Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) Demandante: Germán Cáceres Posso Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
No se configuró excepción de cosa juzgada ante falta de identidad de causa. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Germán Cáceres Posso instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 007239 del 24 de febrero de 2017; y (ii) RDP 018317 del 4 de mayo de 2017; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del accionante y se resolvió desfavorablemente el respectivo recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar al actor la mencionada dádiva en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 24 de junio de 2007, 1 Folios 43 a 49.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 15 de marzo de 1948 y estuvo vinculado como docente oficial nombrado por el departamento del Valle del Cauca durante los siguientes períodos: entre el (i) 17 de septiembre de 1979 y el 6 de diciembre de 1991, (ii) del 1.º de enero de 1992 al 10 de junio de 1997, y, (iii) a partir del 23 de febrero de 2005 hasta el 19 de noviembre de 2010.
Que el 10 de octubre de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante Resolución RDP 007239 del 24 de febrero de 2017 considerando que la vinculación fue del orden nacional. Que interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 018317 del 4 de mayo de 2017, siendo confirmada la decisión inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 25, 53, 58 y 150 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989; 25 y 27 del Código Civil; así como Leyes 60 de 1993, 4 de 1992 y 115 de 1994. Que las decisiones cuestionadas no tuvieron en cuenta el hecho de que el accionante laboró para el municipio del Zarzal mediante vinculaciones del orden nacionalizado que le permitieron acumular 23 años, 4 meses y 25 días de servicio como docente oficial, tiempo que sí le permitía consolidar el derecho en tensión, más aún en el entendido de que los recursos con los que se financiaron sus emolumentos fueron propios del ente territorial y no girados por la Nación, lo que es indicativo de que nunca fue educador de ese mismo nivel.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 6 de noviembre de 2018 fue admitida la demanda,2 se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que obró en legal y debida forma en la expedición de los actos administrativos reprochados, porque, al revisar sus certificados laborales se 2 Folio 56. 3 Folios 103 a 107. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) observa que los tiempos computados en el cargo de maestro estatal, no obedecen a un tipo de vinculación nacionalizada, departamental o municipal exclusivamente, pues existen periodos en los que su nombramiento fue de carácter nacional, lo que resulta incompatible con la dádiva solicitada.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. El 31 de marzo de 20204 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio, y se decretaron las pruebas solicitadas.
El 27 de noviembre de 20205 se prescindió de la audiencia de juzgamiento y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que conceptuara si a bien lo consideraba. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 24 de marzo de 2021 negó las pretensiones, expresando que el nombramiento efectuado a partir del Decreto 1542 del 6 de diciembre de 1991, se dio a través del Fondo Educativo Regional – FER con la intervención del secretario de educación del departamento del Valle del Cauca y de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, por lo que, en principio y conforme a lo señalado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, ello no le da la calidad de educador nacional.
Que, pese a lo anterior, en el expediente también se tiene probado que la vinculación del actor con anterioridad al año 1980 se realizó en una plaza de carácter nacional, según la Resolución 461 de 1979, a través de la cual se efectuó su nombramiento, aunado al hecho de que las certificaciones expedidas por las entidades nominadoras de manera clara hacen constar que este tuvo una vinculación en calidad de docente de la Nación. Que tal situación impide que el reclamante sea merecedor de la pensión gracia que pretende, toda vez que la ley y la jurisprudencia son claras al establecer que los docentes del orden nacional no pueden constituirse en titulares de tal beneficio, pues de ser así, se rompería la finalidad con la cual fue concebido. 4 Ver expediente digital en el índice 39 de SAMAI – Tribunales. 5 Ver índice 22 de SAMAI – Tribunales. 6 Ver índice 26 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante interpuso recurso de apelación afirmando que, el tiempo laborado como docente en programas de alfabetización debe tomarse como servicios en educación primaria, por lo que es viable tenerlo en cuenta a efecto de calcular el período requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933 extendió tal derecho a los maestros que completaron los años de labor oficial previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos de nivel educativo antes mencionados.
Que, no cabe duda de que el accionante se desempeñó como maestro oficial del orden territorial, esto es, en el departamento del Valle del Cauca, lo que hace viable tener en cuenta el lapso ejercido en calidad alfabetizador, a efectos de tener por acreditado la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, así como la totalidad del requisito temporal, ya que ejerció funciones para el sector educativo desde el 17 de septiembre de 1979 hasta el 19 de noviembre de 2010, es decir, por 23 años, 4 meses y 25 días.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 23 de enero de 20238 se admitió el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
El 23 de octubre de 20249 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada, por lo que se solicitó a la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que remitiera la totalidad del expediente con radicado 76001-23-31-000-2004-03405-00, en el que figuraban las mismas partes del presente litigio.
A través de la plataforma SAMAI, el 23 de enero de 202510 la mencionada autoridad judicial allegó la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 4 de febrero de este mismo año,11 quienes guardaron silencio al respecto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 7 Ver índice 28 de SAMAI – Tribunales. 8 Ver índice 3 de SAMAI. 9 Ver índice 15 de SAMAI. 10 Ver índice 20 de SAMAI. 11 Ver índice 15 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) El problema que debe resolver la Subsección consiste en determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular, si era dable tener en cuenta para esos efectos el período de labor del 17 de septiembre de 1979 al 6 de diciembre de 1991 como lapso anterior al 31 de diciembre de 1980.
Cuestión previa Antes de resolver el fondo del asunto, es de destacar que el 23 de octubre de 2024,12 esta Subsección decretó como prueba de oficio el envío por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de la copia del expediente 76001-23-31-000- 2004-03405-00, esto con el fin de verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada.
Luego de analizar la documentación allegada se puede establecer que esta excepción no se configuró. Al respecto, se observa inicialmente que ambos procesos comparten identidad de partes, pues se trata de dos litigios de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por el mismo señor Germán Cáceres Posso, el primero contra la entonces Cajanal EICE y el actual contra la UGPP que es la entidad que finalmente asumió como sucesora las funciones y responsabilidades de la mencionada caja de previsión extinguida.
De hecho, las dos controversias comparadas también tienen identidad de objeto, toda vez que lo que se discute con las demandas en cuestión siempre ha sido el mismo derecho, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia, al margen de que se hayan reprochado actos administrativos diferentes, pues, en esencia, el restablecimiento pretendido (que es la consecuencia directa de la eventual declaratoria de nulidad de cualquiera de las manifestaciones censuradas en dichas actuaciones judiciales), en realidad ha sido igual en cada uno de los casos.
Aun así, lo cierto es que no son equiparables las dos causas planteadas en cada proceso judicial, porque se logró determinar que en la actuación 2004-03405 solo se estudiaron como períodos de labor docente del demandante los comprendidos entre el 17 de septiembre de 1979 y el 6 de diciembre de 1991, y del 3 de septiembre de 1990 al 30 de diciembre de 2002, ello sin examinar tiempos de servicio adicionales.
Incluso, es del caso destacar que, en dicho litigio, el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca respecto de los requisitos para acceder a la prestación bajo estudio se fundamentó en verificar que, durante el lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, el accionante laboró en calidad de docente 12 Ver índice 15 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) alfabetizador, razón por la cual no podía ser considerado maestro de educación formal, de manera que era improcedente otorgarle la pensión. Lo expuesto significa que, como en la demanda origen del presente litigio no solo se solicita estudiar el tiempo de servicio en comento, sino también el comprendido entre el 3 de septiembre de 1990, y, al menos, hasta el 19 de noviembre de 201013, resulta evidente que, debido a la continuidad de la labor como educador del reclamante con posterioridad al último período objeto de demanda en el primer proceso, es posible asegurar que en la actualidad existe un interregno comprendido entre el 31 de diciembre de 2002 y el 19 de noviembre de 2010 (7 años y 1 mes y 12 días) que no fue objeto de pronunciamiento judicial alguno. Por tanto, al presentarse una falta de decisión frente a un nuevo lapso que influye en el estudio del requisito del tiempo de servicio del accionante, se concluye que ese solo hecho fundamenta y habilita un juicio general independiente al realizado en el anterior litigio en firme.
Bajo dicho entendido, ante la evidencia y puesta en conocimiento de una situación que es posterior al objeto de debate definido en la sentencia anterior (12 de junio de 2006), se estima que no se puede tener como acreditada la identidad de causa entre ambas actuaciones, lo que vuelve imposible configurar la excepción de cosa juzgada. En consecuencia, habrá de resolverse de fondo la actual controversia bajo los siguientes planteamientos: Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 13 Cuando se expidió el certificado de tiempo de servicios que asegura que aún estaba activo en el servicio a esa fecha (ver folios 24 a 26), lo cual se corrobora con el hecho segundo de la demanda en la que se incluye este nuevo lapso de labor oficial (ver folio 43 vuelto).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el demandante nació el 15 de marzo de 194818, de modo que cumplió los 50 años el 15 de marzo de 1998.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. Sobre el punto, se comenzará especialmente con el período anterior al 31 de diciembre de 1980, pues este constituye el tercer requisito respecto del cual, si se demuestra que el vínculo fue del orden nacional, será un criterio suficiente para tener por no cumplida esta exigencia, y, en consecuencia, convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 17 de septiembre de 1979 al 6 de diciembre de 1991 18 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes a folios 96 y 97.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) Para este lapso se encuentra que el actor fue nombrado en virtud de la Resolución 461 del 7 de diciembre de 197919 como educador oficial alfabetizador del Distrito Educativo # 7 de Zarzal, en el marco del programa de educación no formal y de adultos.
Acerca de esta clase de sistema educativo, el Decreto 1830 de 1966 reglamentó lo propio señalando que este: «[…] constituye un proceso integral y permanente destinado a elevar el nivel cultural, profesional y social de quienes no recibieron los beneficios educativos en la edad correspondiente, o de quieren después de haber realizado estudios primarios, medios y superiores, necesitan ampliara su formación para adaptarse a los cambios del desarrollo científico y tecnológico de nuestra época».
Dicha norma en su artículo 6 estableció sobre el ofrecimiento de la educación de adultos: «Artículo sexto. La educación de adultos se impartirá en los siguientes niveles: a. Alfabetización; b. Educación general básica; c. Educación general media; d. Educación superior; e. Educación universitaria.» (Negrillas fuera del texto original) Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 dispuso la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional.
A su vez, el artículo 2.° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, consagró que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos y definió la profesión docente de la forma que pasa a enunciarse: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» A partir de la normativa transcrita, esta Corporación ha sido clara en señalar que: «la educación para adultos bien sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus 19 Folios 5 a 7.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, entre otros), a la luz del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979 están cobijados enteramente por el Estatuto Docente.»20 Igualmente, esta Sección21 ha sostenido que la labor docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia en los siguientes términos: «De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.» En ese orden de ideas, y contrario al argumento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al resolver el proceso anterior promovido en su momento por el actual accionante (2004-03405), resulta necesario determinar si los servicios prestados por el reclamante como profesor de adultos en dicha entidad territorial son útiles y pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, ello en el entendido de que la actividad desempeñada como maestro alfabetizador sí encaja dentro de la normativa aplicable al derecho en litigio, siempre y cuando el vínculo haya sido del orden territorial o nacionalizado.
En concreto, según el certificado de tiempo de servicio emitido el 19 de noviembre de 2010 por el municipio de Tuluá22, el demandante tuvo una vinculación del orden nacional durante todo el interregno de labor oficial en el sector educativo, incluido el desarrollado entre el 17 de septiembre de 1979 y el 6 de diciembre de 1991. Lo anterior se corrobora además a partir del propio acto administrativo de nombramiento (Resolución 461 del 7 de diciembre de 1979), en la que expresamente se indica que fue designado como director del Centro “República de Colombia” – La Paila en reemplazo de la señora Licenia Pastrana Cabal, ocupando para el efecto una “Plaza Nacional”.
Sobre el particular se destaca que, pese al hecho de que la mencionada decisión fue proferida por el secretario de educación del departamento del Valle del Cauca, 20 Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa – Sección Segunda, Sentencia del 1.° de febrero de 2007, radicado núm. 76001-23-31-000-2001-03755-01(8533-05). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23- 33-000-2013-00138-01 (2497-2014).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000-2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014- 00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173-01(4060-19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462-00 (1503-2021). 22 Folios 24 a 26.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) por el jefe de la unidad administrativa, y por el jefe de la división de educación no formal de adultos del mencionado ente territorial, lo cierto es que al haberse precisado con total claridad que el cargo ocupado era del orden nacional (lo cual fue ratificado por la certificación anterior), se concluye que, si bien dichas autoridades efectuaron la designación del reclamante, esto lo hicieron en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación como directo empleador, pues esta última entidad es la única titular de dicha clase de vacantes, las cuales podían ser gestionadas por los departamentos.
En tal sentido, al observar que del material probatorio aportado y practicado en este proceso no se generan dudas ni contradicciones relacionadas con la calidad de la posición ocupada por el accionante, deberá entenderse que la plaza en mención sí pertenecía a la planta de personal del Ministerio de Educación, condición que, al margen del origen de los recursos, es la que determina el tipo de vinculación del docente, impidiéndole en este caso computar el período bajo estudio como tiempo de servicio válido para acceder a la pensión gracia. Frente a este punto se destaca que, la naturaleza jurídica del nombramiento como educador nacional se derivó directamente de las mismas pruebas aportadas por la parte demandante, sin que esta hubiese demostrado una situación diferente que por lo menos generara incertidumbre acerca de este hecho, lo que conlleva tener como cierto solo lo que se derive del material probatorio recaudado.
Ello con mayor razón si se tiene en cuenta que precisamente el acto administrativo que vincula al maestro, junto con una certificación inequívoca que ratifique lo propio son los elementos principales para acreditar la clase de vínculo sostenido por el actor, tal como se precisó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018,23 donde se aseguró que lo relevante es que a partir de estos documentos se pueda establecer con claridad el tipo de plaza desempeñada, tal como ocurrió en el presente caso.
De lo expuesto puede evidenciarse que, la vinculación del demandante fue efectuada en un cargo nacional, propio de la autoridad ministerial en comento, lo cual se ajusta a lo consagrado en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 cuando sobre esta clase de educadores señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 23 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. […]» En todo caso, aun si se afirmara que el centro de costos para asumir sus acreencias laborales como docente correspondió a las transferencias de la Nación en virtud del entonces Situado Fiscal, y que en realidad prestó su servicio materialmente en el municipio de Zarzal, debe precisarse que, como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos.
Para el efecto, lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal (bien sea directamente o en representación de la Nación como sucedió en este caso), así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, toda vez que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por parte del ente territorial, pero solo con el fin de gestionar la designación del actor en una plaza propia de la Nación. Por tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que este detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado en una plaza del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 17 de septiembre de 1979 y el 6 de diciembre de 1991 (12 años, 2 meses y 19 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad del beneficio pensional conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
En conclusión, bajo el entendido de que el demandante no cumplió con el requisito de haber detentado un vínculo como maestro exclusivamente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, resultaría inane verificar los demás preceptos contemplados para adquirir la pensión gracia, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de dicha dádiva.
Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia apelada. Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202124 en el que se 24 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022) indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia a la parte recurrente según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia presentada por la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175, como apoderada de la UGPP, conforme al memorial obrante en el índice 13 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente