REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandante: JAIRO ALONSO CONTRERAS GARCÍA Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO POR CARENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la parte actora cuestionó la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se accedió parcialmente a las pretensiones. La Sala revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela para, en su lugar, declararla improcedente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues se evidenció que los argumentos planteados en la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el proceso ordinario.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 24 de agosto de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se decidió: “Primero: Denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Jairo Alonso Contreras García de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.” I.

ANTECEDENTES Mediante escrito radicado el 28 de marzo de 20231, la parte actora promovió proceso de acción de tutela en contra de la sentencia de segunda instancia de 10 1 La Sala precisa que la acción de tutela se radicó el 28 de marzo de 2023, pero el 31 de marzo siguiente fue inadmitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin embargo, el 27 de abril, el 17 de mayo y el 9 de junio se requirió al demandante para que allegara poder o manifestara si actuaba en nombre propio o en qué condición y, finalmente, el 6 de julio del mismo año fue admitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la Administración de Justicia consagrados en los artículos 11, 29 y 229 de la Constitución Política. 1.

Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 23 de noviembre de 2018, el señor Jairo Alonso Contreras García presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio número 20182113838 de 19 de julio de 2018, a través del cual el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA negó la existencia de la relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios y el consecuente pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales. 2) Mediante sentencia de 24 de agosto de 2022, el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda por considerar que de las pruebas se infería la desnaturalización de la relación contractual, toda vez que lo que realmente existió fue una relación ininterrumpida, permanente, sin solución de continuidad, que se dio de forma subordinada y desvirtuándose la autonomía e independencia en la prestación del servicio. 3) El Instituto Colombiano Agropecuario interpuso recurso de apelación en el que argumentó que en virtud de la Ley 80 de 1993 se estaba ante un contrato de prestación de servicios y, por lo tanto, en ningún caso este tipo de vinculación genera una verdadera relación laboral ni derecho al pago de prestaciones sociales. 4) El demandante recurrió parcialmente la decisión con el objetivo de que se ordenara el reintegro al cargo denominado “Técnico Operativo Código 3132 Grado 07”, y en consecuencia de ello, se le pagaran todas las prestaciones sociales de ley con base en el salario devengado en ese cargo.

Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 5) Mediante sentencia de 10 de marzo de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia y modificó los ordinales cuarto, quinto y sexto de la parte resolutiva pues consideró que se le debían pagar todas las prestaciones sociales de ley, pero estas serían liquidadas tomando como base el valor de los honorarios pactados mes a mes en los contratos de prestación de servicios, en el período comprendido entre el 12 de julio de 2012 al 30 de diciembre de 2015. 2.

Los fundamentos de la vulneración La parte demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales, pues, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial. El actor alegó que la sentencia objeto de reproche desconoció lo expuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 20162, en la cual se indicó que los honorarios pactados son el criterio imperante cuando el cargo desempeñado por el contratista no existe en la planta de personal, en consecuencia, es aplicable al caso en cuanto se probó en el proceso la existencia de un cargo con funciones similares al que él desempeñaba, razón por la cual debió ordenarse la liquidación conforme al salario de un empleado de planta.

De igual maneral, el demandante afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió advertir su continuidad laboral en el Instituto Colombiana Agropecuario -ICA, pues entre el 12 de junio de 2009 y el 31 de mayo de 2012 estuvo vinculado en provisionalidad en el empleo de “Técnico Operativo Código 3132 Grado 07” de la Dirección Técnica de Bogotá, lo cual acredita la continuación en la prestación del servicio.

Finalmente, señaló que en virtud de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 se debió considerar el tiempo de servicios prestados en provisionalidad para efectos de la contabilización de la prescripción. 3. Pretensiones 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, del 25 de agosto de 2016 expediente número 23001233300020130026001 (0088-2015) Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el diez (10) de marzo de dos mil veintitrés (2023), M.P. Alberto Espinosa Bolaños que decidió modificar la providencia de primer grado por medio de la cual se accedió a las súplicas invocadas en el escrito introductorio, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-3335-026-2018-00512-01.

SEGUNDO: Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Jairo Alonso Contreras García contra el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA, identificado con el radicado No. 11001-3335-026- 2018-00512-01, en el que se respete el precedente jurisprudencial decantado por el Consejo de Estado en asuntos de primacía de la realidad, ordenando la liquidación de las prestaciones sociales conforme al salario que percibe un empleado de planta y, se abstenga de declarar la prescripción de los derechos reclamados entre el 24 de enero de 2008 y el 11 de junio de 2009.”. 4.

Actuación en primer grado La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto de 6 de julio de 2023 admitió la acción de tutela y notificó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Adicionalmente, se vinculó al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), entregándole copia de la demanda y de los anexos. 5.

Sentencia de primera instancia El 24 de agosto de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia en la que negó el amparo de la acción de tutela. En primer término, el a quo consideró que se cumplió con los presupuestos de la relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez, en tanto el debate lleva consigo una violación de los derechos fundamentales del debido proceso, la igualdad, buena fe y acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 Para el a quo, en este caso no se configuró el desconocimiento del precedente pues, contrario a lo alegado por el demandante, en el proceso no se allegó prueba que acreditara la existencia de los empleos por él desempeñados durante su vinculación con el Instituto Colombiano Agropecuario, motivo por el cual no era posible compararlo con un cargo igual.

De igual manera, se evidenció que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí realizó un estudio del material probatorio y un análisis de la jurisprudencia, lo cual le permitió concluir que no se podía contabilizar el tiempo comprendido entre el 12 de junio de 2009 al 31 de mayo de 2012. Por lo anterior, concluyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales del debido proceso, la igualdad, la buena fe y acceso a la administración de justicia 6.

Impugnación El demandante reclamó que, contrario a lo afirmado por el a quo, sí se acreditaron las funciones realizadas por él desempeñadas y su similitud con las funciones ejercidas por un “Técnico Operativo Código 3132 Grado 07” del ICA, motivo por el cual sí le era aplicable la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 y, por tanto, tenía derecho al pago de todas las prestaciones sociales que le corresponden a un empleado público con similares funciones.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se amparen de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad, buena fe y acceso a la Administración de Justicia del señor Jairo Alonso Contreras García, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de marzo de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial.

En la sentencia de primera instancia la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó las pretensiones de la acción de tutela debido a que según lo probado en el expediente el actor no acreditó la existencia de un cargo de planta que cumpliera las mismas funciones del actor. En el escrito de impugnación la parte demandante indicó que el proceso ordinario sí se acreditaron las funciones realizadas por el actor y su similitud con las funciones desempeñadas por un empleado de planta.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela para, en su lugar, declarar su improcedencia por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 1) El actor invocó el desconocimiento del precedente judicial debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, la cual explica que las prestaciones sociales deben liquidarse conforme al salario de un empleado de planta y no sobre la base de los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. 2) De igual manera, alegó que no se tuvo en cuenta que entre el 12 de junio de 2009 y el 31 de mayo de 2012 estuvo vinculado en provisionalidad en el empleo de Técnico Operativo Código 3132 Grado 07 de la Dirección Técnica de Bogotá. 3) Sin embargo, de entrada, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en la sentencia de 10 de marzo de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4) En efecto, en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia de 24 de agosto de 2022, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, la parte demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que se debía tener en cuenta el cargo denominado “Técnico Operativo Código 3132 Grado 07” para efectos de liquidar los salarios y prestaciones sociales reconocidas. 6) Por su parte, en sentencia del 10 de marzo de 2023 la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió tales argumentos en los siguientes términos: “La entidad demandada deberá reconocer y pagar a favor del actor las prestaciones sociales de ley devengadas por un empleado de planta que cumpliera iguales o similares actividades, tomando como base para su liquidación los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, para el período comprendido entre el 12 de julio de 2012 al 30 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones.

Lo anterior, por cuanto, si bien los señores Rodolfo Bohórquez Zambrano y Diana Carolina Duarte Bonilla manifestaron que el demandante ejerció las mismas actividades por medio de contratos de prestación de servicios y nombramiento provisional; lo cierto es, que no se arrimó al plenario Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para establecer que el cargo de Técnico Operativo, código 3132, grado 07 existió en la planta de personal durante todo el tiempo que duró su Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 vinculación con el ICA a través de contratos de prestación de servicios y las funciones por él desempeñadas correspondían al citado cargo, máxime si en los contratos se verifica que ejerció como técnico entre el 6 de febrero al 11 de junio de 2009 y los demás tiempos lo fue como apoyo.

En ese orden, habrá de modificarse el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia para precisar que son las prestaciones sociales de ley devengadas por un empleado de planta que desempeñara las mismas o similares funciones, tomando como base para su liquidación los honorarios pactados mes a mes en cada uno de los contratos de prestación de servicios, en el periodo comprendido entre el 12 de julio de 2012 al 30 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 7) En ese orden, para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela ya había resuelto los mismos argumentos relacionados con precisar que se debían liquidar las prestaciones sociales tomando como base el valor de los honorarios pactados mes a mes, por lo cual es evidente que el actor pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional para volver sobre la discusión. 8) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación con la justificación de que se incurrió en un presunto desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 20163, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados y discutidos en el proceso ordinario y se dirigieron de manera exclusiva a que se reconociera que tiene derecho a que los salarios y prestaciones dejados de percibir se liquiden teniendo en cuenta el salario correspondiente a dicho cargo y no los honorarios profesionales pactados en los contrarios de prestación de servicios. 9) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso ordinario y que en efecto se dio en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por cual al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, del 25 de agosto de 2016 expediente número 23001233300020130026001 (0088-2015) Expediente: 11001-03-15-000-2023-01592-01 Demandantes: Jairo Alonso Contreras García Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 10) En consecuencia, esta Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues, el interés de la parte actora es emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, simplemente por encontrarse en desacuerdo con la decisión del juez natural del asunto.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Revócase la sentencia de primera instancia que negó el amparo invocado y, en su lugar: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.