Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 (4413-2017) Demandante: PEDRO ELÍAS BARRERA MESA Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Tema: DEVOLUCIÓN EXPEDIENTE AUTO Encontrándose el expediente al Despacho, se observa que esta corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. I.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial, Pedro Elías Barrera Mesa, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: «1. Que se INAPLIQUEN por ilegales la Resoluciones Nº 040 del 20 de enero de 2015, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación convocó al concurso de méritos para proveer en propiedad los cargos de Procuradores Judiciales I y II; la Resolución 338, que publicó la lista de elegibles para el cargo de Procurador Judicial Administrativo; así como la totalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos dentro del marco del concurso, conforme lo establece el artículo 148 del CPACA. 2.
Que se declare la nulidad del Decreto 3533 proferido el 8 de agosto de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, que dispuso la desvinculación del cargo que detentaba al interior de la entidad convocada. 3. Que, como consecuencia de lo anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se condene a la entidad enjuiciada a reintegrarme al ejercicio de mi cargo de Procurador 69 Judicial I Administrativo de Tunja, en las mismas condiciones Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 laborales, salariales y prestacionales que detentaba con anterioridad a la expedición del acto administrativo demandado. 4.
Que así mismo se condene a la Procuraduría General de la Nación a cancelar a la parte demandante las sumas y conceptos de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante y perjuicios Inmateriales, en la modalidad de daño moral. 5. Que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas, conforme lo dispone el inciso 3 del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.
Que se condene a la entidad demanda el pago de las costas y las agencias en derecho». Adicionalmente, en el acápite de cuantía del medio de control, el accionante la estima en la suma de cincuenta y tres millones ciento cuarenta mil doscientos cincuenta y cuatro pesos ($53.140.254 M/CTE), correspondientes a los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde que se le retiró del cargo de Procurador 69 Judicial I Administrativo.
Por reparto correspondió el conocimiento del presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que, mediante auto del 12 de junio de 2017, resolvió en virtud de lo consagrado en el artículo 149 del CPACA, declarar la falta de competencia de ese Tribunal en razón del factor funcional, razón por la cual se remitió el proceso al Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES En razón a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el acto demandado fue proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, el despacho encuentra pertinente analizar dicha facultad y la nominadora, para establecer si el Consejo de Estado es o no el competente para conocer de la controversia. 2.1 Naturaleza de los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público y de su función nominadora.
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.1 Actos expedidos como Supremo Director del Ministerio Público: Mediante reiterada jurisprudencia 1, la Corte Constitucional ha clasificado las tareas derivadas del ejercicio de la función del Procurador General de la Nación como Supremo Director del Ministerio Público, así: « (i) orientación, (ii) coordinación y (iii) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción.»2 Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que dicha función de supremo director «implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentren articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones».3 En relación con esta función, el Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 20184, agregó lo siguiente: « […] la suprema dirección del Ministerio Público asignada por disposición constitucional al Procurador General de la Nación, constituye entonces, una importante competencia de «regulación normativa» para: (1) moldear la acción institucional del órgano de control;
(2) señalar pautas generales o directrices, que fijen los criterios de intervención de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades administrativas y judiciales; (3) precisar los propósitos y objetivos a los que debe dirigirse la misión institucional del Ministerio Público; (4) formular las políticas y las estrategias generales que orientarán la gestión del órgano de control, en sus distintos ámbitos de competencia funcional;
(5) 1 Sentencias C-245-71995, C-334/1996, C-283/1997 y C-743/1998. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000- 2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ. M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. 3 Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-429-2001 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000- 2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 determinar las metas y prioridades del accionar institucional del Ministerio Público, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo;
(6) trazar lineamientos para traducir los fines constitucionalmente asignados al Ministerio Público, en resultados concretos; y (7) asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la gestión a cargo de las procuradurías delegadas, las procuradurías territoriales y los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.» Negrilla fuera de texto.
Función nominadora: Por disposición constitucional, le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la función nominadora dentro de la entidad, según lo dispuesto en el artículo 278, el cual estipula que «ejercerá directamente las siguientes funciones: […]Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.».
De otra parte, el Decreto Ley 262 del 2000, en su artículo 7. º, numeral 45. º, establece que el Procurador General de la Nación ejerce la «suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad», lo cual implica que dispondrá sobre solicitudes de exclusión de listas de elegibles, sobre nombramientos y terminación de vínculos laborales de funcionarios con la entidad.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su postura respecto a la competencia para conocer en única instancia de las demandas en contra de las decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora»5, y resolvió: «PRIMERO.- UNIFICAR la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a: (i) la comprensión y alcance de la atribución de «supremo director del Ministerio Público» asignada al señor Procurador General dela (sic) Nación; y (ii) la determinación de la autoridad judicial competente para conocer de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718- 00 (3218-16), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 presentadas para cuestionar los actos administrativos expedidos por el Procurador General en desarrollo de sus roles de «supremo director del Ministerio Público» y de «autoridad nominadora»; de la siguiente manera: 1.
La función de supremo director del Ministerio Público, atribuida al Procurador General de la Nación, comprende esencialmente, el desarrollo de actividades de (1) orientación, (2) coordinación y (3) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, circulares, conceptos, memorandos y cualquier otra clase de actos administrativos, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción. 2.
En aplicación del artículo 149, numeral 2.°, inciso 2.°, de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el competente para conocer en única instancia, de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que sin atención a la cuantía, se promuevan contra las decisiones proferidas por el Procurador General de la Nación como supremo Director del Ministerio Público. 3.
Los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, son proferidos en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora». 4. La competencia para el conocimiento de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidas contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, está atribuida en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, dependiendo de la cuantía, en atención a las reglas de competencia establecidas en los artículo 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011. […]» En virtud de lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para conocer de los casos en los cuales el procurador haya hecho uso de su facultad como director supremo del Ministerio Público al expedir un acto administrativo 6; sin embargo, no tendrá competencia para conocer en única instancia de aquellos actos que haya expedido como consecuencia del ejercicio de su «facultad nominadora».
En tal sentido, los actos administrativos expedidos por el 6 Artículo 149, N. 2°, inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Procurador General de la Nación, para proveer cargos y desvincular trabajadores en provisionalidad de la entidad, son proferidos en ejercicio de la denominada «facultad nominadora», por ende, la competencia para conocer de tales asuntos, según lo establecido por la Ley 1437 de 2011 7 y la jurisprudencia proferida por esta Corporación 8, corresponde a los jueces y tribunales administrativos en primera instancia, dependiendo de la cuantía. (ii) Competencia de los Tribunales Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 152 del CPACA establece que los Tribunales Administrativos serán competentes para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto. 2.2 Competencia de los Jueces Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con el artículo 155 del CPACA, los Jueces Administrativos tendrán competencia para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos 7Artículos 151 al 155 de la Ley 1437 de 2011 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Auto del 31 de octubre de 2018.
Radicado interno: 3218-2016 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto. Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el asunto en cuestión. III.
CASO CONCRETO Encuentra el Despacho que el accionante solicitó la nulidad del Decreto 3553 de agosto 8 de 2016 proferido por la Procuraduría General de la Nación, el cual dispuso su desvinculación del cargo que ejercía en dicha corporación, y así mismo, la inaplicación de las Resoluciones 040 de 20 de enero de 2015 y 338, proferidas por la Procuraduría General de la Nación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo de Procurador 69 Judicial I Administrativo de Tunja, que ostentaba en la entidad, y adicionalmente, el pago del salario y prestaciones sociales dejadas de percibir desde su desvinculación. Conforme a lo expuesto en la consideraciones de este auto, se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues los actos administrativos que se controvierten fueron proferidos por el Procurador General de la Nación para desvincular al accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer el empleo de Procurador Judicial I, por lo que resulta evidente que los actos demandados no fueron proferidos por el Procurador General en ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el accionante en el capítulo VI, la estimación razonada de la cuantía excede de los (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo cual el competente para Radicado: 11001-03-25-000-2017-00827-00 Número interno: 4413-2017 Demandante: Pedro Elías Barrera Mesa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en razón de ello se ordenará la devolución del expediente para lo de su cargo.
Por lo anterior este Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE la falta de competencia de esta corporación para conocer de este medio de control conforme a los expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DÉJESE SIN EFECTOS el auto del 12 de junio de 2017, expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A.
TERCERO: DEVUÉLVASE POR COMPETENCIA el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado