Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00197-01 (28265) Demandante: COOPERATIVA DE LOS PROFESIONALES - COASMEDAS Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL –ADRES Temas: Rechazo de la demanda.

Actos susceptibles de control judicial. Auto – Decide recurso de apelación contra auto que rechazó la demanda La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la COOPERATIVA DE LOS PROFESIONALES - COASMEDAS contra el auto del 10 de agosto de 20231, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que rechazó la demanda.

ANTECEDENTES La COOPERATIVA DE LOS PROFESIONALES (en adelante COASMEDAS), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los Oficios 20221501712301 del 11 de octubre de 20222 y 20221501875311 del 16 de noviembre de 20223, por los cuales la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social de Salud (en adelante ADRES) respondió una solicitud de devolución del pago de lo no debido por aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen contributivo.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la devolución de las sumas pagadas. Del proceso conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que mediante auto de 10 de agosto de 20234 rechazó la demanda porque los oficios demandados no son definitivos. Contra la anterior decisión, COASMEDAS interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. Por auto de 2 de octubre de 2023, el Tribunal no repuso y concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado. 1 Consultado: “Gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice 04, “5_AUTORECHAZANDOLADEMANDA(.pdf)”, SAMAI. 2 Consultado: “Gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice 02, “3_ED_DEMANDAY_DEMANDAYANEXOS(.zip).zip”, “PRUEBAS25052023_124904”, pág 301-304, SAMAI. 3 Consultado: “Gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice 02, “3_ED_DEMANDAY_DEMANDAYANEXOS(.zip).zip”, “PRUEBAS25052023_124904”, pág 312-314, SAMAI. 4 Consultado: “Gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice 04, “AUTORECHAZANDOLADEMANDA(.pdf)”, SAMAI.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AUTO APELADO El Tribunal rechazó la demanda porque los oficios acusados son de trámite, no susceptibles de control judicial por cuanto no crean, modifican, extinguen o definen una situación jurídica particular de la actora.

Dichos actos explican a la demandante el procedimiento legal para solicitar la devolución de los pagos que considera no debidos, las razones de la falta de competencia de la ADRES y trasladan la petición a las EPS

5. RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación con fundamento en las siguientes razones: La providencia recurrida consideró que la ADRES resolvió adecuadamente la petición al indicar el procedimiento para reclamar la devolución de lo no debido. Y, como consecuencia de ello, concluyó que el acto administrativo demandado es de trámite no susceptible de control judicial.

Entonces, el Tribunal dio plena validez a la respuesta de la ADRES, a pesar de que lo que se solicitó fue la devolución del pago de lo no debido, como consecuencia de una sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad de la norma que sirvió de fundamento al cobro y pago de las contribuciones a seguridad social en salud6. De manera que en este caso no se trata de un pago erróneo, como lo entendió la demandada, al indicar el procedimiento que se debe seguir para la reclamación, previsto en los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016.

En ese entendido, al fundamentarse el acto acusado en una disposición aplicable a los procedimientos de devolución por pago erróneo se incurrió en una nulidad por desconocimiento de una norma de carácter superior. En concreto, se indicó un procedimiento y unos plazos improcedentes que deben surtirse ante las EPS, con lo que se negó la petición de devolución de las contribuciones pagadas por COASMEDAS y se decidió de fondo.

Ese acto indirectamente puso fin al procedimiento administrativo “por pago de lo no debido”, por lo que es definitivo en los términos del artículo 43 del CPACA y susceptible de control judicial. De considerarse que dicho acto es de trámite, se estaría en el escenario del silencio administrativo negativo por no resolver de fondo el asunto en el término legal, lo que lo hace susceptible de control judicial.

Sobre la competencia, la recurrente sostuvo que la ADRES es la autoridad administrativa encargada de administrar los recursos del FOSYGA, entre los que se encuentran los derivados de las contribuciones a seguridad social en salud, según los artículos 2.6.4.2.1 y 2.6.4.2.1.1 del Decreto 780 de 2016. Significa que la demandada es la competente 5 Entidad Prestadora de Salud. 6 Se refiere a la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 30 de julio de 2020, Exp. 11001-03-27-000- 2018-00014-00 (23692), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, que anuló las expresiones “19-4” y “y 1.2.1.5.2.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, por exceder la potestad reglamentaria respecto del artículo 114-1 del ET que exonera de aportes parafiscales a las entidades cooperativas.

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para devolver las contribuciones pagadas por la demandante, por trabajadores que devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En cuanto al procedimiento y plazos para formular solicitudes de devolución por pago de lo no debido por tributos declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la demandante advirtió que es diferente al indicado en el acto demandado.

COASMEDAS advirtió que para concluir si el acto administrativo demandado es o no susceptible de control judicial, debe definirse si la devolución pedida corresponde a un pago erróneo, como lo adujo la ADRES, y, en consecuencia, se aplica el Decreto 780 de 2016, o si, por el contrario, es un pago de lo no debido, como se fundamentó en la demanda y, por lo tanto, se aplica la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia.

En el primer escenario, la petición se resolvió adecuadamente y por lo tanto el acto demandado es de trámite, mientras que, en el segundo, el acto administrativo puso fin indirectamente a la actuación administrativa y es susceptible de control judicial. Para COASMEDAS, en este caso, se persigue la devolución del pago de lo no debido, es decir que está ante el segundo escenario.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La decisión que rechaza la demanda es apelable conforme con el artículo 243, numeral 1, del CPACA7. Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, de acuerdo con el artículo 150 ib.8 y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal g) ib.9 Las citadas normas son aplicables en este caso, en sus textos modificados, porque el recurso de apelación se interpuso cuando ya estaba vigente la Ley 2080 de 2021, (artículos 62, 26 y 20), norma que modificó el CPACA.

Ello, en virtud de lo previsto en los incisos 1º y 4° del artículo 86 de la citada Ley 2080, sobre el régimen de vigencia y 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”.

Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]”.

Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transición normativa, en los que se precisa que la referida ley rige a partir de su publicación con una excepción y que los recursos presentados se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron10. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar si debe o no revocarse el auto del 10 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por COASMEDAS contra los Oficios 20221501712301 del 11 de octubre de 2022 y 20221501875311 del 16 de noviembre de 2022, que dieron respuesta a una petición de devolución de aportes al Sistema de la Protección Social en Salud por considerar que los actos no son susceptibles de control judicial.

La Sala confirma el auto apelado, según el siguiente análisis: 2.1. Del control judicial de los actos administrativos. De los actos de trámite. Conforme con lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe dirigir contra los actos jurídicos definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación11 y no contra actos de simple trámite, preparatorios o de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos.

Para que un acto administrativo sea definitivo debe contener una declaración de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos, de manera tal que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular y concreta. Por lo tanto, los actos que cuenten con estas características pueden ser demandados ante esta Jurisdicción con el fin de atacar su legalidad.

Ahora bien, los actos de trámite o preparatorios no cuentan con control judicial ya que su propósito solo es impulsar una actuación o proceso administrativo, pero no determinan una situación jurídica concreta, ni ponen fin a la actuación, sino que sirven de instrumento para ayudar a formar y adoptar la decisión definitiva. La Sala ha precisado que no todo lo que la administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichos, que sí son pasibles 10 L. 2080 de 2021.

“Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” 11 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Auto del 24 de octubre de 2013. Exp. 20247. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez reiterado en el Auto de 13 de febrero de 2018. Exp. 22567. C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de control judicial12.

Por excepción, se pueden demandar los actos administrativos de trámite que impiden continuar con la actuación administrativa. Esto es, aquellos actos que pueden tornarse definitivos, en cuanto impiden continuar con la actuación, así no decidan de fondo la cuestión. 2.2. Caso concreto En el caso objeto de estudio se observa que COASMEDAS solicitó ante la ADRES la devolución de la totalidad de los dineros que pagó por concepto de cotizaciones al SSSS en el régimen contributivo, durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2017 y enero de 2019, por trabajadores que individualmente considerados devengaban menos de 10 SMMLV.

Adicionalmente, solicitó que los valores objeto de devolución fueran indexados en los términos legales. Mediante Oficio 20221501712301 del 11 de octubre de 2022, la ADRES dio respuesta en los siguientes términos: “En atención a su comunicación identificada con el número del asunto, en la cual solicita: “la devolución de pago de lo no debido a las EPS por COOPERATIVA DE LOS PROFESIONALES COASMEDAS – COASMEDAS, identificada con N.I.T. 860.014.040- 6, correspondientes al año 2017 hasta enero de 2019”.

Al respecto y previo a resolver su petición, me permito realizar las siguientes apreciaciones: […] 1. Caso concreto Acorde con la normativa antes expuesta, no le corresponde a la ADRES resolver la solicitud de devolución de aportes -compensados o no compensados- puesto que la determinación de su procedencia es tarea de la EPS, en consideración de lo señalado en el Decreto Ley 1281 de 2002 y el Decreto 780 de 2016.

En este sentido, no puede esta Entidad Administradora hacer las veces de las EPS, puesto que esto está prohibido expresamente en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, así como tampoco le es permitido desconocer la normativa aplicable tal como señala el artículo 121 constitucional. En este sentido, se colige de las normas citadas en el marco normativo que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el régimen contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la EPS que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.

Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, deberá remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud de devolución -en el proceso de devolución de aportes no compensados o en el proceso de corrección de registros compensados- no cumpla los requisitos y términos legales y reglamentarios, la ADRES no podrá acceder a la misma.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la determinación de la devolución o no de los aportes 12 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 15 de mayo de 2014. CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Exp. 200012333000201300005-01 (20295). Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitados no es función de la ADRES, no es procedente emitir por parte de esta una decisión de fondo que dé lugar a efectos jurídicos atribuibles a la Administración. Sin perjuicio de lo anterior, en aras de facilitar el trámite de su solicitud ante las EPS correspondientes, se informa que consultada la base de datos COM_4023, en la que se evidencian los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, identificó que, para los periodos del 2017 hasta enero del 2019, las cotizaciones se encuentran compensadas por varias EPS, tales como Aliansalud, Salud Total, Sanitas, Compensar, Sura, Famisanar, Nueva EPS, S.O.S, Medimás, Mutual SER, Emssanar, Asmet Salud y Comparta a las cuales se copiará la presente respuesta para lo de su competencia. Finalmente, se advierte que la fecha de pago de los periodos objeto de solicitud de devoluciones es relevante para el término de prescripción de 6 o 12 meses señalado en la normativa antes referida.” Posteriormente, COASMEDAS interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, en contra del anterior acto, de conformidad con lo siguiente: “En primer lugar, el acto administrativo objeto del recurso, niega la solicitud de devolución de las contribuciones pagadas al régimen de seguridad social en salud por pago de lo no debido, en relación a que el término para efectuar solicitudes de devolución y/o reclamación ya expiró, tal y como se cita a continuación: De la precitada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron. […] Al conocer que la solicitud se presentó por la devolución del pago de no lo debido y no por un pago erróneo, esta fundamentación no es acertada.

El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la Sentencia de Única Instancia del 30 de julio de 2020, Radicación 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692), declaró la nulidad de las expresiones “19-4” y “1.2.1.5.2.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, por exceder la potestad reglamentaria respecto del artículo 114-1 del ET.

Por lo anterior, ante la declaratoria de nulidad de la norma que le servía de fundamento legal para el cobro de las contribuciones parafiscales, se estructuró la institución del pago de lo no debido, la cual tiene como consecuencia legal, la obligación en cabeza de quien se enriqueció sin causa alguna, de realizar el retorno o devolución de los saldos cobrados o recibidos.” Mediante Oficio 20221501875311 del 16 de noviembre de 2022, la ADRES respondió de la siguiente manera: “1.

Cuestión previa No obstante, la competencia para resolver de fondo la procedencia o no de la devolución de aportes por afiliados al régimen contributivo, corresponde a las EPS, es pertinente advertir que la respuesta otorgada por esta Entidad a su solicitud inicial, […] corresponde a un acto de trámite. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se debe tener en cuenta que los actos administrativos definitivos son el reflejo de la voluntad de la administración a fin de crear, modificar o extinguir una obligación o un derecho, del mismo modo, tal y como el Consejo de Estado lo ha precisado, para que este nazca a la vida jurídica debe cumplir con unos requisitos y producir efectos jurídicos ya sea a nivel general, particular y/o concreto, el cual se configura con la concurrencia de los siguientes elementos:  Elemento subjetivo: Entidad que emite el acto.  Elemento Objetivo: presupuestos en donde queda expresado el objeto, causa, motivo y finalidad, junto con la voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa.

Ahora bien, en lo concerniente con los actos de trámite, sea del caso precisar que, estos obedecen a instrumentos que permiten desarrollar los objetivos de la administración, dentro de los cuales se encuentran entre otros, las respuestas a un derecho de petición ya sea de carácter general, particular, de información o de consultas, etc.

Por lo dicho, se debe tener presente que únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de los recursos de que trata el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como del control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En línea con lo anterior, reiterada jurisprudencia ha establecido que en el acto de trámite no se manifiesta la voluntad de la administración, situación que conlleva a que no se trate de un acto administrativo: […] Precisado esto, el Consejo de Estado - sección cuarta – en sentencia 11001032700020110002400, recordó que la respuesta a un derecho de petición no puede asimilarse a un acto administrativo, teniendo en cuenta que la respuesta dada por la autoridad generalmente trata de “consejos, orientaciones, opiniones o comunicaciones informativas sobre un caso en particular”, por lo que de ninguna manera producen efectos particulares o generales o crean derechos, deberes y obligaciones.

Recordemos entonces la respuesta que dio la ADRES a la petición se puede observar que, cumple con los parámetros establecidos por la norma para ostentar la calidad de un acto de trámite (carácter informativo), en el que se aclaró que la competencia para resolver la procedencia de una solicitud de devolución como la presentada recae en las EPS y no en esta Entidad.

Es por lo anterior que, en el presente caso no es viable resolver el recurso de reposición tal como ha sido interpuesto y contempla la Ley 1437 de 2011, sino que es procedente informar del traslado por competencia que se efectuó del mismo. 1. Traslado por competencia En este punto, teniendo en cuenta que la solicitud versa sobre la devolución de aportes en el régimen contributivo en salud, que opera cuando las cotizaciones han sido giradas erróneamente por el aportante, empleador y/o por el trabajador independiente, se debe reiterar que de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 y artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019 y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, son las Entidades Promotoras de Salud – EPS y las Entidades Obligadas a Compensar - EOC las que cuentan con los mecanismos para efectuar la devolución de Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cotizaciones al aportante; en el evento que éstas se encuentren en la ADRES o hayan sido compensadas por la EPS, de acuerdo con la normatividad vigente.

Acorde con lo expuesto, la devolución de aportes por parte de la ADRES a las EPS y a las EOC, debe ceñirse al procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, por consiguiente, esta entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante como se pretende en sus solicitudes. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el análisis de la procedencia o no de la devolución le corresponde a la EPS, esta Entidad Administradora dio traslado por competencia de su solicitud inicial, de la respuesta a la misma -que previamente había sido puesta en conocimiento de la EPS- y de la presente solicitud denominada recurso de reposición- para que las EPS a las que se efectuaron los aportes por medio de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, se pronuncie de fondo.

Para su conocimiento, se adjuntan los respectivos oficios de traslado así: Aliansalud: Radicado No.20221501874901 EPS Familiar de Colombia: Radicado No.20221501874941 Comfenalco Valle: Radicado No.20221501874971 Comparta: Radicado No.20221501875031 Compensar: Radicado No.20221501875041 Coosalud: Radicado No.20221501875091 Famisanar: Radicado No.20221501875111 Medimás: Radicado No.20221501875141 Mutual SER: Radicado No.20221501875151 Nueva EPS: Radicado No.20221501875171 S.O.S: Radicado No.20221501875181 Salud Total: Radicado No.20221501875191 Sura: Radicado No.20221501875201 Asmet Salud: Radicado No.20221501875251 Emssanar: Radicado No.20221501875261 Sánitas: Radicado No.20221501875281 […]” De la lectura de la respuesta dada por la ADRES a COASMEDAS, se observa que se le indicaron las normas que regulan el procedimiento para la devolución de aportes o pagos incorrectos por afiliados al régimen contributivo y se precisó que la solicitud debe formularse ante las EPS13 y EOC14, por ser las competentes para determinar su procedencia y la correspondiente devolución. En el oficio que se expidió como consecuencia del recurso de reposición interpuesto por COASMEDAS, la demandada indicó las diferencias existentes entre los actos de trámite y los definitivos para concluir que el oficio que dio respuesta es un acto de trámite, por lo que no procedían recursos contra éste e informó del traslado por competencia que se efectuó del mismo.

En los anteriores términos, los oficios demandados no contienen una respuesta concreta, de fondo y definitiva respecto de la solicitud de la devolución del pago de lo no debido de los aportes a trabajadores que devengan menos de 10 SMMLV, por el periodo 13 Entidades Promotoras de Salud. 14 Entidades Obligadas a Compensar. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprendido entre enero de 2017 y enero de 2019, pues, como quedó dicho, la ADRES a modo informativo mencionó el procedimiento que debe seguir la demandante para la devolución de los aportes, indicó que no es la competente y remitió la solicitud a las EPS a las que se efectuaron los aportes respectivos15.

En ese entendido, asiste razón al juzgador de primera instancia, dado que en este caso los Oficios 20221501712301 y 20221501875311 no se constituyen en actos administrativos que deciden directa o indirectamente una situación jurídica de fondo y tampoco son de aquellos que impiden continuar con el trámite del asunto, por lo que no susceptibles de ser demandados.

En relación con los cargos de apelación referidos a que en este caso se trata del pago de aportes no debidos y no de un pago errado, como lo entendió la demandada en los oficios acusados, ese argumento en sí mismo no los convierte en actos administrativos definitivos, ni puede entenderse que con ellos se puso fin al procedimiento administrativo.

Tampoco se configura un silencio administrativo negativo, pues en este asunto la falta de respuesta de fondo obedece a que la ADRES considera que no es la competente para resolver la petición de COASMEDAS y, bajo ese convencimiento, la remitió a las EPS que, a su juicio, son las competentes para pronunciarse de fondo. De acuerdo con lo expuesto, los cargos de apelación no prosperan.

En consecuencia, se confirma el auto del 10 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 10 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. 15 En similar sentido se pronunció la Sala en autos de 30 de noviembre de 2023, expedientes. 25000-23-37-000-2022- 00186-01 (28078) y 25000-23-37-000-2022-00305-01 (28178), C.P. Milton Chaves García. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Radicado: 25000-23-37-000-2023-00197-01(28265) Demandante: COASMEDAS Auto 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador