesada pensional sino que debe incluir, además, la actualización del salario base de liquidación, con lo cual se garantiza el mínimo vital de las personas de tercera edad que se ven afectadas por la inflación. Del mismo modo, en desarrollo del principio de igualdad, esta Corporación ha afirmado que el derecho a la indexación de la primera mesada tiene un carácter universal y, por ende, se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma (si es legal, convencional o sanción) o su naturaleza (de vejez, de invalidez, etc.) (…)”.

Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que la indexación de la base salarial de liquidación pensional, es procedente por razones de equidad. Así lo ha expresado: “(…) el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación de la base salarial de liquidación pensional en casos como éste, aun cuando dicho aspecto no hubiese sido objeto directo del recurso de apelación constituye un punto íntimamente relacionado con el mismo, además una decisión ajustada a la Ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta (…)”[19].

Aclarado lo anterior, la Sala reitera en esta oportunidad la tesis pacífica de la jurisprudencia, para decir que, ante la existencia de un vacío normativo frente a la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional y las consecuencias negativas que esto genera, esto es, el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios, resulta pertinente y necesario, que se realice el reajuste del ingreso base de liquidación en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

Ahora bien, se debe resaltar que, en materia pensional, los términos reajuste e indexación de las mesadas pensionales tienen un significado diferente; la Corte Constitucional lo explicó, en los siguientes términos: “la diferencia entre una y otra radica en que, la indexación busca atacar los efectos de la inflación y permitir que el valor de la pensión en el momento en que se adquirió con relación al momento en que se reconoce, efectivamente tenga la misma capacidad adquisitiva; mientras que el reajuste es determinado por la ley para incrementar o aumentar el valor o precio de la mesada por razones distintas a la inflación, como es la de presentar diferencias con los aumentos del salario mínimo legal mensual vigente”[20].

Revisado lo anterior, se observa que, la UGPP para sustentar la causal invocada, argumenta que al ordenarse la indexación de la primera mesada pensional se incurrió en un error y desconocimiento de las normas y jurisprudencia sobre la materia, teniendo en cuenta que, para que proceda la figura invocada debe presentarse un periodo de tiempo superior a un año entre la fecha de retiro del servicio y la fecha en que se cumple el estatus pensional.

Al respecto, la Sala advierte que la sentencia recurrida, entre otras cosas, consideró lo siguiente: “[…] De lo anterior, debe precisarse que dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensiones, no existe norma expresa que establezca la actualización del ingreso base de liquidación pensional diferente al reajuste anual de las mesadas ya reconocidas en los términos del artículo referenciado.

Del mismo modo ocurre con la normatividad que rige la pensión gracia, en tanto que las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como el Decreto 081 de 1976, establecen los requisitos y el procedimiento para su reconocimiento, pero no contemplaron la indexación del ingreso base de liquidación – IBL utilizado para determinar su cuantía. No obstante, el alto tribunal en lo contencioso administrativo, en providencia del 10 de julio de 2014[21] proferida por la Sección Segunda, Subsección B, expuso sobre el asunto lo siguiente: “II.

De la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional gracia (…) Bajo estos supuestos, resulta evidente el vacío normativo existente en relación con la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional razón por la cual, la jurisprudencia de esta Corporación con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230 ha establecido que bajo criterios de justicia y equidad la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios los cuales el trabajador no está obligado a soportar.

La Sala considera que ante el vacío normativo existente en relación con la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional y, las consecuencias negativas derivadas de tal circunstancia, concretadas en el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse por concepto de mesada, una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia o correspondencia con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios, resulta pertinente y necesario ordenar el reajuste del ingreso base de liquidación en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”. […] 6.

No obstante, en atención al marco legal y jurisprudencial antes citado, la Sala arriba a la conclusión en virtud de la cual, en el sub examine, la indexación de la primera mesada pensional del demandante, procede por el lapso comprendido entre el 19 de enero de 2000 (fecha de retiro del servicio) y el 1° de septiembre de 2000 (fecha de adquisición del estatus pensional), a fin de hacer la corrección monetaria correspondiente entre el salario base de liquidación y el presentado en el instancie de consolidación del derecho por el cumplimiento de la edad; habida consideración de que el salario base de liquidación se calculó entre el 19 de enero de 1999 y el 19 de enero de 2000 – esto es, con incidencia mayoritaria del salario del año 1999-, mientras que el estatus se consolidó en el año 2000, esto es, en un periodo inflacionario posterior. 7.

Conviene señalar, así mismo, que a partir del 1° de septiembre de 2000, el poder adquisitivo de la mesada pensional se garantiza mediante el reajuste anual de que trata el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, tal y como quedó ilustrado en precedencia. […]”. Visto lo anterior, la Sala considera que, le corresponde a los entes de previsión social y al juez, al momento de estudiar el reconocimiento de una pensión, proteger los derechos y principios constitucionales de quienes buscan acceder a dicha prestación, es así que resulta clara la necesidad de indexar el promedio de los salarios devengados en el último año de servicio (como en el caso bajo estudio), o si es del caso, optar por mantener el poder adquisitivo de los salarios o rentas sobre las cuales el afiliado al sistema de pensiones cotizó durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, o durante toda su vida laboral.

Con la indexación de la primera mesada se busca mantener el equilibrio en las relaciones de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones, con lo cual se garantizan los principios de equidad y justicia, teniendo en cuenta que de forma notoria se presenta una constante y permanente devaluación de la moneda, lo que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso.

Así las cosas, a juicio de la Sala, como el derecho de obtener el reconocimiento de una pensión surge a partir del momento en que se adquiere el estatus, el ente de previsión social debe establecer la base de liquidación de la prestación, preservando su poder adquisitivo, pues la mesada pensional no puede verse empobrecida por el paso de los años en los aportes que se han efectuado a lo largo de la vida laboral o del periodo con el cual se calcula el IBL, según el caso.

Asimismo, resulta claro que los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Caldas para ordenar la indexación de la primera mesada pensional, buscaron la protección del principio de equidad, al evidenciarse que en el acto de reconocimiento de la pensión gracia se calculó la mesada pensional tomando el promedio de lo devengado por el señor Luis Adelmo López entre enero de 1999 y enero del año 2000, pero sin actualizar los valores devengados por el causante en el año 1999, lo que generó que se presentara una disminución en el poder adquisitivo de la pensión al momento en que se adquirió el estatus pensional, que fue en septiembre del año 2000.

La Sala advierte que la UGPP en el recurso extraordinario de revisión no hizo alusión a dicha situación, pese a que fue el fundamento de la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, sino que, alegó que para que proceda la indexación de la primera mesada pensional, debe existir una diferencia de un año o superior entre el retiro del servicio y la fecha en que se adquiere el estatus pensional; sin embargo, como ya se citó y se indicó en párrafos anteriores, en la sentencia recurrida se concluyó que había lugar a acceder a la pretensión de indexación, teniendo en cuenta que al reconocer la mesada pensional no se trajo a valor presente lo percibido por el señor Luis López en el año 1999, aunque es el periodo mayoritario con el que se reconoció la pensión gracia. Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, al no encontrarse configurada la causal invocada, por cuanto la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas ordenó la indexación de la primera mesada pensional teniendo en cuenta los pronunciamientos sobre la materia y buscando la protección de los derechos y principios constitucionales del demandante, se debe declarar infundado el presente recurso.

Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.

III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 3 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Folios 216-224. [2] Folios 146-152 reverso. [3] Folios 1-7. [4] Folios 229-reverso. [5] Folios 234-reverso. [6] Folios 237-reverso. [7] Folios 247-reverso. [8] Índice 33 de Samai, al consultar el proceso de la referencia. [9] Folio 7 reverso. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [11] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [12] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [13] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [14] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [15] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [16] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de mayo de 2018. Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00208-01(0228-15). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas [18]  Sentencia SU-1073/12. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de junio de 2000.

M.P Alejandro Ordóñez Maldonado. [20] Sentencia T-255 de 2013 proferida por la Corte Constitucional. [21] C.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 1767-2014.