Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Solicitante: Francisco Cadena Cortés Tema: Rechazo de plano de solicitud de extensión de jurisprudencia Auto interlocutorio Se procede a resolver sobre de la admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia a terceros consagrada en el artículo 269 del CPACA, interpuesta el 27 de septiembre de 20231 por el señor Francisco Cadena Cortés. ASUNTO La parte solicitante pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-5 del 25 de agosto de 2016, a fin de que se le ordene al municipio de La Plata (Huila) actualizar el tiempo de servicio comprendido entre el 1.º de febrero de 1995 y el 30 de noviembre de 2003, durante el cual ejerció labores como docente para dicha entidad territorial bajo diferentes órdenes de prestación de servicios, de manera que se expida un certificado de información laboral por todo el período como educador desde el 1.º de febrero de 1995 a la fecha, porque aún sigue vinculado bajo aquella calidad.

CONSIDERACIONES La solicitud de la extensión de jurisprudencia, prevista en los artículos 10 y 102 del CPACA, habilita a los ciudadanos debidamente representados para que soliciten en escrito razonado ante la administración, la extensión de los efectos de una sentencia de unificación a través de la cual se reconoció un derecho, esto en garantía al deber de la aplicación uniforme de la jurisprudencia en casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para la procedencia de este mecanismo deben agotarse los requisitos contenidos en el artículo 102 del CPACA2, esto es: i) que exista un argumento claro y justificado del 1 Índice 2 de SAMAI. 2 En sentencia C-816 de 2011 la Corte Constitucional, declaró exequibles las expresiones «extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades», «sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado» y «sentencia de unificación» del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, condicionada a que «[…] las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 por qué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que la parte demandante en la sentencia de unificación; ii) allegar las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificar la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, allegar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

Con respecto a este último requisito o presupuesto, la Subsección señala que si bien no se encuentra de manera expresa en la norma, ha de entenderse que en este mecanismo de control debe existir una jurisprudencia clara, pacífica y estable, pues solo ante una situación que se confronte con similares condiciones fácticas y jurídicas a las allí analizadas, es que podrían extenderse los efectos jurídicos de esa decisión. De otra parte, el artículo 269 del CPACA dispuso que, ante la respuesta negativa u omisión por parte de la administración, los interesados pueden acudir ante el Consejo de Estado con el propósito de analizar la procedencia de la extensión de la jurisprudencia por tratarse de supuestos normativos, fácticos y probatorios análogos a los desarrollados en la providencia invocada para que proceda el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.

Sentencia de unificación objeto de extensión La parte solicitante pretende que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 25 de agosto de 2016 bajo el radicado CE-SUJ2-5 de 2016. En esta decisión, la Sección Segunda del Consejo de Estado planteó el lineamiento interpretativo en materia de declaratoria de configuración de un contrato realidad o de una relación laboral encubierta entre los entes territoriales y los docentes contratados mediante OPS, así como sus efectos prestacionales y de aportes para la Seguridad Social, al igual que la procedencia del fenómeno prescriptivo para este tipo de casos.

De hecho, como problemas jurídicos a abordar, dicha providencia contempló los siguientes: «[…] Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de “primacía de la realidad sobre formalidades”, o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia […]».

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. […]», En desarrollo de lo anterior, se fijaron como reglas jurisprudenciales las siguientes: «[…] 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. […]».

Conforme a lo anterior, se tiene que el señor Francisco Cadena Cortés solicita extender los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-5 del 25 de agosto de 2016, al considerar que cumple con los mismos presupuestos para que se le expida una certificación de tiempo de servicio actualizada con los lapsos laborados mediante OPS, situación que en su criterio resulta similar a la resuelta en la providencia aludida.

Análisis de la situación jurídica del solicitante El 15 de agosto de 2023, el señor Cadena Cortés presentó solicitud de extensión de jurisprudencia en sede administrativa ante la Secretaría de Educación Departamental del Huila en representación de la Nación – Ministerio de Educación - FOMAG, la cual fue resuelta en forma negativa por la mencionada entidad territorial mediante el Oficio HUI2023EE025545 del 17 de agosto de 2023, esto al considerar que lo pretendido tenía que ser tramitado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contra el municipio de La Plata por haber sido esta la autoridad con quien tuvo los contratos de prestación de servicios que ahora busca desvirtuar.

Ahora, según el procedimiento establecido en el artículo 269 del CPACA y debido a que la decisión en comento fue negativa, el reclamante formuló solicitud de extensión ante esta Corporación el 27 de septiembre de 2023, esto es, dentro del término previsto en el artículo 102 del CPCA (modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021).

Sin embargo, al evidenciar el sustento del escrito petitorio se advierte que la reclamación incurre en una de las condiciones para su rechazo de plano, puntualmente la contenida en el numeral 6.º del artículo 269 del CPACA el cual prevé lo siguiente: «[…] La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: […] 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. […]».

Al respecto, si bien es cierto, tanto en la sentencia de unificación como en la solicitud de extensión se discuten aspectos relacionados con el análisis de configuración de una relación laboral encubierta entre los entes territoriales y los docentes contratados mediante órdenes de prestación de servicios, también lo es que entre los casos descritos se presentan situaciones jurídicas distintas que impiden de entrada dar lugar al trámite respectivo de la extensión. Lo anterior porque la sentencia CE-SUJ2-5 del 25 de agosto de 2016 procedió a resolver con fines de unificación el problema jurídico relacionado con la procedencia o no de la figura de la prescripción respecto de las reclamaciones prestacionales derivadas de la declaratoria de un contrato realidad docente, así como de las incidencias prácticas de dicha condena para efectos del cobro de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

En la mencionada providencia de unificación se plantearon argumentos que buscaban desvirtuar la legalidad de la vinculación por contratos de los educadores oficiales, ello a través de una presunción en virtud de la cual se asumía que la labor educativa al estar plenamente regulada y sometida a las directrices del Ministerio de Educación, impedía que la actividad del contratista fuera independiente, al punto de que se corroboraba la existencia de una subordinación, una prestación personal del servicio y una remuneración que volvían el vínculo verdaderamente laboral.

Es decir, en el caso analizado en dicho proveído de 2016, lo que fue objeto de litigio, y finalmente lo que se resolvió, giraba en torno a la pretensión de que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante de ese caso y la entidad territorial con quien había suscrito las OPS, así como al pago de las prestaciones adeudadas por tal nexo de trabajo oculto, realizando para el efecto algunas precisiones sobre el fenómeno prescriptivo y la obligatoriedad de revisar las cotizaciones a pensiones faltantes por el período bajo estudio.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ahora, en el caso objeto de estudio, el primer error que presenta la solicitud en vía judicial ante esta corporación es que, en el acápite de fundamento fáctico que debe colocarse de presente para determinar si la situación del reclamante es igual a la de la demandante en el proceso que dio origen a la sentencia de unificación que se busca extender, el solicitante solo hace mención a los hechos sobre el trámite que dio origen a la petición de extensión de jurisprudencia ante el FOMAG a través del departamento del Huila, pero en ningún momento expuso cuáles fueron sus circunstancias de tiempo, modo y lugar que eran similares a las del litigio en comento.

Por consiguiente, fue necesario verificar lo propio en la solicitud de extensión radicada en vía administrativa, de la cual se extrae que el sustento fáctico del señor Cadena Cortés es el siguiente: «[…] 1. Entre FRANCISCO CADENA CORTES en calidad de contratista por un lado y por la otra, con el señor Dr. JORGE EDUARDO DURAN con número 12.269.094 de la Plata Huila.

En calidad de representante del MUNICIPIO DE LA PLATA DEL DEPARTAMENTO DE HUILA suscribieron sucesivos contratos de prestación de servicios, el primero que tuvo vigencia y empezó su ejecución desde el 1 de febrero de 1995. 2. Siendo esto así, desde la misma fecha, el señor FRANCISCO CADENA CORTES ingreso al escalafón nacional de docente dispuesto en el artículo 10 del decreto extraordinario 2277 de 1979.

Luego de existir el vínculo entre el docente y el municipio. 3. Nótese que el citado docente estuvo vinculado con el MUNICIPIO DE LA PLATA, y en virtud de dicho vinculo el MUNICIPIO dispuso para la ejecución del contrato desde el 1 febrero de 1995 seria en centros educativos ubicados en diferentes veredas del Municipio de la siguiente forma y en los siguientes términos: del 1.º de febrero de cada año desde 1995 al 30 de noviembre de cada año hasta 2003. […]».

Ahora, la pretensión específica del solicitante en esta oportunidad es que se extiendan los efectos de la sentencia CE-SUJ2-5 del 25 de agosto de 2016, para que: «[…] 2. En razón a la solicitud respetuosamente solicitada en esta petición, sírvase actualizar el tiempo de servicio 1 febrero de 1995 a noviembre de 2003 junto con el tiempo reconocido desde febrero de 2004 hasta la fecha, respecto del docente FRANCISCO CADENA CORTÉS que a la fecha de la presente petición continúa vinculado con el Municipio de la Plata del Departamento del Huila. 3.

Sírvase expedir certificado por parte del alcalde o representante del Municipio de la Plata del Departamento del Huila para efectos de certificar el tiempo de servicio del FRANCISCO CADENA CORTÉS. Empezó el 1 de febrero de 1995 hasta la fecha, DERECHO ADQUIRIDO EN APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACION CESUJ2 No. 5 del 25 de agosto de 2016. […]» Como se observa de lo anterior, pese a que el reclamante en esta oportunidad tiene una situación de hecho similar a la de la demandante en la sentencia a extender (pues también es un docente que laboró como tal mediante órdenes de prestación de servicios celebrados con una entidad territorial), lo cierto es que el derecho que solicita en el presente trámite es la actualización y expedición de un certificado de tiempo de Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 servicio con inclusión de los períodos cumplidos mediante OPS, pero en ningún momento ha pretendido que se declare la existencia de una relación laboral encubierta entre este y el municipio de La Plata, así como tampoco buscó el pago de las prestaciones adeudadas por este concepto, ni el giro de los aportes a pensión por tales lapsos, como sí fue reclamado y resuelto en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016.

Incluso, otra diferencia notoria es que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la providencia en comento, la demanda se dirigió contra el municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), esto es, contra la entidad territorial que ejerció como contratante de la docente en dicho caso. Sin embargo, en el asunto bajo estudio, se observa que las solicitudes de extensión de jurisprudencia en vía administrativa y judicial formuladas por el señor Cadena Cortés, fueron presentadas ante el departamento del Huila en representación de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, esto es, contra una autoridad totalmente diferente a la que fue parte en los contratos de prestación de servicios.

Con todo, lo que se concluye en el caso de la referencia es que la situación particular de señor Francisco Cadena Cortés no es similar a la desarrollada en la sentencia de unificación CE-SUJ2-5 del 25 de agosto de 2016 de la cual pretende extender sus efectos, pues lo solicitado a través de este mecanismo no se ajusta al derecho que fue reconocido en aquella providencia, en la medida en que una actualización de tiempos de servicio corresponde a un trámite formal que no es asimilable a la declaratoria de existencia de un contrato realidad con sus correspondientes implicaciones prestacionales, y menos aun cuando lo propio se reclama ante una entidad diferente a la que pudo haber encubierto el vínculo de trabajo.

En tal sentido, existen vacíos e inconsistencias en la solicitud bajo examen que no pueden suplirse en esta instancia judicial, porque si bien es cierto, la extensión de jurisprudencia es un mecanismo que facilita a los interesados el proceso en el reconocimiento de derechos, también lo es que, la procedencia de esta herramienta jurídica se encuentra supeditada a una carga argumentativa y probatoria exigente que permita de manera clara advertir la similitud fáctica y jurídica entre ambos casos, para así poder extender los efectos de las sentencias de unificación. Por tanto, como no está dado el presupuesto de similitud jurídica entre lo reclamado como derecho en la presente solicitud, y lo reconocido a título de restablecimiento en la providencia a extender, inclusive por cuanto la entidad de la cual se reclama lo propio no es la que estaría obligada a asumir una orden como la impartida en aquel fallo, se estima que no es posible continuar con el estudio de este caso, por lo que se, RESUELVE Primero: Rechazar de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Francisco Cadena Cortés. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00442-00 (5959-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Segundo: Reconocer personería al abogado Juan Sebastián Puerto Díaz, portador de la tarjeta profesional 355.433 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la parte solicitante de conformidad con el poder que le fue otorgado.

Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, archivar el asunto previas las anotaciones respectivas en SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente