CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2018-01038-01 N° Interno: 4342-2022 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandada Medio de control:: Olga Lucía Díaz Moreno Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sustitución pensional; devolución de dineros pagados por ese concepto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución GNR 14586 de 19 de enero de 2016, por la que Colpensiones sustituyó en la demandada una pensión de vejez en un 100%; y, «[…] SUBSIDIARIAMENTE[,] […] la Nulidad de la resolución GNR 208998 del 15 de julio de 2016», con la que se ordenó la redistribución de la referida prestación, entre la accionada (44.35%) y la señora Ana Alicia Hochmuth de Sandoval (53.65%).

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a la devolución de las diferencias sufragadas en razón a la sustitución pensional en un 100% y de los valores girados por concepto de 2 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno salud, a partir de la fecha en que se incluyó en nómina de pensionados la Resolución GNR 14586 de 2016, debidamente actualizados.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Mediante Resolución 311205 de 5 de septiembre de 2014, Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor del señor Olmedo Antonio Sandoval Salamanca desde el 12 de enero de ese año. El aludido señor falleció el 11 de octubre de 2015, por lo que el 16 de los mismos mes y año la demandada, como compañera permanente, solicitó la sustitución de la referida prestación, la cual fue concedida con Resolución GNR 14586 de 2016, en un porcentaje del 100%, contra la cual la señora Ana Alicia Hochmuth de Sandoval interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, al estimar que, en su condición de cónyuge supérstite del finado señor, le asistía el derecho a que la pensión de vejez fuera en ella sustituida, lo que fue atendido por conducto de Resolución GNR 208998 de 2016, en la que se ordenó la redistribución de esa prestación entre la accionada en un porcentaje del 44.35% y en la recurrente en un 53.65%. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. La Constitución Política. Las Leyes 100 de 1993, 1437 de 2011 y 797 de 2003. La parte demandante arguyó que, en caso de que se mantenga vigente una unión conyugal, pero haya una separación de hecho, la compañera permanente podrá reclamar un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante, siempre y cuando haya sido superior a 5 años antes del fallecimiento, por tanto, dado que mediante informe investigativo se determinó que no existió convivencia como cónyuges entre el causante y la señora Ana Hochmuth durante los últimos 5 años, pero la sociedad conyugal se mantuvo vigente, «[…] conforme al contenido del Artículo 47 de la Ley 100 de 1993 […] se establece que la señora ANA ALICIA HOCHMUTH DE SANDOVAL tiene derecho al reconocimiento de la Sustitución Pensional en calidad de Cónyuge, en proporción al tiempo de convivencia con el señor SANDOVAL SALAMANCA OLMEDO ANTONIO», razón por la que se redistribuyó la prestación entre la aludida señora y la demandada. 3 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno 2.

Contestación de la demanda. La señora Olga Lucía Díaz Moreno, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda1. Aseveró que los actos acusados fueron proferidos conforme al material probatorio aportado al expediente administrativo, en el que se pudo constatar el tiempo de convivencia que sostuvo con el señor Olmedo Sandoval desde 1999 hasta el día de su fallecimiento (11 de octubre de 2015), por lo que quedó debidamente acreditado que compartieron el mismo techo, lecho y mesa por más de 5 años, requisito que exige la norma para otorgar la sustitución pensional.

De igual forma, indicó que su actuar fue de buena fe, por lo que la entidad no puede asumir que ella la hizo incurrir en error, «[…] pues cuando solicito su pensión presento una sencilla solicitud y fue el demandante quien hizo investigaciones y procedió a reconocer y emitió resoluciones ajustadas a la ley […] dejando claro que no observó ninguna actuación deshonesta, dolosa o de mala fe […]» (sic para toda la cita), razón por la que se deben denegar las pretensiones de la demanda.

Como excepciones propuso las que denominó: falta de jurisdicción y competencia, inepta demanda, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido e improcedencia de la devolución de sumas de dinero recibidas de buena fe. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante sentencia proferida el 10 de febrero de 2022, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas)2.

Consideró que la demandada recibió los recursos provenientes del reconocimiento pensional de buena fe, por ello no es dable exigir su devolución, de acuerdo con lo previsto en el artículo 164 del CPACA, en concordancia con lo establecido en el artículo 83 de la Carta Política, pues la falencia de la entidad al haber omitido sustituir la pensión de vejez en la 1 Folios 76 a 80 vuelto. 2 Folios 146 a 150 vuelto. 4 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno cónyuge, en proporción a los años convividos con el causante, no puede endilgársele a la accionada, quien se encontraba legitimada para reclamar el derecho pretendido, en su condición de compañera permanente del difunto.

Agregó que Colpensiones demandó las Resoluciones «[…] 14586 de 2016 y 208998 de 15 de julio de 2016, cuando ya no existían en el mundo jurídico, por cuanto de manera posterior a través de la Resolución 42678 de 28 de noviembre de 2016, revocó de manera expresa el primer acto administrativo y de forma tácita el segundo. En efecto, este último acto administrativo data del año 2016 y la demanda en acción de lesividad se presentó en el 2018». 4.

El recurso de apelación. La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia3. Adujo que la accionada actuó de mala fe, «pues el desconocimiento de la Ley no es excusa para sustraerse de los deberes que tenía como ciudadana de la República de Colombia»; además, desde el momento en que se le pidió autorización para la revocación del acto administrativo que le concedió la sustitución pensional, tuvo pleno conocimiento de que a la señora Alicia Hochmuth le asistía también el derecho a que la pensión de vejez fuera en ella sustituida, en una proporción equivalente al tiempo en que convivió con el causante, por haberse demostrado que la sociedad conyugal que aquella sostuvo con el difunto seguía vigente.

Por tanto, la no devolución de esas mesadas generaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la accionada y afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. 5. Alegatos de conclusión En auto del 3 de marzo de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, la demandada presentó escrito y el agente del Ministerio Público rindió concepto4. 3 Folios 153 y 154 vuelto. 4 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica Samai. 5 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno 5.1 La parte demandada.

Por intermedio de su apoderado, reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda. 5.2 Ministerio Público. El señor procurador de intervención 8 tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro de este proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo impugnado, porque Colpensiones no logró demostrar que la demandada hubiere incurrido en comportamientos deshonestos, dolosos o de mala fe para obtener la sustitución de la pensión de vejez, motivo por el cual no puede pretender la demandante «[…] alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que […] fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe».

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)5, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que negó las pretensiones. Para el efecto se analizará si procede o no la devolución de las diferencias pagadas a la demandada por concepto de la sustitución de la pensión de vejez reconocida, en un principio, por Colpensiones en un 100% solo a ella. 5 «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Hechos probados; y 2.2 Caso concreto. 2.1 Hechos probados. i) Según cédula de ciudadanía, el señor Olmedo Antonio Sandoval Salamanca nació el 12 de enero de 1954. ii) Resolución GNR 311205 de 5 de septiembre de 2014, mediante la cual Colpensiones reconoció pensión de vejez al señor Olmedo Sandoval (q. e. p. d.), con fundamento en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, a partir del 12 de enero de ese año. iii) De conformidad con registro civil de defunción, el citado señor falleció el 11 de octubre de 2015.

Actuación administrativa. a) Resolución GNR 14586 de 19 de enero de 2016, a través de la cual Colpensiones sustituyó la aludida pensión de vejez en la demandada, con ocasión de la muerte de su compañero permanente, señor Sandoval Salamanca, desde el 11 de octubre de 2015, en un porcentaje del 100%. En las consideraciones de ese acto se consignó: […] fue necesario solicitar investigación administrativa con el fin de establecer los extremos de convivencia entre el causante y las solicitantes respectivamente.

En tal sentido fue remitido a esta Gerencia el informe investigativo No 13977 del 18 de Enero de 2015, en el cual se obtiene como conclusión lo siguiente: En virtud a los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se indica que SI EXISTIÓ CONVIVENCIA como Compañeros Permanentes entre OLMEDO ANTONIO SANDOVAL SALAMANCA (causante) y OLGA LUCIA DIAZ MORENO (solicitante), durante los cinco años (05) anteriores al fallecimiento del causante de manera constante e ininterrumpida.

En virtud de los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se indica que NO EXISTIÓ CONVIVENCIA como CONYUGES entre OLMEDO ANTONIO SANDOVAL SALAMANCA (causante) y ANA ALICIA HOCHMUTH DE SANDOVAL (solicitante), durante los cinco años (05) anteriores al fallecimiento del causante de manera constante e ininterrumpida.

Que de acuerdo al informe investigativo y a los soportes existentes en el expediente […] 7 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno Tiene (n) derecho a la pensión de sobrevivientes el (los) siguiente (s) solicitante (s): DIAZ MORENO OLGA LUCIA […] en un porcentaje 100.00% [sic para toda la cita]. b) Contra la anterior determinación, el 2 de mayo de 2016 la señora Ana Alicia Hochmuth interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, al estimar que «[…] tiene derecho a la Sustitución Pensional, toda vez que no se ha liquidado la sociedad conyugal establecida con el causante de la prestación en estudio y […] convivió con el causante durante más de 20 años» (sic). c) Resolución GNR 208998 de 15 de julio de 2016, por cuyo conducto el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de Colpensiones modificó la Resolución GNR 14586 de 19 de enero de ese año, en el sentido de sustituir, además, la pensión de vejez en la señora Ana Alicia Hochmuth y redistribuirla entre ella y la demandada.

De igual manera, señaló: […] Que de acuerdo con lo anterior, esta Entidad solicitó la correspondiente Investigación Administrativa, a fin de establecer los extremos de convivencia entre el causante de la prestación en estudio y las señoras DIAZ MORENO OLGA LUCIA y HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA. Que mediante Informe Investigativo No. 13977 del 18 de enero de 2016, se obtuvo el siguiente resultado en lo que respecta a la señora HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA: “Atendiendo al resultado obtenido en las labores de verificación adelantadas dentro del presente caso, se concluye lo siguiente: En virtud a los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se indica que NO EXISTIÓ CONVIVENCIA como CONYUGES entre OLMEDO ANTONIO SANDOVAL SALAMANCA causante) y ANA ALICIA HOCHMUTH DE SANDOVAL (solicitante), durante los cinco años (05) anteriores al fallecimiento del causante de manera constante e ininterrumpida.” Que obra en el expediente pensional, Registro Civil de Matrimonio contraído por los señores SANDOVAL SALAMANCA OLMEDO ANTONIO y HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA el 10 de diciembre de 1977, sin que se evidencie el mencionado documento anotación que dé cuenta de disolución conyugal alguna.

Que además de la prueba anterior, se evidenció declaración juramentada rendida ante Notario Público por la señora HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA, en la cual, textualmente manifiesta: “DECLARO QUE ERA DE ESTADO CIVIL CASADA CON EL SEÑOR OLMEDO ANTONIO SANDOVAL SALAMANCA […] COMPARTIENDO TECHO LECHO Y MESA DURANTE 8 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno VEINTIDOS (22) AÑOS, DESDE EL AÑO 1976 HASTA EL AÑO 1998 (…)”.

Que obran manifestación y declaraciones de terceros allegadas por la señora OLGA LUCIA DIAZ MORENO en la cual se indica que convivio con el causante desde el 01 de enero de 1999 hasta el 11 de octubre de 2015. Que de acuerdo con lo anterior y conforme al contenido del Artículo 47 de la Ley 100 de 1993, se establece que la solicitante, señora HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA, tiene derecho al reconocimiento de la Sustitución Pensional en calidad de Cónyuge, en proporción al tiempo de convivencia con el señor SANDOVAL SALAMANCA OLMEDO ANTONIO. […] esta Administradora de Pensiones, a través del presente acto administrativo reconocerá la Sustitución Pensional a favor de la señora HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA y a la vez, efectuará una redistribución de la prestación entre las señoras HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA y DIAZ MORENO OLGA LUCIA de la siguiente manera: HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA, […] en un porcentaje del 55.65%, en calidad de Cónyuge […].

DIAZ MORENO OLGA LUCIA, […] en un porcentaje del 44.35%, en calidad de Compañera Permanente [sic para toda la cita]. d) Resolución GNR 288563 de 27 de septiembre de 2016, con la que la misma dependencia citada en la letra anterior resolvió el recurso de reposición interpuesto por la señora Ana Hochmuth contra la Resolución GNR 14586 de 19 de enero de esa anualidad y la confirmó. e) Resolución VPB 42678 de 28 de noviembre de 2016, por medio de la cual la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de Colpensiones resolvió la alzada formulada por la señora Ana Hochmuth y modificó el acto administrativo recurrido (Resolución GNR 14586 de 19 de enero de ese año), en los siguientes términos: […] teniendo en cuenta que las señoras DIAZ MORENO OLGA LUCIA Y HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA solicitaron en tiempo la sustitución pensional, esta entidad procederá a realizar la redistribución pensional de la mesada que venía percibiendo el causante a prorrata de la convivencia entre las peticionarias y el causante […] así: […] HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA […] en calidad de Cónyuge con un porcentaje de 55.65%.

DIAZ MORENO OLGA LUCIA […] en calidad de Compañera con un porcentaje de 44.35%. Que es necesario señalar a la señora DIAZ MORENO OLGA LUCIA, que para la realización de la redistribución anterior no es necesario la autorización previa de la misma, toda vez que el derecho que se le reconoce a la señora HOCHMUTH DE 9 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno SANDOVAL ANA ALICIA, se encuentra expresamente señalado en la Ley 797 de 2003 […]. […]

RESUELVE

[…] Modificar la Resolución GNR 14586 del 19 de enero de 2016 […]. […] Redistribuir el pago de una Sustitución Pensional con ocasión del fallecimiento del señor SANDOVAL SALAMANCA OLMEDO ANTONIO en los siguientes términos y cuantías: Valor mesada 2016 = $4.666.027 HOCHMUTH DE SANDOVAL ANA ALICIA […] en un porcentaje del 55.65%, en calidad de cónyuge. […] Efectiva a partir del 01 de diciembre de 2016. […] DIAZ MORENO OLGA LUCIA […] en un porcentaje del 44.35%, en calidad de Compañera Permanente. […] Efectiva a partir del 01 de diciembre de 2016 [sic para toda la cita]. 2.2.

Caso concreto. La Administradora Colombiana de Pensiones acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la devolución de las diferencias sufragadas a la señora Olga Lucía Díaz Moreno por el reconocimiento de la sustitución pensional en un 100% (cuando debía concurrir de manera proporcional con la cónyuge del causante), por el tiempo en que estuvo incluida en nómina de pensionados la Resolución GNR 14586 de 2016.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandada recibió los recursos provenientes del reconocimiento pensional de buena fe, por lo que no es dable exigir su devolución, de acuerdo con lo previsto en el artículo 164 del CPACA, en concordancia con lo establecido en el artículo 83 de la Carta Política, pues la omisión de la entidad de conceder la sustitución de la pensión de vejez a la cónyuge, en proporción a los años convividos con el causante, no puede endilgársele a la accionada.

Contra la anterior decisión Colpensiones formuló alzada, al estimar que la accionada actuó de mala fe, comoquiera que desde el momento en que se le pidió autorización para la revocación del acto administrativo que le sustituyó la pensión, tuvo pleno conocimiento de que a la señora Alicia Hochmuth le asistía también el derecho a que la pensión de vejez fuera en ella sustituida, en una 10 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno proporción equivalente al tiempo en que convivió con el causante, por haberse demostrado que la sociedad conyugal que aquella sostuvo con el difunto seguía vigente.

Por tanto, la no devolución de esas mesadas generaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la accionada y afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) por medio de Resolución GNR 311205 de 5 de septiembre de 2014, Colpensiones le reconoció pensión de vejez al señor Olmedo Sandoval, con fundamento en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, a partir del 12 de enero de ese año;

(ii) el citado señor falleció el 11 de octubre de 2015; (iii) mediante Resolución GNR 14586 de 19 de enero de 2016, la referida entidad sustituyó la aludida pensión de vejez en la demandada, con ocasión de la muerte de su compañero permanente, en un porcentaje del 100%, determinación contra la cual la señora Ana Alicia Hochmuth interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, al estimar que «[…] no se ha liquidado la sociedad conyugal establecida con el causante de la prestación en estudio y […] convivió con el causante durante más de 20 años» (sic);

(iv) a través de Resolución GNR 208998 de 15 de julio de 2016, Colpensiones modificó la Resolución GNR 14586 de 19 de enero de ese año, en el sentido de sustituir la pensión de vejez, además, en la citada señora Ana Hochmuth y redistribuirla entre ella y la demandada; (v) con Resolución GNR 288563 de 27 de septiembre de 2016, se resolvió el precitado recurso de reposición en forma desfavorable; y (vi) por conducto de Resolución VPB 42678 de 28 de noviembre de 2016, la entidad resolvió la alzada que había formulado la precitada señora, para lo cual adoptó la misma determinación que en la Resolución GNR 208998 de 2016.

Ahora bien, sea lo primero precisar que al tenor del artículo 836 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 20047, definió el principio general de la buena fe, así: 6 «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 7 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 11 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho8, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.

Igualmente, la Corte Constitucional9 ha reiterado: [E]l artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas10, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden11.

Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares12 ante las autoridades públicas13, por lo que su 8 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.

Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat», París, LGDJ, 1980. 9 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 10 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 11 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01” 12 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.

Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01” 13 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08” 12 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares14.

Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos15.

Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella [se subraya]. Por otra parte, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).

Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.

En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 201716, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó 14 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 15 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13” 16 Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta».

Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 201817, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que el demandado, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».

Así las cosas, la Sala concluye que en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar la demandada para obtener el reconocimiento pensional otorgado, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtenerlo, es decir, Colpensiones no acreditó una aptitud inmoral o ilegal de la pensionada.

Lo anterior, dado que, para acceder al citado pedimento, era necesario que se acreditara todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la accionada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro del expediente, máxime cuando la Resolución GNR 14586 de 19 de enero de 2016 fue incluida en nómina antes de que adquiriera firmeza, puesto que hasta con la Resolución VPB 42678 de 28 de noviembre de ese año culminó la actuación administrativa, al desatar el recurso de apelación contra aquel acto, modificándolo en cuanto a los porcentajes de la sustitución pensional, error que no puede ser atribuido a la demandada, razón por la que se impone confirmar el fallo impugnado. 17 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000- 2014-03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. 14 Nº Interno: 4342-22 Demandante: Colpensiones Demandada: Olga Lucía Díaz Moreno 2.4.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) negó las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE YCÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS