Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: No avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ La Sección Segunda del Consejo de Estado se pronuncia sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por la UGPP, de conformidad con lo señalado en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 y el artículo 14 del Reglamento Interno de esta Corporación.3 1.

Solicitud de unificación de jurisprudencia La UGGP solicitó emitir sentencia de unificación «en el sentido de definir o concretar qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial».

Esta petición se fundó en los siguientes argumentos: i) La sentencia SUJ-11-S2 de 20184 no diferenció la naturaleza jurídica del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993. En efecto, no tuvo en cuenta que las 1 En adelante UGPP 2 En adelante CPACA. 3 Acuerdo 080 de 2019. 4 Radicado 250002342000201304683 01 (3805-2014). 2 Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez transferencias que la nación realizaba a las entidades territoriales en vigencia del Acto Legislativo 1 de 1968, y hasta antes de la aplicación de la Ley 60 de 1993, no se reputaban como recursos propios de aquellos entes. ii) En la sentencia de Unificación SUJ-11-S2 de 2018, el Consejo de Estado afirmó que para determinar el carácter nacional, nacionalizado o territorial de la plaza docente, se debía verificar la naturaleza del establecimiento, la autoridad nominadora y los recursos con que se pagan los salarios. iii) La anterior tesis ha incrementado la litigiosidad en la materia y ha ampliado el reconocimiento de la prestación a docentes nacionales, pues se desconoció que los representantes de las entidades territoriales, que hacían parte de los fondos educativos regionales, expedían actos de nombramiento de los docentes financiados por el situado fiscal, pero en esos casos actuaban como delegados, al tenor de la Ley 29 de 1989 y los Decretos 102 de 1976 y 3157 de 1968.

De esta manera, los gobernadores y alcaldes no fungían como nominadores de docentes territoriales, sino como agentes del gobierno central. iv) Se puede considerar que la plaza docente es territorial o nacionalizada si se cumplen los siguientes supuestos: 1) el régimen salarial y prestacional es territorial; 2) antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, el docente hubiera aportado para pensiones a un fondo de ese orden y este tenga a su cargo la pensión ordinaria de jubilación o contribuya a su financiamiento, por ende, si las cotizaciones se hicieron a Cajanal o si esta concurre en el pago de la prestación, la vinculación será nacional. 2.

Consideraciones La Sección procede a determinar si hay lugar a avocar conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia, tomando en consideración los argumentos planteados por la UGPP. 2.1. Generalidades de la unificación jurisprudencial 3 Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez Conforme al artículo 271 del CPACA,5 el Consejo de Estado, en su condición de tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la función legal de proferir providencias de unificación por razones de importancia jurídica; trascendencia económica o social; necesidad de sentar, unificar o precisar el alcance de la jurisprudencia o resolver las divergencias en su interpretación. Todo ello con miras a fijar las pautas que deben aplicar los jueces y las autoridades administrativas para resolver casos con supuestos fácticos y jurídicos similares.

Si bien es cierto que la jurisprudencia es una fuente complementaria de interpretación y aplicación de la ley, también lo es que tiene un alto valor por constituir un instrumento necesario para garantizar la uniformidad en la aplicación de las normas, asegurar la efectividad de los derechos y realizar la justicia material con exactitud y confiabilidad.6 Por lo tanto, resulta indispensable que exista coherencia en la interpretación del ordenamiento jurídico en aras de que los asociados tengan credibilidad en sus instituciones y, especialmente, que puedan obtener una justicia que persiga incansablemente una alta pretensión de corrección y univocidad, independientemente de la jerarquía o ubicación geográfica del despacho que resuelva determinado litigio. 2.2.

El caso concreto. Análisis de la Sala La Sala Plena de la Sección Segunda, mediante auto del 20 de octubre de 2022, se abstuvo de avocar una solicitud de unificación idéntica a la que es objeto de análisis en el sub lite por las siguientes razones:7 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 6 Sobre este punto, conviene preciar que la Corte Constitucional, mediante Auto 208 de 2006, aludió a la importante labor de unificación jurisprudencial que cumplen las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones, toda vez que sus precedentes tienen fuerza vinculante y el seguimiento de las reglas jurisprudenciales «adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces». 7 Radicado 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 4 Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez i) Los argumentos de la UGPP evidencian un desacuerdo con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018,8 pero tal divergencia no justifica un nuevo estudio, diferente al ya efectuado en la referida providencia. ii) La UGPP sostuvo que se ha incrementado la litigiosidad frente a la pensión gracia, pero ello no es razón para avocar conocimiento del asunto con fines de unificación, ya que esta corporación ofreció parámetros claros para aplicar en la materia. iii) En la sentencia del 21 de junio de 2018 se analizó con amplitud y rigurosidad la naturaleza de los recursos del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993, así como los del sistema general de participaciones. iv) En sentencia de unificación del 11 de agosto de 20229 se estudió la evolución normativa del servicio educativo en Colombia, incluyendo la etapa previa a la expedición de la Ley 60 de 1993, que es objeto de cuestionamiento por parte de la UGPP.

De este modo, el asunto ha sido abordado en dos oportunidades por esta corporación, mediante sentencias de unificación en las que se han fijado lineamientos orientadores para la administración y las autoridades judiciales que tienen a su cargo la resolución de controversias relacionadas con la pensión gracia. v) En la sentencia del 21 de junio de 201810 se examinó con detalle la situación de los educadores cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación, es decir, que de ninguna manera se soslayó ese análisis ni mucho menos se desconocieron las normas que resultaban aplicables; por el contrario, en dicho pronunciamiento se citó el marco normativo en torno a las funciones de los FER respecto de la administración de los recursos aportados tanto por la nación como por los departamentos, distritos y municipios para cubrir sus erogaciones. 8 Radicado 250002342000201304683 01 (3805-2014). 9 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado 250002342000201304683 01 (3805-2014). 5 Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez vi) El Consejo de Estado, en múltiples oportunidades se ha referido a los parámetros que deben observarse para definir si un docente tiene derecho a la pensión gracia y de manera uniforme ha indicado que los docentes nacionales no pueden acceder a ese beneficio especial.11 vii) En la sentencia del 21 de junio de 2018 se sentaron reglas precisas en torno al concepto de la plaza docente que habilita el reconocimiento de la prestación en comento.

En tal sentido, «el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador. La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989».12 viii) Aspectos como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para la pensión ordinaria de jubilación y el fondo que asume su financiación, no se han estimado como determinantes para identificar la naturaleza de las plazas docentes, debido a la evolución normativa del servicio educativo y a la competencia para expedir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Frente a esta conclusión, esta Sección explicó lo siguiente:13 En efecto, existe la posibilidad de que el docente que ocupa una plaza territorial o nacionalizada haya terminado sujeto a un régimen salarial y prestacional del orden nacional. Ello como efecto de la nacionalización de la educación, dispuesta por la Ley 43 de 1975, así como por la expedición de la Ley 91 de 1989, que se encaminó a unificar el régimen prestacional de los docentes, a lo que se agrega la posibilidad de que las entidades territoriales hubieran adoptado el régimen del orden nacional.

Igualmente, por el artículo 150 de la Constitución Política de 1991, en tanto estableció que únicamente el Congreso, mediante una ley marco, y el Gobierno nacional, a 11 Al respecto, ver las siguientes sentencias: i) del 29 de agosto de 1997, radicado S-699; ii) del 22 de enero de 2015, radicado 250002342000201202017 01 (0775-2014); iii) del 21 de junio de 2018, radicado 250002342000201304683 01 (3805-2014); y iv) del 11 de agosto de 2022, radicado 150012333000201600278 01 (3018-2017). 12 Auto del 20 de octubre de 2022, radicado 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 13 Auto del 20 de octubre de 2022, radicado 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 6 Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez través de decretos reglamentarios ejercen la competencia concurrente para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos, (salvo en materia de seguridad social en pensiones que el artículo 48 ibidem radicó exclusivamente en el legislador).

En consecuencia, el diseño constitucional actual les impide a los entes territoriales crear prestaciones sociales para sus servidores, por ende, el régimen prestacional para todos los empleados oficiales está configurado por autoridades nacionales sin importar si están adscritos a entidades nacionales o territoriales. De ahí que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 haya dispuesto que la pensión gracia «será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

A partir de los razonamientos antes expuestos, la Sala reitera que no se cumplen los supuestos para emitir una sentencia de unificación en este proceso, toda vez que el Consejo de Estado ya definió criterios suficientes para identificar la naturaleza de las plazas docentes que permiten acceder a la pensión gracia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, RESUELVE:

PRIMERO. No avocar conocimiento de la solicitud de unificación de la jurisprudencia interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional, UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto.

SEGUNDO. Reconocer personería adjetiva a la abogada Judy Rosanna Mahecha Páez, como apoderada de la UGPP, de conformidad con la escritura pública, visible en los folios 173 y 192.

TERCERO. Por Secretaría de la Sección Segunda, digitalizar el expediente de la referencia y, una vez cumplido lo anterior, suministrar a la abogada Judy Rosanna Mahecha Páez, apoderada de la UGPP,14 el enlace correspondiente. 14 Memorial radicado vía correo electrónico el 28 de noviembre de 2022, con índice 33 en SAMAI. 7 Radicación: 05001 23 33 000 2014 01114 01 (5043-2016) Demandante: Luz Elena Montoya Ramírez CUARTO. Por Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación, realizar las anotaciones correspondientes y, una vez ejecutoriada la presente providencia, continuar con el trámite del proceso.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente AMVM/DDG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.