Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Recobro de cuotas partes pensionales.
Supresión de obligaciones entre entidades (art. 78 de la Ley 1753 de 2015) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP)1 contra la sentencia del 19 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que resolvió2: «PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DESVINCÚLESE de las presentes actuaciones al Ministerio de Salud y Protección Social.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales pagadas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON, entre el 1° de abril de 1994 y el 11 de junio de 1999 y del 27 de diciembre de 2002 al 11 de junio de 2004, contenidas en la reclamación administrativa No. 1437- 21448-22292, presentada el 24 de septiembre de 2009, en el proceso de liquidación de CAJANAL E.I.C.E.
CUARTO: DECLARAR la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, mediante la cual el liquidador de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, se pronunció sobre las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, únicamente en cuanto al rechazo de la reclamación administrativa nro. 1437- 21448-22292 presentada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON, por la causal 2.4. relativa a la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales; y la nulidad parcial de la Resolución 3355 del 19 de marzo de 2013, que resolvió el recurso de reposición, frente al rechazo de la reclamación por la causal 2.4. 1 CD fl. 414 c.p. 1.
Archivo: «RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA -UGPP.pdf». 2 CD fl. 414 c.p. 1. Archivo: «SENTENCIA.pdf». Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la UGPP, como sucesora procesal de la extinta Cajanal, adeuda las sumas pagadas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal, respecto de los 631 pensionados relacionados en la reclamación administrativa nro. 1437-21448-22292, únicamente sobre los pagos realizados entre el 12 de junio de 1999 hasta el 26 de diciembre de 2002, del 12 de junio de 2004 al 28 de julio de 2006 y entre el 29 de julio de 2006 hasta el 30 de agosto de 2009, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas […]».
ANTECEDENTES El 24 de septiembre de 2009, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante, FONPRECON), radicó reclamación administrativa en la que solicitó el reconocimiento y pago de $345.452.507.382,71, por concepto de recobro de cuotas partes pensionales a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación (en adelante, CAJANAL)3.
El 14 de diciembre de 2012, el Liquidador de CAJANAL profirió la Resolución nro. 2266, por medio de la cual reconoció parcialmente los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales reclamados por FONPRECON4. El 8 de enero de 2013, FONPRECON interpuso recurso de reposición contra el anterior acto5, el cual fue decidido por el citado liquidador mediante la Resolución nro. 3355 del 19 de marzo de 2013, en el sentido de modificar el valor a reconocer por un total de $28.036.045.817,58 y objetar la suma de $317.416.461.565,136.
DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones7: «PRIMERA. Que decrete la nulidad parcial de la Resolución No. 2266 de 2012, mediante la cual el Liquidador nombrado por el Gobierno Nacional graduó y calificó el crédito oportunamente presentado por la Entidad Demandante dentro del trámite liquidatorio de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN – CAJANAL y la Resolución 3355 de 19 de marzo de 2013, que resolvió la reposición planteada.
SEGUNDA. Que se declare que NO PRESCRIBIERON ninguna de las obligaciones por cuotas partes pensionales a cargo de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL Y A FAVOR DEL FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, por pensionados de FONPRECON respecto de los cuales se asignó cuota parte pensional a CAJANAL. 3 Acápite consideraciones de la Resolución nro. 3355 del 19 de marzo de 2013.
Fl. 42 c.p. 1. 4 Fls. 7 a 38 c.p. 1. 5 Según consta en los antecedentes de la resolución que resolvió el referido recurso. Fl. 43 c.p. 1. 6 Fls. 41 a 86 c.p. 1. 7 Fl. 116 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a las entidades demandadas reconocer y ordenar el pago a la demandante de las obligaciones inicialmente declaradas prescritas por CAJANAL en las Resoluciones cuya nulidad parcial se pretende, reconociéndose la suma de TRESCIENTOS DIECINUEVE MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SETECIENTOS SESENTA Y DOS PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($319.768.353.762,60) MÁS INTERESES como deuda a favor de FONPRECON».
Invocó como vulnerados el Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto 1848 de 19698, y sustentó el concepto de la violación en los siguientes términos9: Las obligaciones por cuotas partes pensionales adeudadas por cualquier entidad pública al 29 de julio de 2006, fecha en la que entró en vigor la Ley 1066 de 2006, sin importar su antigüedad, prescribieron el 29 de julio de 2009, siempre que no se haya presentado alguna de las causales de interrupción del fenómeno prescriptivo.
Sin embargo, en este caso, el 12 de junio de 2009 se inició el proceso de liquidación de CAJANAL y, por lo tanto, se suspendió la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales a favor de FONPRECON; por ende, respecto de tales obligaciones, no transcurrió el plazo de 3 años que establece la Ley 1066 de 2006 (art. 3).
En consecuencia, no operó la prescripción de las cuotas partes adeudadas por CAJANAL, por lo que se debe reconocer y pagar la totalidad de la obligación reclamada oportunamente por FONPRECON ante el liquidador de la extinta caja. La defensa judicial de los procesos en que se hizo parte CAJANAL, una vez culminada su liquidación el 11 de junio de 2013, son de conocimiento de la UGPP.
OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente10: CAJANAL, «hoy UGPP», es la que decide sobre la aceptación o no de las reclamaciones presentadas por concepto del recobro de cuotas partes pensionales causadas hasta el 12 de junio de 2009 (fecha en la que inició el proceso de liquidación de CAJANAL).
La decisión de liquidar una entidad implica la exigibilidad de todas las obligaciones a su cargo. Antes de la entrada en vigor de la Ley 1066 de 2006, el término de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales era el previsto por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, es decir, el plazo de 3 años contados desde el momento en el que la obligación se hizo exigible.
Formuló las excepciones de cobro de lo no debido, pago, prescripción, buena fe y compensación. 8 Fl. 128 c.p. 1. 9 Fls. 128 a 135 c.p. 1. 10 Fls. 167 a 177 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a la prosperidad de la demanda, en los siguientes términos11: Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque no está facultada para reconocer prestaciones pensionales ni para pagar cuotas partes con cargo a los aportes realizados a entidades de previsión. Según la normativa que reguló el proceso de liquidación de CAJANAL, el pago de las cuotas partes reclamadas antes del 8 de noviembre de 2011 quedaría a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAJANAL, mientras que las posteriores corresponden a la UGPP.
TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA El 12 de junio de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, en la que se advirtió que el auto admisorio no fue notificado al Ministerio de Salud y Protección Social, razón por la cual se dispuso la suspensión de la diligencia y se ordenó la notificación pertinente a la entidad12.
El 9 de diciembre de 2019 se reanudó la audiencia inicial con la comparecencia de las partes. No se advirtieron irregularidades procesales, nulidades o medidas cautelares que debieran ser resueltas. Sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social se precisó que se decidiría en la sentencia. El litigio se concretó en determinar la legalidad de los actos administrativos demandados, se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente y se decretaron las documentales solicitadas por las partes y otras de oficio13.
Mediante auto del 5 de noviembre de 2021 se declaró agotado el período probatorio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto14. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la sentencia apelada: (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y desvinculó del proceso al Ministerio de Salud y Protección Social;
(ii) encontró probada, de oficio, la excepción de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales pagadas por FONPRECON del 1º de abril de 1994 al 11 de junio de 1999 y del 27 de diciembre de 2002 al 11 de junio de 2004; (iii) anuló parcialmente los actos administrativos demandados; (iv) a título de restablecimiento del derecho declaró que la UGPP, como sucesora procesal de CAJANAL, adeuda a FONPRECON las sumas solicitadas respecto de los pensionados relacionados en la reclamación administrativa, por los pagos realizados entre el 12 de junio de 1999 al 26 de diciembre de 2002, del 12 de junio de 2004 al 28 de julio de 2006 y del 29 de 11 Fls. 344 a 349 c.p. 1. 12 Fls. 332 a 334 c.p. 1. 13 Fls. 403 a 411. 14 Índice 37 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 2006 al 30 de agosto de 2009; (v) negó las demás pretensiones y (vi) no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente15: El Decreto 2196 de 2009 (art. 22) dispuso que los procesos judiciales y reclamaciones en trámite relacionados con las competencias asignadas por la ley a la UGPP debían ser atendidos por el liquidador de CAJANAL hasta el cierre de la liquidación mientras que, en lo sucesivo, la unidad asumiría su conocimiento.
Por lo tanto, la UGPP se haría cargo de las competencias en materia pensional que eran de CAJANAL, conclusión que resulta acorde a la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado16. El término de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales se contabiliza desde el pago de la respectiva pensión, momento a partir del cual el pagador puede repetir contra las demás entidades obligadas a la cuota parte que les fue asignada.
Dado el tránsito normativo entre los períodos de exigibilidad de las cuotas, las reglas aplicables se resumen de la siguiente manera: (i) Las cuotas partes exigibles hasta el 26 de diciembre del 2002, inclusive, prescriben en diez (10) años, de conformidad con la redacción original del artículo 2536 del Código Civil. (ii) Las cuotas partes exigibles entre el 27 de diciembre de 2002 (entrada en vigor de la Ley 791 de 2002) y el 28 de julio de 2006, están sujetas al término prescriptivo de cinco (5) años; y (iii) Las cuotas partes exigibles a partir del 29 de julio de 2006 (entrada en vigor de la Ley 1066 de 2006), prescriben en el término de tres (3) años.
En el caso concreto, las cuotas partes reclamadas comprenden períodos entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de agosto de 2009; sin embargo, el término de prescripción se interrumpió con el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, que ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. Así, para la fecha en la que FONPRECON presentó la reclamación administrativa ante CAJANAL (24 de septiembre de 2009), únicamente estaba vigente el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales comprendidas entre: (i) el 12 de junio de 1999 hasta el 26 de diciembre de 2002 (término de prescripción de 10 años);
(ii) el 12 de junio de 2004 al 28 de julio de 2006 (término de prescripción de 5 años), y (iii) entre el 29 de julio de 2006 hasta 30 de agosto de 2009 (prescripción trienal). Por lo tanto, la UGPP como sucesora procesal de CAJANAL adeuda las sumas asumidas por FONPRECON por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de la Caja respecto de los 631 pensionados relacionados en la reclamación administrativa. 15 CD fl. 414 c.p. 1.
Archivo: «SENTENCIA.pdf». 16 Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019, exp. 11001-03-06-000-2019-00065-00, C.P. Álvaro Namén Vargas. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSO DE APELACIÓN La UGPP17 apeló la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Supresión de las cuotas partes pensionales De conformidad con el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 FONPRECON y la UGPP son entidades del orden nacional que, por mandato de la norma, deben suprimir las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.
Por lo anterior, carece de sentido adelantar procesos judiciales entre entidades tendientes a obtener pagos sin tener en cuenta que todo el dinero es del Presupuesto General de la Nación, razón por la que debe aplicarse la referida disposición. Competencia de la UGPP El hecho de que la UGPP deba realizar actos administrativos de reconocimiento y pago de derechos que estaban a cargo de CAJANAL no implica que la haya remplazado jurídicamente.
De conformidad con el Decreto 3056 de 2013, quien debe asumir la responsabilidad y pago de las cuotas partes pensionales es el ministerio al que se encuentre adscrita la entidad empleadora. La unidad solamente reconocerá las obligaciones de cuotas partes que se presenten con posterioridad a la entrega de funciones de CAJANAL, es decir, a partir del 8 de noviembre de 2011, pero no respecto de las anteriores a esa fecha.
Cuotas partes pensionales futuras De conformidad con las normas que regulan la liquidación de entidades, los créditos futuros correspondientes a cuotas partes pensionales debieron solicitarse al momento de la liquidación de CAJANAL. Como FONPRECON no presentó oportunamente el reclamo de las obligaciones futuras, perdió el derecho a exigirlas.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto del 8 de noviembre de 202218 y dentro del término de su ejecutoria la parte demandante no se pronunció. No se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)19. El Ministerio Público no emitió concepto20. Mediante auto del 19 de julio de 202321 y con fundamento en el artículo 213 del CPACA, la Sala ordenó oficiar a las partes para que aportaran: (i) copia de los estados financieros certificados y las anotaciones por el período comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de los años 2014, 2015 y 2016, porque no obran en el 17 CD fl. 414 c.p. 1.
Archivo: «RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA -UGPP.pdf». 18 Índice 4 de SAMAI. 19 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 20 No se tiene en cuenta la intervención del Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que el tribunal lo desvinculó del proceso. 21 Índice 16 ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente y (ii) informe en el que conste, de ser el caso, el reconocimiento contable de la supresión de las cuotas partes pensionales discutidas en este proceso, de conformidad con los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015, 3 del Decreto 1337 de 2016 y 1 de la Resolución 674 de 2016 de la Contaduría General de la Nación. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de la resolución proferida por el liquidador de CAJANAL que admitió parcialmente los valores reclamados por concepto de cuotas partes pensionales pagadas por FONPRECON, y de la resolución que decidió el recurso de reposición, en el sentido de modificarla.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, la Sala debe determinar: (i) si se suprimieron las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. En caso negativo se analizará: (ii) si la UGPP es la entidad llamada a asumir el pago de las cuotas partes reclamadas con ocasión de la liquidación de CAJANAL y (iii) si procede el cobro de las cuotas partes futuras.
Supresión de las obligaciones por cuotas partes pensionales La apelante sostuvo que el recobro de las cuotas partes pensionales pagadas por FONPRECON perdió su fundamento jurídico, comoquiera que en el presente caso deben suprimirse dichas obligaciones, según lo dispone el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015. Se observa que tal argumento no fue planteado en la contestación de la demanda22, sino en los alegatos de conclusión de primera instancia, aspecto no estudiado por el tribunal, no obstante, por tratarse de un asunto que de encontrarse probado deja sin fundamento el objeto del proceso, le corresponde a la Sala analizar si se configura o no la supresión de las cuotas partes pensionales que se discuten.
Para resolver se precisa que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 estableció la figura de la supresión de cuotas partes pensionales, que según la exposición de motivos de dicha norma23 tiene en consideración como circunstancia especial que «la mayoría de cuotas partes del sistema de pensiones se financian con recursos del presupuesto general de la nación», y pretende «optimizar los recursos humanos y fiscales de que disponen las entidades del orden nacional, Colpensiones y las entidades que al primero de abril tenían la calidad de entidades públicas, pues en la práctica la gestión de cobro y pago de cuotas partes pensionales genera un desgaste operativo y de alto valor en materia jurídica, administrativa y financiera, especialmente por la interminable controversia que existe entre las entidades en torno a aspectos de configuración de estas obligaciones (determinación, consolidación y exigibilidad), que hace que estos procesos sean demorados y costosos, en especial los de cobro que generalmente son tercerizados».
La citada norma prevé: «Artículo 78. Supresión de cuotas partes pensionales. Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen.
Para el 22 Toda vez que la contestación de la demanda fue presentada el 22 de abril de 2014, antes de la entrada en vigor de la Ley 1753 de 2015. 23 Gaceta del Congreso nro. 116 del 17 de marzo de 2015. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros.
Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), procederá en el mismo sentido en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)».
De conformidad con lo anterior, se tiene que: (i) son tres grupos de entidades públicas las obligadas a la supresión de las cuotas partes pensionales, a saber: a) las del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, b) COLPENSIONES y la UGPP, y c) aquellas que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional;
(ii) la supresión aplica tanto para las cuotas partes causadas como a las que se causen con posterioridad; y (iii) la procedencia de la figura está sujeta a que se haga el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros en relación con el monto de la obligación. Por su parte, el Decreto 1337 de 2016, reglamentario del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, en el artículo 3 describió el procedimiento que se debe adelantar para la supresión de las cuotas partes pensionales, en los siguientes términos: «Artículo 3°.
Procedimiento de supresión. Para efectos de dar cumplimiento a la supresión de cuotas partes pensionales de que trata el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación deberán suprimir las obligaciones y los derechos que tuvieren por este concepto, a favor y en contra de las entidades mencionadas en el artículo 2°24, efectuando el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros conforme al procedimiento que señale la Contaduría General de la Nación».
En cumplimiento de la anterior disposición, la Contaduría General de la Nación expidió la Resolución 674 de 2016 que, en el numeral 5 del artículo 1, establece: «5. PLAZO PARA LA SUPRESIÓN DE DERECHOS Y OBLIGACIONES POR CUOTAS PARTES PENSIONALES Las entidades que deban suprimir cuotas partes pensionales, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1337 de 2016, tendrán que aplicar este procedimiento antes del 31 de diciembre de 2016».
En ese contexto, el reconocimiento contable y la anotación en sus estados financieros, como presupuesto para la procedencia de la supresión, debía realizarse antes del 31 de diciembre de 2016. Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a verificar si en este caso se suprimieron las cuotas partes pensionales en virtud del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015. 24 Esa norma se refiere a las siguientes entidades: del orden nacional que forman parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza;
COLPENSIONES; aquellas que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tuvieran la calidad de entidades del orden nacional; y la UGPP. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, se tiene que en las notas a los estados financieros al 31 de diciembre de 2015 del Patrimonio Autónomo de Vejez de FONPRECON se hizo referencia a las notas relacionadas con los deudores y a la supresión de las cuotas partes pensionales, en los siguientes términos25: «NOTA: 2.3.3.
Deudores El Fondo como administrador de las reservas pensionales, cobra y recauda las cuotas partes de pensión y los Bonos Pensionales que corresponden a entidades concurrentes, recursos destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados. En cumplimiento del artículo 78 de la Ley 1753 de junio 09 de 2015, FONPRECON aplicó la supresión de las cuotas partes pensionales, tanto para las causadas a la fecha como las que a futuro se causen.
Para el efecto la entidad hace el registro contable correspondiente y deja la presente anotación que hace parte de los estados financieros. […] NOTA
8. DEUDORES NO CORRIENTE Al 31 de diciembre de 2015, su detalle es el siguiente: DETALLE 2015 2014 Cuotas Partes Pensionales (1) 290.399.08826 566.440.341 (1) El valor corresponde a las cuotas partes pensionales que se han causado a favor de la entidad en años anteriores a 2015 producto de las liquidaciones por este concepto […] Por efecto de la aplicación de la Ley 1753 en su artículo 78, la cual dispone: […] FONPRECON suprimió el valor de $378.951.591 millones por concepto de capital, y $84.695.098 por concepto de interés en la Reserva de Vejez, lo que representa un decremento en la cartera general del 44%». [se destaca] En el informe del revisor fiscal de FONPRECON, aportado como prueba en esta instancia, sobre el balance general de los fondos de vejez, invalidez y sobrevivencia al 31 de diciembre de 2015 consta que «en las cuentas por cobrar por concepto de cuotas partes pensionales se efectuó el ajuste contable al suprimir las cuentas de Nivel Nacional previstos en la Ley 1753 de 2015 […] que para este efecto el valor es de $556.858 millones»27.
Y según se observa en el Acta nro. 02 del 22 de diciembre de 2015 del Comité Técnico de Sostenibilidad Contable de la actora: «[u]na vez evaluada la supresión el comité la aprobó y se acordó que, una vez realizados los ajustes contables en los estados financieros de la entidad, bajo el principio de prudencia se continuará registrando y controlando las cuotas partes pensionales y sus intereses de las entidades del orden nacional en cuentas de orden»28. 25 Índice 26 de SAMAI.
Archivo: «48_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 26.pdf». Págs. 11 y 16. 26 Valores expresados en miles de pesos. 27 Índice 26 de SAMAI. Archivo: «48_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 26.pdf». Págs. 7 a 8. 28 Índice 26 de SAMAI. Archivo: «48_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 26.pdf». Pág. 5. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, en las notas a los estados financieros de la UGPP por el mismo período se observa lo siguiente en cuanto a la aplicación del artículo 78 de la Ley 1753 de 201529: «Supresión de cuotas partes pensionales en entidades públicas del orden nacional El artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, determinó la supresión de cuotas partes pensionales en entidades del orden nacional de la siguiente manera: […] Mediante memorando UGPP No. 20159900265433 del 25 de junio de 2015 se realizó consulta a la Dirección Jurídica de La Unidad acerca de la aplicación del Artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 –PND teniendo en cuenta que esta disposición afectaría los procesos contables, de cobranzas y pensiones principalmente.
Como respuesta a los puntos consultados la Dirección Jurídica aclaró que: […] b.) “..La supresión de cuotas partes incide tanto sobre las cuotas partes causadas antes del 9 de junio de 2015 como las causadas con posterioridad cuya supresión o no, no dependen de los cortes contables realizados o no realizados, en razón a que la finalidad de la norma, es que se supriman todas y cada una de las cuotas partes existentes cuyo cobro se encuentre a cargo de las entidades públicas del orden nacional y haga parte del presupuesto general de la Nación y Colpensiones, por lo que no resulta viable, ni adecuado que se deba “evitar” la revelación contable de los meses causados, antes, ni después del 9 de junio, debido a que la supresión de éstas cuotas no implica su falta de registro contable […] c.) “… Ahora bien, respecto a la supresión de cuotas partes de entidades recibidas, es clara la descripción en el inciso tercero del Decreto 575 de 2013, en el sentido de que se debe asumir por parte de la UGPP la supresión de cuotas partes pensionales que se hayan reconocido a partir del momento en que se asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación que sean financiadas con recursos del FOPEP, teniendo en cuenta además los términos y condiciones establecidos en el Decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad. d.) “… se debe recordar que las entidades públicas del orden nacional que suprimen las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales deben además hacer el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros, por lo que se hace necesario que la cuota parte correspondiente la cual ya no constituye una obligación jurídica, sea de igual forma determinada para tales efectos, mediante el procedimiento que establezca la Subdirección Financiera de la UGPP o en su defecto mediante el procedimiento contable que determine la Contaduría General de la Nación […] e.) Frente a la continuidad de los procesos de cobro coactivo reitera que: “… al no existir obligación de pago por supresión expresa de la Ley, la continuación de los procesos de cobro coactivo en contra de las entidades públicas del orden nacional cuyo presupuesto forma parte del Presupuesto General de la Nación y Colpensiones, carecería de objeto, por encontrarnos ante el cobro de una obligación suprimida o declarada inexistente por el ministerio de la Ley”».
En lo pertinente a la supresión de las cuotas partes pensionales con entidades del orden nacional, se constata lo siguiente en los referidos estados financieros30: «DERECHOS Y OBLIGACIONES DERIVADOS DEL PASIVO PENSIONAL 29 Índice 27 de SAMAI. Carpetas: «ESTADOS FINANCIEROS UGPP\2015». Archivo: «Estados-contables-2015-12.pdf». Págs. 19 a 20. 30 Ibidem.
Págs. 50 y 102 a 104. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] En relación con Cuotas Partes Pensionales por cobrar y por pagar, la UGPP dio cumplimiento a lo establecido en el Artículo 78 de la Ley 1753 expedida el 9 de junio de 2015 y realizó el proceso de supresión de las cuotas partes pensionales con entidades del orden nacional y su reconocimiento contable se efectuó con corte del 30 de septiembre de 2015, generando impacto contable en la cuenta de Deudores, Pasivos Estimados, Ingresos Extraordinarios y Otros Gastos, el cual será detallado en las notas de carácter específico que correspondan a cada una de las cuentas afectadas en este proceso […] NOTA 11 PASIVOS ESTIMADOS […] SUPRESIÓN DE CUOTAS PARTES POR PAGAR DEL NIVEL NACIONAL De conformidad con lo señalado por el Artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, se procedió a realizar supresión de cuotas partes pasivas del nivel nacional a 30 de septiembre de 2015 de las siguientes entidades: […] CAJANAL CAPITAL INTERESES VR SUPRESIÓN FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA 438.155 0 438.15531 […] Una vez concluido el registro contable de supresión de cuotas partes pasivas con entidades del orden nacional se informó a cada una de las entidades, la realización del proceso de supresión y los saldos detallados por concepto de capital e intereses.
A continuación, se presentan los efectos financieros de las cuotas partes por pagar suprimidas: DESCRIPCIÓN VALOR % TOTAL SUPRESION CUOTAS PARTES PASIVAS (CAPITAL + INT) 2.166.300 100% CAUSADAS EN VIGENCIAS ANTERIORES 687.737 32% CAUSADAS EN VIGENCIA 2015 1.478.563 68% DESCRIPCIÓN VALOR % SALDO CUOTAS PARTES PASIVAS A 31-12-2014 (CAPITAL + INT) 902.524 100% CUOTAS PARTES SUPRIMIDAS CAUSADAS EN VIG ANTERIORES 687.737 76% DESCRIPCIÓN VALOR % TOTAL CUOTAS PARTES PASIVAS CAUSADAS EN 2015 (CAPITAL + INT) 4.171.869 100% CUOTAS PARTES PASIVAS SUPRIMIDAS - CAUSADAS EN 2015 1.478.563 35% El valor de $687.737 miles, que corresponde a las cuotas partes por pagar suprimidas causadas en vigencias anteriores, fue reconocido en la subcuenta 481090- Otros Ingresos Extraordinarios, teniendo en cuenta que no se tiene definida una cuenta específica que se ajustara a este concepto en el catálogo de cuentas vigente.
En relación con el valor de $1.478.563 miles, que corresponde a las cuotas partes pasivas suprimidas y que fueron causadas en la vigencia 2015, se procedió a reversar los registros contables de causación. Adicionalmente se realizaron los registros contables de supresión de las cuotas partes acreedoras contingentes, que se encontraban reconocidas en cuentas de orden y que correspondían a documentos recibidos de entidades del orden nacional, en trámite del proceso de consulta. 31 Valores expresados en miles de pesos.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, determinó que la supresión de cuotas partes entre entidades públicas del orden nacional que formen parte del presupuesto general de la nación aplicará tanto para las cuotas causadas como para las que a futuro se causen, a partir de la supresión, no se reconocieron contablemente, obligaciones o derechos por concepto de cuotas partes sobre pensiones a favor o a cargo de otras entidades públicas del orden nacional».
De los anteriores documentos se constata que FONPRECON registró contablemente la supresión de las cuotas partes pensionales por cobrar a entidades del orden nacional causadas hasta 2015 en los fondos de vejez, invalidez y sobrevivencia, así como las que a futuro se causen, explicando en detalle los valores en las notas del acápite deudores.
La UGPP, por su parte, suprimió las cuotas partes pensionales por pagar a entidades del orden nacional causadas en vigencias anteriores a 2015, incluyendo las debidas a FONPRECON, con el detalle del porcentaje que representa la porción suprimida y la forma en la que fue reconocida contablemente, según explicación de las notas a los pasivos estimados.
En ambos casos las citadas entidades fundamentaron los movimientos contables en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, y lo hicieron antes del 31 de diciembre de 2016. En ese contexto, se evidencia que las partes realizaron oportunamente el reconocimiento contable y la anotación en los estados financieros, suprimiendo las obligaciones y derechos por concepto de cuotas partes pensionales causadas a la entrada en vigor de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015.
Así, el artículo 91 del CPACA (num. 2) dispone que los actos administrativos perderán su ejecutoriedad «cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho», frente a lo cual esta Sección32 ha precisado que su «ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad.
Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación». Por lo expuesto, la pretensión de FONPRECON de que se ordene el pago de las cuotas partes pensionales reclamadas en el proceso de liquidación de CAJANAL [hoy a cargo de la UGPP] perdió su fundamento jurídico, comoquiera que del análisis de las pruebas aportadas en esta instancia se colige que ambas entidades suprimieron las obligaciones que, por ese concepto, se hubieren causado, que comprenden las que fueron objeto de reclamación administrativa por los períodos aquí discutidos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.
Además, según se lee en los documentos contables aportados como prueba, la supresión de las cuotas partes pensionales opera tanto para las que se causaron antes del 9 de junio de 2015 (fecha de entrada en vigor de la Ley 1753), como para las que a futuro se lleguen a causar, sin que FONPRECON haya hecho manifestación alguna que permita inferir lo contrario. 32 Sentencia del 12 de marzo de 2015, exp. 19154, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Criterio reiterado en las sentencias del 10 de febrero de 2022, exp. 25813, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 15 de agosto de 2018, exp. 22362, C.P. Milton Chaves García, entre otras. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01682-01 [27117] Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consecuencia de lo anterior es que el objeto del presente litigio carece de sustento legal, al tratarse de obligaciones inexistentes en virtud de la referida supresión, razón por la que no procede el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales reclamadas.
Prospera el cargo de la UGPP. Lo anterior es suficiente para revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en ambas instancias, comoquiera que no se encuentran probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia del 19 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. En su lugar, se dispone:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda. 2. Sin condena en costas en ambas instancias. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN