Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Temas: Contra sentencia dictada en proceso de controversias contractuales.
Subsidiariedad. Relevancia constitucional: discusión legal y económica SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Compañía Mundial de Seguros S.A. contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 23 de julio de 2024, en ejercicio de la acción de tutela, la Compañía Mundial de Seguros S.A., por conducto de apoderado, pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 22 de mayo de 2024 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de controversias contractuales con radicado nº 52001-23-31-000-2011-00324- 02. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Declarar, de acuerdo con lo expuesto en los acápites de “DERECHOS VULNERADOS” y “CONFIGURACIÓN DE DEFECTOS”, que con la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de mayo de 2024, radicado 52001-23-31-000-2011-00324-02 (exp.60417), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los siguientes defectos: - Sustantivo, por no aplicación de la norma vigente (artículo 14.3 del Decreto 4828 de 2008). - Desconocimiento de precedentes judiciales de la Sección Tercera del Consejo de Estado. - Procedimental, porque el fallador no decidió los otros problemas jurídicos planteados en las pretensiones de la demanda. - Fáctico, por la ausencia de valoración del material probatorio que daba cuenta de la no configuración del siniestro por la debida inversión del anticipo. - Orgánico, por no haber sido adoptada la decisión por la mayoría requerida, y no haberse convocado a un conjuez.
SEGUNDA: Amparar los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA IGUALDAD que le fueron vulnerados a la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 mayo de 2024, radicado 52001-23-31-000-2011-00324-02 (exp.60417), por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
TERCERA: En consecuencia, de la declaración anterior, dejar sin efectos el fallo del 22 de mayo de 2024, radicado 52001-23-31-000-2011-00324-02 (exp.60417), proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, ordenando que sea proferido (sic) una sentencia de reemplazo, que corrija los defectos indicados en la PRETENSIÓN PRIMERA, para que cese la vulneración de los derechos fundamentales conculcados a la accionante.
CUARTA: Que se declare la vulneración de cualquier otro derecho fundamental que el Juez Constitucional de Tutela estime violado o amenazado al accionante. QUINTA: Que, subsidiariamente, con el propósito de materializar en favor de la accionante los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA IGUALDAD, el Juez Constitucional de Tutela adopte las medidas que con tal propósito considere efectivas y suficientes para materializar la protección de los derechos fundamentales vulnerados. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: La Compañía Mundial de Seguros S.A. presentó demanda de controversias contractuales contra el INVIAS, con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones nº 07384 del 22 de diciembre de 2009 y 03511 del 5 de agosto de 2010, por medio de las cuales se declaró el siniestro de buen manejo y correcta inversión del anticipo, de un contrato de obra suscrito por el Consorcio Ineconte y el INVIAS para el diseño, reconstrucción, pavimentación o repavimentación de una carretera en el departamento de Nariño y se ordenó el pago de la suma de $8.980.399.301.
Contrato en el cual la parte actora amparó el cumplimiento de las obligaciones. La demanda se adelantó bajo el radicado 52001-23-31-000-2011-00324-00 y correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño que, por sentencia del 17 de mayo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones, al declarar la nulidad parcial de las resoluciones demandadas en lo que respecta a hacer efectivo el amparo de cumplimiento de la garantía única expedida por la parte demandante como respaldo del contrato de obra nº 1827 del 4 de octubre de 2005 y, en consecuencia, declaró que la Compañía Mundial de Seguros S.A. no debía pagar la suma impuesta por el INVIAS por la declaratoria del siniestro.
Explicó que se vulneró el derecho al debido proceso de la parte actora en la expedición de las resoluciones demandadas, debido a que no fue vinculada al trámite que se adelantó para verificar la ocurrencia del siniestro y la cuantificación. Que el INVIAS confundió las comunicaciones que realizó al contratista con las que debía realizar a la aseguradora.
El 8 de junio de 2017, la Compañía Mundial de Seguros S.A. presentó solicitud de aclaración de la sentencia y argumentó que se debió declarar la nulidad total de las resoluciones demandadas, en lugar de una nulidad parcial, además, señaló que el amparo de cumplimiento no era objeto de discusión, que, por el contrario, el debate se centraba en el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo.
El 16 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró que no había lugar a aclarar la sentencia porque no se advertían puntos que requirieran aclaración o corrección de errores aritméticos o mecanográficos. Inconformes, las partes apelaron, por un lado, el INVIAS argumentó que no vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandante con la expedición de los actos acusados, porque previo a la declaratoria del siniestro efectuó varios requerimientos a la Compañía Mundial de Seguros S.A., además, sostuvo que las resoluciones demandadas estuvieron debidamente motivadas y que el siniestro se decretó en razón Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 a la facultad que tenía para declarar unilateralmente el incumplimiento de las obligaciones del contratista y ordenar hacer efectiva las garantías constituidas para el efecto.
Por otro lado, la Compañía Mundial de Seguros S.A. en su recurso de apelación manifestó que la sentencia apelada fue extra petita porque el tribunal no tenía competencias para exigirle el amparo de cumplimiento de la garantía única, debido a que el asunto en discusión era el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo, por ello consideró que la sentencia confundió los amparos.
Por sentencia del 22 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, al estimar, que el INVIAS no debía agotar un procedimiento administrativo previo a la declaratoria del siniestro, sumado a que la parte demandante no aportó elementos de juicio que permitieran inferir que el hecho de no haber sido convocada al procedimiento administrativo tuviera trascendencia en la decisión adoptada y que su intervención hubiera podido variar la decisión. El Consejero William Barrera Muñoz presentó aclaración de voto, en la que precisó que la garantía del debido proceso suponía que se vinculara a la aseguradora al trámite previo a la declaratoria del siniestro.
Sin embargo, sostuvo que acompañaba la sentencia de 22 de mayo de 2024, tal como se señaló en la providencia, la demandante no acreditó la trascendencia de la falta de vinculación en la decisión adoptada en el acto demandado. 4. Fundamentos de la acción De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos al proferir la decisión cuestionada: Defecto sustantivo por inaplicar el artículo 14,3 del Decreto 4828 de 20081, que, según la parte demandante, establece el procedimiento previo para constituir el siniestro de buen manejo y correcta inversión del anticipo.
Manifestó que la aplicación de esa disposición normativa permitiría concluir que se le había vulnerado el derecho al debido proceso con ocasión de las resoluciones demandadas, lo que, a su juicio, imponía confirmar la decisión de primera instancia y declarar la nulidad las Resoluciones nº 07384 del 22 de diciembre de 2009 y 03511 del 5 de agosto de 2010, que tuvieron por configurado el siniestro de buen manejo y correcta inversión del anticipo del contrato de obra 1827 del 4 de octubre de 2005 y la habían ordenado el pago de la suma de $8.980.399.301.
Desconocimiento del precedente previsto en las siguientes sentencias: Expediente Fecha de la sentencia Consejero Ponente Sección del Consejo de Estado que profirió la decisión 13.919 29 de mayo de 2003 Ricardo Hoyos Duque Tercera 12.853 21 de mayo de 2004 Ramiro Saavedra Becerra Tercera 1 Artículo 14. Efectividad de las garantías.
Cuando se presente alguno de los eventos de incumplimiento cubiertos por las garantías previstas en este decreto, la entidad contratante procederá a hacerlas efectivas de la siguiente forma: (…) 14.3 En los demás casos de incumplimiento, una vez agotado el debido proceso y garantizados los derechos de defensa y contradicción del contratista y de su garante proferirá el acto administrativo correspondiente en el cual declarará el incumplimiento, procederá a cuantificar el monto de la pérdida o a hacer efectiva la cláusula penal, si ella está pactada y a ordenar su pago tanto al contratista como al garante.
Para este evento el acto administrativo constituye la reclamación en las garantías otorgadas mediante póliza de seguro. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13.599 14 de abril de 2005 Alier Eduardo Hernández Enríquez Tercera 14.579 20 de octubre de 2005 Germán Rodríguez Villamizar Tercera 14.157 10 de noviembre de 2005 Alier Eduardo Hernández Enríquez Tercera 17.009 13 de noviembre de 2008 Enrique Gil Botero Tercera 14.667 22 de abril de 2009 Myriam Guerrero Escobar Tercera 18.394 17 de marzo de 2010 Ruth Stella Correa Palacio Tercera 16.367 23 de junio de 2010 Enrique Gil Botero Tercera 16.494 23 de junio de 2010 Enrique Gil Botero Tercera 20.917 30 de marzo de 2011 Enrique Gil Botero Tercera, Subsección C 17.858 8 de junio de 2011 Jaime Orlando Santofimio Gamboa Tercera, Subsección C 18.726 19 de septiembre de 2011 Ruth Stella Correa Palacio Tercera 17.434 11 de abril de 2012 Carlos Alberto Zambrano Tercera 22.277 7 de junio de 2012 Jaime Orlando Santofimio Gamboa Tercera, Subsección C 22.899 7 de junio de 2012 Olga Mélida Valle de la Hoz Tercera, Subsección C 21.430 29 de agosto de 2012 Enrique Gil Botero Tercera, Subsección C 27.879 29 de julio de 2013 Stella Conto Díaz del Castillo Tercera 26.638 12 de agosto de 2013 Olga Mélida Valle de la Hoz Tercera 27.246 12 de agosto de 2014 Enrique Gil Botero Tercera, Subsección C 37.884 29 de julio de 2015 Hernán Andrade Rincón Tercera 45.907 7 de septiembre de 2015 Jaime Orlando Santofimio Gamboa Tercera 44.386 23 de septiembre de 2015 Hernán Andrade Rincón Tercera 37.002 30 de noviembre de 2017 Ramiro Pazos Guerrero Tercera 36.718 5 de julio de 2018 Carlos Alberto Zambrano Barrera Tercera, Subsección A 54.688 5 de julio de 2018 Marta Nubia Velásquez Rico Tercera 36.600 28 de noviembre de 2019 María Adriana Marín Tercera 51.839 26 de enero de 2022 Fredy Ibarra Martínez Tercera, Subsección B 53.318 18 de febrero de 2022 José Roberto Sáchica Tercera A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que el precedente impone el deber de velar porque la actividad contractual del Estado cumpla con la garantía del debido proceso, a la hora de imponer cualquier sanción respecto de los contratistas y las aseguradoras, esto es, de aplicar el artículo 14,3 del Decreto 4828 de 2008 sobre el procedimiento previo a declarar el siniestro.
Sostuvo que probó que esa garantía no fue respetada y que, sin embargo, la decisión de primera instancia fue revocada. Trascribió aparte de las sentencias alegadas como desconocidas, que, según dijo, ordenaban que previo a expedir actos administrativos que declaraban la existencia de un siniestro de una póliza única se debía garantizar el debido proceso del contratista y la aseguradora.
Que el ponente de la decisión cuestionada señaló como precedente una sentencia proferida por él mismo, según la cual el origen de la facultad unilateral con la que cuentan Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 las entidades estatales para declarar la ocurrencia del siniestro y determinar que se debía afectar la póliza de seguro proviene del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, posición que, para la parte actora, riñe con las decisiones judiciales de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la aplicación de esa norma, puesto que, considera que ese artículo indicaba que la prerrogativa de la entidad estatal para declarar la ocurrencia del siniestro se encontraba supeditada al respeto del derecho al debido proceso del contratista y de la aseguradora.
Que, en el caso concreto, el respeto al debido proceso implicaba notificarle la iniciación del trámite administrativo para que interviniera en el mismo, pidiera pruebas, presentara recursos y se pudiera oponer a los cargos. Que la autoridad judicial demandada equivocadamente consideró que esa garantía era irrelevante porque a la aseguradora no se le debía involucrar en el trámite.
Finalmente, que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, se apartó del precedente citado sin justificación. Defecto procedimental porque las partes interpusieron recurso contra la sentencia de primera instancia y, considera que, de acuerdo con el artículo 328 del CGP, cuando las partes apelan la sentencia, el superior debe resolver los recursos sin limitaciones, y la autoridad judicial demandada no lo hizo y resolvió como si se tratara de un apelante único.
Que la autoridad judicial demandada debió analizar sus otras pretensiones de la demanda, consistentes en que: i) no se configuró el siniestro del amparo de buen manejo e inversión del anticipo, ii) operó la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, iii) no había cobrado vigencia el contrato de seguro para el momento en que se realizó el desembolso del primer anticipo.
Que las causales de nulidad de los actos demandados no se limitaban a la violación del debido proceso, porque se incluyeron otras causales como la violación de norma superior, desconocimiento del principio de congruencia y falsa motivación, que no fueron analizados en la sentencia del 22 de mayo de 2024 y sí debieron ser estudiados. Que si la autoridad judicial demandada consideraba que la pretensión acogida por el tribunal de primera instancia no era procedente, debía pasar analizar las demás pretensiones de la demanda para garantizar el principio de congruencia, de acuerdo con la sentencia T-455 de 2016 dictada por la Corte Constitucional, la sentencia SC2850- 2022 proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y la sentencia de unificación del 26 de septiembre de 2017 dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
Defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio que daban cuentan que el anticipo estaba bien invertido. Manifestó que, en la cláusula octava del contrato de obra pública, el INVIAS y el contratista pactaron que la amortización del anticipo solo se realizaría cuando se tuviera un avance del 50% de la obra contratada, sin embargo, dijo que, según el acta de recibido definitivo de obra suscrita entre las partes del contrato el 14 de mayo de 2009, el contratista solo alcanzó a ejecutar el 49,6% de la obra.
Que en el amparo de anticipo no se aseguró la amortización, sino el buen manejo y correcta inversión. Que, durante la vigencia del contrato de obra pública, el INVIAS le entregó al contratista un anticipo paulatino, en cuatro pagos entre el mes de noviembre de 2005 y el mes de diciembre de 2008, por la suma de $11.330.364.195, previa verificación de la debida inversión del anticipo.
Que el 1 de septiembre de 2009 el contratista devolvió al INVIAS la suma de $2.349.964.894 del anticipo que había recibido y no ejecutó. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Que a través de la Resolución nº 03662 del 13 de agosto de 2007, el INVIAS estableció el procedimiento para la imposición de sanciones, las causales y cuantías para hacer efectiva las cláusulas de multas en los contratos.
Que, sin embargo, en la demanda ordinaria señaló que esa resolución era nula, porque no tuvieron en cuenta los informes de la interventoría que indicaba que el contratista sí había realizado un buen manejo y debida inversión del anticipo y, señaló varias pruebas2, con las que, a su juicio, quedaba probada la debida inversión del anticipo.
Que la decisión cuestionada no valoró en conjunto el material probatorio. Que, además, no valoró los informes de interventoría proferidos entre el 27 enero de 2006 y el 13 de diciembre de 2008 y que tampoco tuvo en cuenta un dictamen pericial que probaba la correcta inversión del anticipo. Finalmente, que si se hubieran tenido en cuenta esas pruebas hubiera sido otra la decisión de la autoridad judicial demandada.
Defecto orgánico porque la aclaración de voto de uno de los magistrados que integran el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, a su juicio, es más bien un salvamento de voto, puesto que manifiesta un claro disentimiento con la ratio decidendi de la sentencia controvertida. Que se debe aplicar el principio del derecho que indica que la realidad siempre prevalece sobre las formas, por lo que considera que más allá del nombre utilizado por el consejero, se debe estar a lo dispuesto en el contenido del mismo.
Que al afirmar que la aclaración de voto es más bien un salvamento, no existía mayoría en la sala para decidir el asunto porque a otro de los consejeros se le admitió un impedimento. 5. Trámite procesal Por auto del 26 de julio de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, y, vinculó, en calidad de terceros con interés, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y al director del Instituto Nacional de Vías.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 30 de julio de 2024. 6. Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Nariño, ponente de la decisión de primera instancia, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, que se denegaran las pretensiones de la parte actora.
Señaló que no incurrió en ninguno de los defectos alegados. Que realizó el estudio correspondiente en la primera instancia del proceso ordinario de acuerdo con las normas que regulan su función judicial y con base en el material probatorio allegado al proceso, que su decisión se fundamentó en el precedente que citó, lo que se traduciría en el ejercicio de autonomía funcional y que goza de presunción de buena fe. 2 A saber: Resolución nº 2431 de 2009, informes de interventoría entre el 27 de enero de 2006 y el 13 de diciembre de 2008, los testimonios de los tres ingenieros que fungieron como interventor, residente de interventoría y supervisor, el dictamen pericial del 17 de marzo de 2010, el dictamen del contador público y el oficio nº CA028127 del 30 de julio de 2009.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Que no le corresponde presentar una defensa respecto a la presente acción de tutela, porque la decisión cuestionada no fue proferida por ese tribunal y que no vulneró los derechos fundamentales alegados por la parte actora.
El Instituto Nacional de Vías – INVIAS solicitó que se denegara la solicitud de amparo. Dijo que los asuntos probatorios y de interpretación del derecho se discutieron en el proceso ordinario y las partes contaron con los recursos judiciales para controvertir la decisión en el proceso. Que garantizó la legalidad de los actos demandados y el debido proceso en la declaratoria del siniestro.
Que la sentencia controvertida no es contraria a la Constitución o la ley y que fue proferida de acuerdo a las pruebas practicadas, en desarrollo del procedimiento legalmente establecido y con garantía al derecho de contradicción de las partes. Que no hay prueba que acredite la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte actora y que en el proceso ordinario se les garantizó a las partes el acceso a la administración de justicia, el debido proceso, el derecho de audiencia y de defensa.
Que la sentencia del 22 de mayo de 2024 contó con el sustento probatorio necesario para su fundamentación. Que la parte actora pretende que el juez de tutela revise la sentencia cuestionada porque fue contraria a sus intereses, intentando debatir la valoración e interpretación realizada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. El magistrado del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, ponente de la decisión cuestionada, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela porque no cumple con los requisitos de procedibilidad y que, en su defecto, se denegara el amparo solicitado.
Con relación los cargos por defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente sostuvo que para determinar las fuentes formales aplicables al caso tuvo en consideración la fecha de celebración del contrato y lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 153 de 18873. Que la controversia del proceso ordinario no residía en la aplicación de una pena ni en la derivación de una sanción, circunstancia que, según dijo, incidió en la determinación del alcance del derecho al debido proceso con ocasión de la declaración del siniestro.
Que, respecto al cargo por desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que son presupuestos para su configuración: <<(i) que la parte demuestre la existencia de un precedente aplicable, con distinción de las reglas de decisión contenidas en ellos, (ii) que la parte interesada demuestre que la inaplicación de ese precedente en la providencia cuestionada comporta vulneración al derecho a la igualdad, y (iii) que el juez del amparo extrañe la ausencia de razones fundadas, en la providencia que motiva la solicitud de amparo, para apartarse del precedente4.>> Que la parte actora no identificó la regla jurisprudencial concreta que considera que se debió tener en cuenta para la solución del asunto, pese a la referencia que hizo de 29 sentencias dictadas por el Consejo de Estado, Sección Tercera.
Que solo se limitó a mencionar que en esas providencias se precisó que en los procedimientos contractuales se debía respetar los derechos al debido proceso, de defensa y contradicción, sin especificar reglas puntuales que indicaran la forma de satisfacer esas garantías. 3 ARTÍCULO 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Que, por el contrario, la parte actora no hizo alusión a la aplicación que hizo en la decisión cuestionada sobre las reglas definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Tercera5, que señalan que en los casos en los que se pida la nulidad de actos administrativos por vulneración del derecho al debido proceso el juez debe verificar la trascendencia que el yerro invocado habría generado en la decisión adoptada.
Que la concepción jurisprudencial del debido proceso en la expedición de actos contractuales expuesta por la parte actora no es la única, porque se ha considerado que al proferir actos contractuales sancionatorios, el debido proceso se garantiza con la debida motivación del acto y la posibilidad de recurrirlo6. Que la decisión cuestionada tiene un punto medio sobre el alcance que le ha dado la jurisprudencia al debido proceso.
Que la Corte Constitucional ha precisado que <<no cualquier diferencia en la interpretación en que se funda una decisión judicial configura un defecto sustantivo o material, solo aquellas que se consideren irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias o caprichosas>>7 y, en el caso concreto, considera que no hubo irracionabilidad ni capricho al proferir la sentencia del proceso con radicado 52001-23-31-000-2011-00324-02.
Respecto al cargo por defecto procedimental absoluto, manifestó que por los fines del recurso de apelación y por las cargas que supone, subyace una cuestión hermenéutica y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional8, el recurso de apelación no es un instrumento para probar suerte ante el superior, que solo debe acudirse a él cuando existan elementos sólidos que evidencian que el juez de primera instancia incurrió en equivocación. Finalmente, con relación al cargo por defecto orgánico, advirtió que la aclaración de voto fue porque el consejero, a diferencia del ponente, encontró probado que la administración se apartó de la normativa rectora de la actuación declarativa del siniestro, pero no halló probada la incidencia de ese proceder en la decisión denegatoria que se adoptó. Que, sin embargo, de acuerdo a la jurisprudencia de esa sala y de la Corte Constitucional, la parte demandante debía demostrar que la anomalía procesal reprochada incidió en la decisión adoptada por la administración para que procediera la anulación de los actos demandados, pero que la parte actora no lo probó, lo anterior, a su juicio, indicaría, además, que ese cargo carece de relevancia constitucional.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la Compañía Mundial de Seguros S.A. para dejar sin efectos la sentencia del 22 de mayo de 2024 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de controversias contractuales con radicado nº 52001-23-31-000-2011-00324- 02.
La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela. El cargo relacionado con el defecto procedimental incumple el requisito general de subsidiariedad y, los referentes a los defectos sustantivo, orgánico, fáctico y por desconocimiento del precedente no cumplen el requisito de relevancia constitucional, puesto que, no giran en torno a un asunto constitucional, sino a un debate de orden legal y económico. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 23 de noviembre de 2003, rad. núm. 73001-23-31-000-1995-4431-01 (14431). 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 16 de diciembre de 2022, exp. 41063 7 Corte Constitucional, sentencia T-367 de 2018. 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad (iii) la relevancia constitucional y, (iv) el análisis del caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales9 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos10 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
Sobre el requisito de subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15-000- 2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
En lo que interesa para resolver el asunto, el primer criterio (vulneración o amenaza real de derechos fundamentales) está previsto para que la acción de tutela no se utilice para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 5. Análisis del caso concreto Previo a resolver, conviene precisar que la demanda de controversias contractuales tuvo por objeto que se anularan las Resoluciones nº 07384 del 22 de diciembre de 2009 y 9 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 10 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 03511 del 5 de agosto de 2010, por medio de las cuales el INVIAS declaró el siniestro de buen manejo y correcta inversión del anticipo de un contrato de obra suscrito por el Consorcio Ineconte y el INVIAS que fue asegurado por la parte actora y, además, ordenó que la Compañía Mundial de Seguros S.A. debía pagar la suma de $8.980.399.301 por ese concepto.
En la demanda, la Compañía Mundial de Seguros S.A. pidió la nulidad de las señaladas resoluciones porque, a su juicio: i) había responsabilidad solidaria en el manejo del anticipo, ii) se vulneraron los artículos 4, 6, 84, 90 y 209 de la Constitución Política, iii) por falta de liquidación del contrato, iv) porque se desconocieron los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, que fue subrogado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, el artículo 1077 del Código de Comercio, los artículos 1 y 14.3 del Decreto Reglamentario 4828 de 2008 y la cláusula vigésima cuarta del contrato de obra 1827 de 2005, v) por violación al debido proceso, vi) por variación del objeto contractual y, vii) porque la póliza NA- 0054437 del contrato de obra 1827 de 2005 no amparaba la amortización del anticipo.
Por sentencia de primera instancia del 17 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas, respecto a hacer efectivo el amparo de cumplimiento de la garantía única expedida por la parte demandante como respaldo del contrato de obra nº 1827 del 4 de octubre de 2005, por ello, declaró que la Compañía Mundial de Seguros S.A. no debía pagar la suma impuesta por el INVIAS por la declaratoria del siniestro, en razón a que tuvo por probada la vulneración al debido proceso en la expedición de los actos demandados.
Contra la anterior decisión el INVIAS presentó recurso de apelación en el que argumentó que no había trasgredido el debido proceso de la aseguradora, porque antes de la declaratoria del siniestro realizó varios requerimientos a Compañía Mundial de Seguros S.A., adicionalmente, señaló que las resoluciones demandadas fueron debidamente motivadas y que el siniestro se decretó con base en la facultad unilateral con la que contaba para declarar el incumplimiento de las obligaciones del contratista y ordenar que se hicieran efectivas las garantías constituidas para el efecto.
La Compañía Mundial de Seguros S.A. también apeló y manifestó que la sentencia fue extra petita porque el tribunal no tenía competencias para exigirle el amparo de cumplimiento de la garantía única, debido a que el asunto en discusión era el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo, por ello, consideró que la sentencia confundió los mencionados amparos.
Por sentencia de segunda instancia del 22 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, denegó las pretensiones, porque, a su juicio, el INVIAS no tenía la obligación de agotar un procedimiento previo a la declaratoria del siniestro, además, porque consideró que la parte actora no probó que, de haber sido vinculada a un procedimiento previo, la decisión hubiere sido diferente.
Ahora bien, de la revisión de la solicitud de amparo, la Sala advierte la parte actora alega que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la sentencia de segunda instancia de 22 de mayo de 2024 porque incurrió en: (i) defecto sustantivo por inaplicar el artículo 14,3 del Decreto 4828 de 2008, (ii) desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, Sección Tercera, que, según dijo, establece el deber de garantizar el debido proceso en la imposición de sanciones respecto de los contratistas y las aseguradoras en la actividad contractual, (iii) defecto fáctico porque sí probó que el anticipo estuvo bien invertido, (iv) defecto orgánico al considerar que el texto de la aclaración de voto de uno de los consejeros debe interpretarse como un salvamento de voto y, en ese orden, la decisión no fue proferida por la mayoría de magistrados, ya que también se admitió un impedimento y, (v) defecto procedimental porque la autoridad judicial demandada no se pronunció sobre todos los cargos de nulidad y pretensiones de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Pues bien, la Sala debe señalar que el defecto procedimental alegado por la parte actora resulta improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, toda vez que, la parte demandante contaba con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, como lo es la solicitud de adición de sentencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 287 del Código General del Proceso11, aplicable por la remisión contenida en el artículo 306 del CPACA12 si consideraba que la sentencia cuestionada dejó de resolver sobre los demás cargos de nulidad y pretensiones formulados en la demanda de controversias contractuales.
Respecto, de los demás cargos (defecto sustantivo, fáctico, orgánico y desconocimiento del precedente) por lo que la aseguradora demandante solicitó que se ordene dejar sin efectos la sentencia del 22 de mayo de 2024, la Sala encuentra que carecen de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente legal y de contenido económico.
En efecto, la parte actora propone un debate sobre la aplicación del artículo 14,3 del Decreto 4828 de 2008, que, a su juicio, imponía que se debía surtir un procedimiento previo a la declaratoria del siniestro y que inaplicar esa norma vulneró su derecho al debido proceso, en consecuencia, la autoridad judicial demandada debió declarar la nulidad las Resoluciones nº 07384 del 22 de diciembre de 2009 y 03511 del 5 de agosto de 2010 y eximirle del pago la suma de $8.980.399.301.
Esa discusión, sin embargo, no gira en torno a un asunto constitucional o a la defensa de un derecho fundamental, sino a la aplicación de una norma legal, asunto que recae sobre la determinación de aspectos meramente legales y procesales, que, en últimas, terminan siendo una discusión de carácter económico con connotaciones particulares, en la medida en que busca la eliminación del pago la suma de $8.980.399.301 impuesta en razón a la declaratoria del siniestro de buen manejo y correcta inversión del anticipo de un contrato de obra y discutir si al caso concreto le resultaba aplicable o no, el procedimiento previsto en el artículo 14,3 del Decreto 4828 de 2008 previo a la declaratoria del siniestro.
Lo mismo ocurre con la discusión planteada bajo el cargo de defecto orgánico con el que la parte actora señala que la aclaración de voto de uno de los consejeros debe ser considerada como un salvamento de voto. La Sala precisa que esa discusión gira en torno a la interpretación que, a juicio de la parte accionante, debe hacerse del artículo 54 de la Ley 270 de 199613. 11 Artículo 287.
Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.
Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. 12 Artículo 306. Aspectos no Regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil -hoy Código General del Proceso- en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 13 Artículo 54.
Quórum deliberatorio y decisorio. Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección. Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo.
La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. El reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia. Al respecto, también es pertinente considerar el artículo 288 del Código General del Proceso y 128 del CPACA.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03806-00 Demandante: Compañía Mundial de Seguros S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Con todo, se advierte que si bien es cierto que se admitió un impedimento a uno de los magistrados que integran la Sala que dictó la decisión objeto de debate, también lo es que la decisión fue finalmente adoptada por la mayoría de los miembros de esa Subsección: por el magistrado ponente, Jaime Enrique Rodríguez Navas y por el magistrado William Barrera Muñoz.
Que si bien, uno de los magistrados aclaró voto, lo cierto es que lo hizo para precisar razones que también se encuentran plasmadas en la sentencia del 22 de mayo de 2024. Sobre este punto, la Corte Constitucional14 ha señalado que “las discusiones de orden legales o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes””15.
Incluso, ha manifestado que un asunto carece de relevancia constitucional16 cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general””.
En ese orden, para la Sala los cargos por defectos sustantivo, orgánico, fáctico y por desconocimiento del precedente, que fueron alegados en la presente acción de tutela, no involucra una cuestión de orden constitucional y, por el contrario, se suscribe a la aplicación de una norma legal que tiene connotaciones particulares de orden económico.
Lo anterior es suficiente para que la Sala declare improcedente la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la Compañía Mundial de Seguros S.A. por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 14 Al respecto, ver entre otras, las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 15 Sentencia T-136 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 16 Sentencia T-610 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN