CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2019-01006-00 Nº interno: 6720-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Efraín Zipa Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 11 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 11 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E - Sala de Descongestión, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia dictado el 24 de septiembre de 2012 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Efraín Zipa contra la Unidad Administrativa Especial para la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, dentro del proceso 2011-00594.

ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E - Sala de Descongestión, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2014, confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Efraín Zipa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Caja Nacimiento de Previsión Social en Liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en la que pretendía que se ordenara a la entidad reliquidar la pensión con el 75% del valor de los salarios devengados en el último año de servicios como empleado vinculado al Instituto Nacional de Adecuación de Tierra - INAT, incluyendo los conceptos: prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicio, prima técnica, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación especial, bonificación por antigüedad, incremento por antigüedad.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, en fallo dictado el 24 de septiembre de 2012 decidió: (i) declarar la ocurrencia del silencio administrativo negativo respecto de la petición elevada ante Cajanal el 2 de agosto de 2011; (ii) declarar la nulidad del acto ficto o presunto negativo demandado; (iii) ordenar a Cajanal reliquidar la pensión reconocida al señor Efraín Zipa con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios, pagar la diferencia que resulte con la reliquidación y actualizar las sumas reconocidas;

(iv) ordenar a Cajanal que realice los descuentos correspondientes por concepto de aportes no efectuados debidamente indexados al momento de pagar las mesadas correspondientes; (v) declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 2 de agosto de 2011; (vi) no condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante.

El Tribunal en la sentencia de segunda instancia, decidió; (i) confirmar parcialmente la decisión apelada, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda; (ii) modificar los ordinales tercero y cuarto, en el sentido de (tercero) condenar a la UGPP a reliquidar la pensión, con efectividad fiscal para su pago desde el 6 de diciembre de 2008, por prescripción trienal, equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio (19 de agosto de 1992 y 18 de agosto de 1993), incluyendo además del sueldo básico, la prima o incremento por antigüedad y la bonificación por servicios prestados (conceptos ya reconocidos), el auxilio de alimentación, el auxilio de transporte, el sueldo de vacaciones de 1992, la 1/12 de la bonificación de junio, la 1/12 de la prima de servicios, la 1/12 de la prima de vacaciones y la 1/12 de la prima de navidad, sumas que deben ser reajustadas y (cuarto) disponer que se descuente lo ya recibido por mesadas pensionales y o que corresponda por aportes para pensión sobre los conceptos que no se efectuaron;

(iii) revocar el ordinal quinto; (iv) estarse a lo resuelto en el fallo apelado. El Tribunal señaló que, según lo probado en el expediente, el actor era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, razón por la cual su derecho pensional debía resolverse a la luz de las normas anteriores que estaban contenidas en la Ley 33 de 1985.

Afirmó que la entidad demandada al establecer el monto y la liquidación de la pensión de jubilación del actor involucró una mixtura de regímenes (Ley 33 de 1985, Ley 100 de 1994 y Decreto 1158 de 1994), sin tener en cuenta la totalidad de los factores percibidos por el pensionado durante el último año de servicios, lo que vicia de nulidad el acto demandado.

Agregó que la decisión del A quo, respecto a la prescripción, fue desacertada, toda vez que, como habían transcurrido más de tres años desde la petición de reliquidación, debía tomarse como fecha para el conteo del término prescriptivo la presentación de la demanda, que fue el 6 de diciembre de 2011, en virtud de lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 2.

El recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 11 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E - Sala de Descongestión, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Como resumen de los hechos que dieron origen al presente recurso, indicó: Señaló que el señor Efraín Zipa nació el 2 de septiembre de 1943. Prestó sus servicios al Ministerio de Agricultura entre el 24 de agosto de 1970 y el 18 de agosto de 1993, siendo el último cargo el de Auxiliar Técnico. Que mediante la Resolución 7444 de 4 de mayo de 2000, Cajanal reconoció una pensión de vejez al señor Efraín Zipa, en cuantía de $336.075,02, efectiva a partir del 2 de septiembre de 1998.

Que por la Resolución 35003 de 24 de julio de 2007 y la Resolución UGM 037522 de 9 de marzo de 2012, Cajanal negó la reliquidación de la pensión de vejez. El señor Efraín Zipa interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación. Que a través de la Resolución RDP 013273 de 30 de marzo de 2017, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En dicho acto se estableció la cuantía de la pensión en la suma de $480.153, efectiva a partir del 2 de septiembre de 1998, con efectos fiscales a partir del 6 de diciembre de 2008, por prescripción trienal. Frente a la primera causal, indicó que lo ordenado por los jueces de instancia vulneró el debido proceso, en tanto se dispuso la reliquidación de una pensión en unos términos que no corresponde, con lo cual se genera una afectación del interés general.

Señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser incluidos al momento de liquidar la prestación. En relación con la segunda causal, indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido, de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Agregó que, en el proceso se acreditó que el señor Efraín Zipa es beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, por lo que tiene derecho a que se reliquide la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, según las normas aplicables para dichos funcionarios antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que para el caso sería la Ley 33 de 1985, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993.

Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues el causante adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. Aseguró que la reliquidación ordenada por la decisión recurrida desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes proferidos por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cual conllevó a un incremento de la mesada pensional del causante en un 30.01%.

Como pretensiones del recurso, solicitó: “[…]

PRIMERO: Revocar la sentencia de[l]l JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ A (sic) del 09 de marzo de 2012, confirmada por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN E, SALA DE DESCONGESTIÓN del 11 de noviembre de 2014, la cual quedó debidamente ejecutada el 10 de diciembre de 2014 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por el señor EFRAÍN ZIPA, contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL, en el proceso radicado con el No. 110013331008201100594.

SEGUNDA: Declarar que a el señor EFRAÍN ZIPA, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-2010 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en [la] Ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, RELIQUIDAR y PAGAR la mesada pensional de El señor EFRAÍN ZIPA, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL o TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en [la] Ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes”. 3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 21 de mayo de 2021 se admitió el recurso extraordinario de revisión; se ordenó notificar personalmente al señor Efraín Zipa y al Ministerio Público. A través de providencia del 11 de agosto de 2022 se dispuso la notificación al señor Efraín Zipa al correo suministrado por su hijo.

Posteriormente, en providencia del 9 de marzo de 2023 se prescindió del máximo periodo probatorio. Finalmente, en providencia del 12 de diciembre de 2023 se resolvió la solicitud presentada por el apoderado del demandado. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión El señor Efraín Zipa no presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión. 5.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 11 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 10 de diciembre de 2019, pues la sentencia recurrida se dictó el 11 de noviembre de 2014, se notificó por edicto desfijado el 4 de diciembre de 2014 y el término de ejecutoria corrió entre el 5 de diciembre y el 10 de diciembre de 2014, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad de previsión social tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que quedó ejecutoriada la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 11 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si se reconoció el derecho con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido al señor Efraín Zipa excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios.

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite y sus causales generales le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar.

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho.

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: El derecho al juez natural o funcionario competente; El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”.

La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, se produjo con violación al debido proceso, por cuanto lo procedente era que se aplicara lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores a incluir para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación. Señaló que las providencias de instancia fueron proferidas en contravía de la ley, la jurisprudencia y el precedente jurisprudencial vigente, y conllevan a un aumento en la mesada pensional sin que exista el derecho al mencionado reconocimiento.

Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de instancia a adoptar la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de vejez reconocida al señor Efraín Zipa. A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la cual se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.

Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Efraín Zipa, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, establecido en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por Cajanal a favor del señor Efraín Zipa en la Resolución 07444 de 4 de mayo de 2000; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, se ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Sea lo primero indicar que, el señor Efraín Zipa laboró en el Ministerio de Agricultura, siendo beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que se debe tener en cuenta lo previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable para los empleados que no gozan de un régimen pensional especial, como el caso del demandado. Aclarado lo anterior, se observa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, razón por la cual la Sala procede a estudiar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia recurrida, con el fin de establecer si procede infirmar dicha decisión. Pues bien, a través de la Resolución RDP 013273 de 30 de marzo de 2017, la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Efraín Zipa en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En dicha decisión se estableció lo siguiente: “[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN E, SALA DE DESCONGEST es procedente efectuar la siguiente liquidación así: QUE LOS VALORES DEL IPC UTILIZADOS PARA ACTUALIZAR EL VALOR DEL IBL FUERON: 1993:22.60%, 1994:22.59%,1995:19.46%, 1996:21.63%, 1997:17,68% IBL: 640,204 x 75.0 = $480,153 SON: CUATROCIENTOS OCHENTA MIL CIENTO CINCUENTA Y TRES PESOS M/CTE.

QUE EN EL PRESENTE CASO LA NORMATIVIDAD APLICABLE ES LA SIGUIENTE: […]”. Precisado lo anterior, se evidencia lo siguiente: (i) mediante la Resolución 7444 de 4 de mayo de 2000, Cajanal reconoció una pensión de vejez al señor Efraín Zipa, en cuantía de $336,075.02, efectiva a partir del 2 de septiembre de 1998; (ii) a través de la Resolución RDP 013273 de 30 de marzo de 2017, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado mediante sentencia y reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $480,153.00, efectiva a partir del 2 de septiembre de 1998, con efectos fiscales desde el 6 de diciembre de 2008, por prescripción trienal.

Ciertamente, la Sala advierte que en el acto de reconocimiento inicial (Resolución 7444 de 2000) Cajanal liquidó la pensión teniendo en cuenta lo percibido por el señor Efraín Zipa en el último año de servicio. Así las cosas, en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad; sin embargo, no era un tema de discusión el tiempo de servicio que debía tomarse para calcular la pensión, pues solamente era objeto de pronunciamiento los factores salariales sobre los cuales debía liquidarse la pensión. Ahora bien, la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($336,075.02) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($480,153) corresponde a la suma de $144,077.98, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 42,87% aproximadamente.

A su vez, se encuentra probado que el señor Efraín Zipa laboró al servicio del Ministerio de Agricultura entre el 24 de agosto de 1970 y el 18 de agosto de 1993, como Auxiliar Técnico código 4110, grado 06. Al respecto, se resalta que al expediente no se allegó constancia laboral del pensionado ni se alegó por la entidad recurrente que el incremento de la mesada pensional se derivó de una situación que buscó el beneficio pensional con abuso de derecho por ocupar un cargo en provisionalidad o en encargo, en el último año de servicios.

Asimismo, se advierte que la UGPP no realizó ningún argumento particular sobre los factores que, por orden judicial se incluyeron para la reliquidación pensional, sino que se limitó a cuestionar lo resuelto por los jueces de instancia al considerar que se había desconocido el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia objeto de estudio, pese a que en el caso particular fue el punto que llevó al incremento de la mesada pensional.

De lo anterior se puede concluir que no se encuentra que la reliquidación de la pensión se efectuó con abuso del derecho o con fraude a la ley. A su vez, se evidencia que en el acto administrativo que da cumplimiento a la sentencia, se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado.

Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.

Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”.”.

Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida al señor Efraín Zipa, no muestra un incremento excesivo o injustificado, pues no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.

Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida al señor Efraín Zipa no se derivó de un abuso del derecho, siendo necesario para que proceda la revisión de la sentencia bajo los supuestos planteados por el ente de previsión en el caso bajo estudio, se declarará infundado el presente recurso.

Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.

DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 11 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (En comisión de servicios) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA