11001031500020211110200 — Consejo de Estado

! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! "! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 Demandante: CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS– CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Tema: Tutela contra providencia judicial.

Niega - defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la Corporación Interuniversitaria de Servicios – CIS contra la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La Corporación Interuniversitaria de Servicios (en adelante CIS), por intermedio de apoderada, mediante mensaje de datos remitido al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación el 2 de diciembre de 2021!, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al “debido proceso y de la tutela judicial efectiva”.

Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por la autoridad judicial en cita, que el 27 de mayo de 2021, confirmó el fallo de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda promovida contra el departamento de Antioquia y la Contraloría General de Antioquia, ello, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se identificó con el radicado 05001-23-31-000-2012-00365-01. 1.2.

Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: ! 1 La solicitud de amparo fue radicada, en primer lugar, el 2 de diciembre de 2021 a través del aplicativo tutelasenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co, y fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado en esa misma fecha. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! #! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1.- Decretar que la sentencia proferida el 27 de mayo de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Primera desconoció los derechos fundamentales del debido proceso y de la tutela judicial efectiva del accionante, y, en consecuencia, es nula constitucionalmente, es decir, nula de pleno derecho. 2.- Ordenar a la autoridad judicial accionada que, en el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de la providencia constitucional, proceda a proferir una nueva sentencia, teniendo como presupuesto lo decidido por el Juez constitucional acerca de los límites del control fiscal frente a particulares.” (sic a toda la cita) 1.3.

Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • Se indicó que mediante Resolución No. 0365 de 16 de febrero de 2010, la Contraloría General de Antioquia consideró a la CIS como un sujeto de responsabilidad fiscal de ese departamento, por lo cual, a través de la Resolución No. 201142100149-4 de 31 de mayo de 2011, le impuso un valor de cuota de vigilancia fiscal. • En contra del último acto administrativo en mención, y de las decisiones que resolvieron los recursos interpuestos por la CIS, la aquí accionante presentó demanda contenciosa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho proceso que le correspondió a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que, el 7 de abril de 2014, negó las pretensiones al considerar que la demandante sí estaba obligada al pago de cuota de fiscalización por ser una entidad descentralizada indirecta o de segundo grado, de conformidad con su naturaleza jurídica, por el origen de los recursos para su conformación -aportes públicos y privados-, y en virtud de lo señalado en el artículo 96 de la Ley 489 de 1999. • La anterior decisión fue objeto de apelación, al considerar que no se interpretó en debida forma la normativa en mención, comoquiera no se tuvo en cuenta el objeto social de la CIS contemplado en los estatutos de la Corporación, “por lo que es incorrecto concluir que la Corporación sea una entidad descentralizada indirecta del orden departamental”.

Además, en el recurso se planteó que no se valoró que “los denominados aportes sociales de las universidades públicas a la CIS para su conformación, entregados por una sola vez, no retornan a las universidades porque constituyen gastos ordinarios para un objeto específico que es la conformación de la Corporación”. • En segunda instancia, el 27 de mayo de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal2, al exponer que la CIS no está exenta del control fiscal, ya que su naturaleza jurídica o el régimen aplicable no determina ! 2 Con fundamento en el artículo 4º de la Ley 106 de 1993, artículo 4º del Decreto Ley 267 de 2000, artículo 96 de la Ley 489 de 1998, lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-1148 de 2001, que declaró exequible la primera norma en cita, C-230 de 1995 y C-167 de 1995 que se refiere al artículo 267 de la C.P, y lo dispuesto en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estadio del 9 de julio de 2015, Rad. 2242, M.P. Germán Alberto Bula Escobar, que, entre otros aspectos, también analizó el artículo 267 de la C.P. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! $! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la función fiscalizadora, sino el hecho de que se realizaron aportes públicos en su constitución, circunstancia que se acreditó en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Medellín y en los estatutos de esa corporación. • Agregó que, según lo expuesto en la sentencia C-230 de 1995, “la CIS es una corporación de participación mixta”, y que “es menester advertir que las asociaciones (corporaciones) y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado y que constituyen modalidades de la descentralización por servicios”. • La sentencia de segunda instancia se notificó a las partes por edicto que se desfijó el 23 de junio de 2021 y la solicitud de tutela se radicó el 2 de diciembre de 2021. 1.4.

Fundamentos de la solicitud La accionante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, porque la sentencia que puso fin al proceso “constituye una vía de hecho por dos razones fundamentales: de un lado, implica la franca extralimitación de la función de control atribuida a la Contraloría General de Antioquia en tanto está vigilando la actividad de un particular que no administra dineros públicos ni desempeña una función pública, criterios definitivos para circunscribir el ámbito del control fiscal; del otro (sic), se aplicó de forma indebida la ley, para efectos de hacer pasar a la CIS por lo que no es, una entidad descentralizada indirecta”.

Señaló que en la providencia controvertida se configuró el defecto de violación directa a la Constitución, por “el desconocimiento completo y absoluto del régimen de responsabilidad fiscal diseñado en la Constitución, contemplado en los artículos 267 y siguientes y, por ende, de las competencias constitucionalmente encargadas a los órganos de vigilancia y control fiscal”, ya que los aportes que hicieron las entidades públicas para la constitución de la Corporación no involucran la protección del patrimonio público, “ni siquiera en el menos favorable de los panoramas que sería su eventual liquidación, dado que la suma entregada por las universidades, de acuerdo con los estatutos de la Corporación, no retorna a la esfera de las instituciones fundadoras”.

Por lo anterior, la demandante expuso que la “Contraloría se ha constituido como órgano de control de actos de instituciones privadas, sin participación de fondos públicos y en los que el Estado carece de interés porque no son desarrollo de las funciones y servicios que presta la Nación”, lo que a su vez constituye una violación a los artículos 6º3 y 1214 de la Constitución Política de Colombia.

Ahora bien, también afirmó que en la providencia cuestionada se incurrió en un defecto sustantivo, comoquiera que “la CIS no fue constituida ni se adecúa a los parámetros definidos en la Ley 489 de 1998, en la que se reguló el ejercicio de la función administrativa y se determinó la estructura de la Administración Pública. No se encuentra ! 3 En el sentido de que los particulares pueden hacer todo aquello que no esté expresamente prohibido en la ley. 4 Que establece que órganos que conforman el Estado, sólo pueden actuar si hay una norma jurídica que los dota de competencia. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! %! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adscrita a un organismo o ente del sector central, exigencia establecida en el artículo 50 de la Ley 489 de 1998 para todos los organismos o entidades administrativas, incluyendo las denominadas entidades descentralizadas indirectas.

Finalmente, y si bien no se especificó la configuración del defecto consistente en el desconocimiento del precedente, se expuso que “este carácter absolutamente privado fue reconocido en una providencia de 22 de julio de 2021 del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco del medio de control contractual promovido por ella contra la sociedad DISEÑO ABSOLUTO S.A Y CIA INTERNACIONAL DE FINANZAS S.A.S., de Radicado 2021-00876, en la que se declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, en tanto ninguna de las partes ostentaba naturaleza pública, ni se encontraba en ejercicio de funciones propias del Estado”. 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 9 de diciembre de 2021, el magistrado ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la tutelante, y como accionada a la Sección Primera del Consejo de Estado. Asimismo, como terceros con interés en las resultas del proceso, vinculó a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, [autoridad judicial de primera instancia dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho], al departamento de Antioquia y a la Contraloría General de Antioquia [integrantes de la parte demandada dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho]. 1.6.

Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. La Sección Primera del Consejo de Estado por intermedio de la magistrada ponente de la decisión enjuiciada, luego de hacer alusión, in extenso, de los argumentos expuesto en su sentencia, solicitó declarar la improcedencia de la acción constitucional, al considerar que lo que pretende la demandante es usar la tutela para reabrir un nuevo debate, al interior de un proceso contencioso que respetó las garantías de las partes.

Ello, “habida cuenta que la sentencia precisó y demostró que la CIS sí era sujeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de Antioquía, al manejar fondos públicos, en cuanto los dineros entregados por las entidades estatales fundadoras a la mencionada actora, corresponden al concepto! de “participación”, que no pueden dejar de ser reconocidos como tal y sobre los cuales se debe ejercer un control fiscal directo.” ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! &! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, porque “la CIS se enmarca dentro de las entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado y que constituyen modalidades de la descentralización por servicios, categoría que ha sido reconocida como tal en nuestro derecho, desde la sentencia C-230 de 25 de mayo de 1995 de la Corte Constitucional y posteriormente por la Ley 489 de 1998, por ser una corporación (asociación) de participación mixta, esto es, una persona jurídica sin ánimo de lucro de carácter mixto, sujeta al régimen de derecho privado, cuya creación tuvo origen en entidades estatales ya existentes y su capital fue constituido por aportes estatales y de particulares, es decir, tiene un doble origen los aportes de capital: público y privado, y posee una vinculación con el Estado en cuanto participa en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste.” 1.6.2.

La Contraloría General de Antioquia, por conducto de contralor auxiliar de esa seccional, también requirió que se declarara improcedente de este asunto, por cuanto no aparece demostrada la amenaza de un perjuicio irremediable, y no se cumplen las causales generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, porque!'existió el adecuado mecanismo de defensa: acción de nulidad y frente a la jurisdicción contencioso – administrativa; no se configuró ninguna vía de hecho, (…) en consecuencia, no hay lugar a acceder a lo solicitado.” 1.6.4.

El departamento de Antioquia y la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, a pesar de que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por la Corporación Interuniversitaria de Servicios–CIS contra la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales al “debido proceso y de la tutela judicial efectiva”, por parte de la autoridad judicial accionada, con ocasión a la expedición de la sentencia de 27 de mayo de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Para el efecto se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades de los defectos alegados y; (iii) el caso en concreto. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! (! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Sobre el particular, la Sala destaca que este asunto es relevante constitucionalmente pues, conforme con los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela, se trata de la presunta lesión de los derechos fundamentales al “debido proceso y de la tutela judicial efectiva”, ante la posible configuración de los defectos sustantivo, violacón directa a la constitución y el desconocimiento del precedente.

En tales condiciones, se observa que existen suficientes motivos para resolver de fondo los reparos expuestos por la tutelante ante la notoria tensión entre los derechos fundamentales invocados y la decisión judicial objeto de reproche, por lo que la Sala superará esta causal, y pasará a verificar si se cumplen los demás presupuestos generales de procedibilidad. 2.5.2.

De igual manera, en el presente asunto se cumple el requisito de inmediatez pues la decisión en cuestión se profirió el 27 de mayo de 2021 y se notificó por edicto que se desfijó el 23 junio de 2021, mientras que la acción de tutela fue radicada el 2 de diciembre de 2021, es decir, dentro de los seis meses ! 5 Sala Plena. Consejo de Estado.

Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 8 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! )! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que esta Sección considera como plazo prudencial para acudir a esta instancia constitucional.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.3.

Respecto al agotamiento de todos los medios de defensa judicial, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarles a sus derechos fundamentales. Esto, toda vez que contra la providencia proferida y ejecutoriada de la Sección Primera de esta Corporación, que puso fin al proceso, no procede ningún recurso, y que los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión, ni de unificación de jurisprudencia, porque es una sentencia emitida por el Consejo de Estado, y este último mecanismo en mención sólo procede contra sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos. 2.5.4.

Asimismo, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado No. 05001-23-31-000-2012-00365-01, que promovió contra la Contraloría General de Antioquia y el departamento de Antioquia Por todo lo anterior, la Sala procederá a realizar el análisis de los defectos, sustantivo, violación directa a la Constitución y por desconocimiento del precedente, al encontrar acreditados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6.

De las generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Frente al defecto sustantivo, se tiene que la Corte Constitucional11, ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma ! 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! *! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”12.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente13 o porque ha sido derogada14, es inexistente15, inexequible16 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el legislador17. b) No se hace una interpretación razonable de la norma18. c) La disposición aplicada es regresiva19 o contraria a la Constitución20. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición21. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma22. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6.2.

En cuanto a la violación directa de la Constitución Política, la Sala trae a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 198 del 11 de abril de 2013,23 en la que estableció que el referido defecto se presenta cuando: “Se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. En el primer caso, la Corte ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un derecho fundamental de ! 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 18 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. 23 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! +! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación inmediata y (c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo caso, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que con base en el artículo 4 de la C.P, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.” 2.6.3.

Por último, referente al concepto de desconocimiento del precedente, resulta importante precisar la posición de la Sala, la cual se sinteriza en los siguientes términos: “(…) es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido (…)”.24 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos25 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre en determinada materia, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.7.

Caso concreto Como viene de explicarse, la accionante controvierte la sentencia de 27 de mayo de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-23-31-000-2012- 00365-01, que confirmó la decisión de 7 de abril de 2014, de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

Ahora bien, en el presente asunto la tutelante adujo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al “debido proceso y de la tutela judicial efectiva”, al incurrir en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. 2.7.1. En primer lugar, la Sala advierte que el cargo que se adecuó al desconocimiento del precedente se negará, toda vez que la providencia que se citó fue proferida por un tribunal administrativo de orden departamental, razón suficiente para no considerarla como precedente, ya que no fue expedida por el ! 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 25 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! ",! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa en determinada materia.

En consecuencia, la sentencia citada no resulta vinculante para el caso concreto. Sumado a que no se conoce su contenido, comoquiera que no se aportó copia de ésta, circunstancia que impide a esta Corporación analizar un eventual desconocimiento del precedente horizontal. 2.7.2. Por su parte, en lo referente a los defectos, sustantivo y violación directa de la Constitución, la Sala procederá con su estudio de manera conjunta, por contener un sustento argumentativo similar, esto es, el hecho de que la CIS no es sujeto de responsabilidad y control fiscal, dado que la única intervención que tuvo el Estado en esta fue con un aporte solidario en su constitución, sumado a que estableció que los aportes efectuados no retornarían a las instituciones fundadoras, “por lo que es incorrecto concluir que la Corporación sea una entidad descentralizada indirecta del orden departamental”.

En efecto, la accionante expuso que en la providencia controvertida se configuró el defecto denominado violación directa a la Constitución, por “el desconocimiento completo y absoluto del régimen de responsabilidad fiscal diseñado en la Constitución, contemplado en los artículos 267 y siguientes y, por ende, de las competencias constitucionalmente encargadas a los órganos de vigilancia y control fiscal”, ya que los aportes que hicieron las entidades publicas para la constitución de la corporación no involucran la protección del patrimonio público, “ni siquiera en el menos favorable de los panoramas que sería su eventual liquidación, dado que la suma entregada por las universidades, de acuerdo con los estatutos de la Corporación, no retorna a la esfera de las instituciones fundadoras”.

Por lo anterior, la demandante expuso que la “Contraloría se ha constituido como órgano de control de actos de instituciones privadas, sin participación de fondos públicos y en los que el Estado carece de interés porque no son desarrollo de las funciones y servicios que presta la Nación”, lo que a su vez constituye una violación a los artículos 6º26 y 12127 de la Constitución Política de Colombia.

Tampoco hace parte de las otras Ramas del Poder Público, ni se trata de un órgano autónomo e independiente creado para el cumplimiento de las funciones del Estado. La Corporación no aparece registrada en ninguna de las plataformas digitales que permiten conocer la estructura orgánica del Estado”. Agregó que “los actos de la CIS no son expresión de una prerrogativa pública, sino que se comporta como cualquier particular a partir de acuerdos de voluntad celebrados en igualdad de condiciones”. ! 26 En el sentido de que los particulares pueden hacer todo aquello que no esté expresamente prohibido en la ley. 27 Que establece que órganos que conforman el Estado, sólo pueden actuar si hay una norma jurídica que los dota de competencia. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! ""! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esta línea argumentativa, con el fin de abordar todos los cargos de la parte actora, resulta pertinente hacer alusión a los fundamentos de la decisión controvertida, la cual se procederá a citar de manera gradual, y puntualmente referente a los argumentos que conllevaron a establecer a la Sección Primera de esta Corporación que la CIS sí es sujeto de responsabilidad y control fiscal.

En primer lugar, la autoridad judicial accionada citó la sentencia proferida el 15 de diciembre de 201628, por esa misma Sección, para concluir que la calidad de sujeto de control fiscal deriva “del manejo de fondos, bienes o recursos públicos que las entidades tengan a su cargo y el pago de la tarifa de control fiscal le corresponde a aquellas entidades y empresas sujetas a la vigilancia y control fiscal.” Luego, la aquí demandada procedió a analizar el certificado de existencia y representación legal y los estatutos de la CIS, y concluyó que “es una persona jurídica sin ánimo de lucro, constituida con aportes privados y públicos, que tiene por objeto social la búsqueda del desarrollo social, económico y cultural del País, y se rige por el derecho privado.” En este punto, cabe resaltar que la autoridad judicial accionada precisó que “el hecho ser (sic) una persona jurídica, que se rige por el derecho privado, no está exenta del control fiscal, dado que su naturaleza jurídica o el régimen jurídico aplicable a ella no es lo que determina la función fiscalizadora, sino el hecho de haber recibido aportes públicos.” (Negritas de la Sala).

Posteriormente, citó la sentencia C-167 de 199529, que declaró exequible el artículo 88 del Decreto 410 de 1971, que a su vez hizo referencia al artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, oportunidad en la cual la Corte Constitucional dispuso que “donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar presente en la fiscalización el (sic) ente superior de control” (Negritas y subrayado del texto original).

Establecido lo anterior, también hizo alusión a la sentencia C-230 de 1995, que declaró exequible el literal a) del ordinal segundo del artículo 2 de la ley 80 1993, que establece la denominación de servidores públicos, en la cual se advirtió que “[p]or no ser de creación legal las asociaciones y fundaciones de participación mixta se las (sic) considera bajo la denominación genérica de entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado”.

Hecho sucesivo, trajo a acotación el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, y enfatizó el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, para considerar lo siguiente30: “A propósito de la creación de las personas jurídicas sin ánimo de lucro de carácter mixto, previstas en el citado artículo 96 de la Ley 489 y que han ! 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2016, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 13001-33-31- 004-2004-00575-01. 29 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C- 167 de 20 de abril de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, núm. único de radicación D-754. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de julio de 2015, C.P. Germán Alberto Bula Escobar, núm. único de radicación 11001-03-06-000-2015-00001-00(2242). ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! "#! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sido reconocidas como entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado, el concepto emitido el 9 de julio de 201531, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, señaló lo siguiente: “[…] 4.

Creación de entidades descentralizadas sin ánimo de lucro de carácter mixto (…) Cuando en aplicación del artículo 96 ibídem surjan personas jurídicas mixtas sin ánimo de lucro, dispone la ley que se sujetarán en su organización a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común, y que en el acto que les de origen se dispondrá sobre: los objetivos y actividades a cargo; los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; la participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad; la integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; la duración de la asociación y las causales de disolución. En este sentido se evidencia que la Ley 489 de 1998 distingue para el caso de las personas jurídicas de participación mixta, la norma que autoriza su creación del acto de organización, tal como lo señaló la Sala en el Concepto 1815 de 2007 y ya fue explicado en este concepto en relación con la creación y constitución de las sociedades de economía mixta.

Ciertamente, la creación de una persona jurídica de participación mixta se enmarca en el campo de la estructura de la Administración que se modifica y aumenta al entrar a formar parte de ella una entidad nueva por iniciativa de la Administración y con recursos provenientes del Estado, esto es, recursos públicos. Como se ha señalado, la definición de esa estructura es competencia reservada al Congreso, a las asambleas y a los concejos, a partir de una iniciativa que corresponde, en cada caso, al Ejecutivo del respectivo orden administrativo, tal como se expuso suficientemente en los acápites anteriores de este concepto.

En consecuencia, tratándose de una persona jurídica mixta de las previstas en la norma que se comenta, su creación ha de tener origen, necesariamente, en una entidad estatal ya existente, que concurre al acto con particulares, por lo que se está en presencia de una entidad descentralizada indirecta o de segundo grado. En esta hipótesis también se requiere de autorización estatal previa para cada caso: del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal, según el parágrafo del artículo 49 de la Ley 489 de 1998.

Al respecto, sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-230 de 1995, en la cual, expuso: “Las referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos ( ) ! 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de julio de 2015, C.P. Germán Alberto Bula Escobar, No. único de radicación 11001-03-06-000-2015-00001-00(2242). ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! "$! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)” (Negritas y subrayas del texto origina).

Todo lo anterior, para concluir que: “No le cabe duda alguna a la Sala de que en el presente caso, la CIS, al tratarse de una persona jurídica sin ánimo de lucro de carácter mixto, cuya creación tuvo origen en entidades estatales ya existentes, esto es, en la Universidad de Antioquia, autorizada por las disposiciones de su “estatuto general, en el título I, artículo 2º, y el título II, capítulo II, artículo 33, literal j”32, y la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, autorizada por las disposiciones “del Ministerio de Educación, Capítulo I, artículo primero y capítulo V, artículo 29”33, que concurrieron al acto con particulares, esto es, Universidad EAFIT y la Universidad Pontificia Bolivariana, debe ser clasificada como una entidad descentralizada indirecta o de segundo grado.” De lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que no se configuraron los defectos alegados, dado que resulta razonado el análisis que efectuó la autoridad judicial tutelada, pues adoptó su decisión con sustento en la normativa aplicable al caso concreto, y con fundamento en sentencias, tanto de esa misma Sección, como de Constitucionalidad, además de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, para decidir, dentro de su autonomía judicial, que la demandante en efecto sí es sujeto pasivo de control fiscal y del pago de la cuota de vigilancia fiscal, al catalogarla como una entidad descentralizada indirecta o de segundo grado, que constituye una modalidad de la descentralización por servicios, debido al aporte social que realizaron varias universidades públicas al momento de la constitución de la corporación. Al respecto, esta Colegiatura advierte que el juez natural de la causa se enfrenta a múltiples posibilidades hermenéuticas en su labor de interpretación y aplicación de normas a un caso en específico34, por ello, no le corresponde a la autoridad judicial constitucional señalar cuál de tales posibilidades es la “correcta” o aquella que más conviene en un caso en concreto, pues se vulneraría la independencia y autonomía con la que cuenta el funcionario que conoce el trámite ordinario; ahora, si bien dicha autonomía se encuentra limitada a las interpretaciones arbitrarias o caprichosas que puedan llevar a cabo, ello no ocurre en este caso, puesto que, como ya se explicó, se evidencia una interpretación razonable de la norma y la Constitución Política de Colombia.

En síntesis, diferente a lo alegado por la tutelante, se logró evidenciar que la autoridad accionada al momento de motivar su decisión sí efectuó un análisis razonable de las normas, tanto Constitucionales como de menor jerarquía, de conformidad con diferentes pronunciamientos de su Sección, Corte Constitucional, y Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, razón por la cual estos cargos no prosperan. 2.8.

Conclusión Así las cosas, se negará la solicitud de amparo de la referencia, al considerar que ! 32 Folio 69 del C.2. 33 Folio 69 del C.2. 34 Ver al respecto: Corte Constitucional sentencia T-192 de 2015. ! Demandante CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS–CIS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11102-00 ! "%! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se configuran los defectos; sustantivo, violación directa de la Constitución ni desconocimiento del precedente, comoquiera que la autoridad accionada sustentó su decisión en diferentes medios de prueba y normas, tanto de la Constitución, como de Leyes y Decretos, así como en varios pronunciamientos, tanto de su Sección, como de la Corte Constitucional, y Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, ello, bajo una argumentación que respeta su autonomía judicial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la accionante, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” !