Micelio
76001233100020110064701Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección A)Sentencia2018-10-16

Radicación interna: 5024 · ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Gabriel Valbuena Hernandez

Actor: Luis Fernando Peña Peña·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Parafiscales De La Proteccion Social - Ugpp

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Tema: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Decreto 01 de 1984. CCA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 2 El señor Luis Fernando Peña Peña, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, formuló en síntesis las siguientes: 1 En adelante UGPP. 2 Folios 32 a 42. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.1.

Pretensiones Declarar la nulidad de la Resolución PAP 015902 del 30 de septiembre de 2010 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–, hoy UGPP, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia del accionante. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia, efectiva a partir del 12 de octubre de 2008, fecha en la que alcanzó el estatus pensional;

(ii) realizar los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988; (iii) hacer los ajustes de valor conforme al IPC conforme al artículo 178 del CCA; (iv) cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 ibidem o, de lo contrario, sufragar intereses comerciales y moratorios de que trata el artículo 177 del mismo ordenamiento. 1.2.

Fundamentos fácticos a). El señor Luis Fernando Peña Peña nació el 12 de octubre de 1958. b). El accionante prestó sus servicios como docente desde el 4 de septiembre de 1978 hasta la fecha de presentación de la demanda de manera interrumpida. c) El 7 de septiembre de 2009, el demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada. d) La UGPP mediante la Resolución PAP 015902 del 30 de septiembre de 2010 negó la pensión gracia reclamada por el actor, toda vez que desestimó el período comprendido entre el 4 de septiembre de 1978 y el 1 de marzo de 1981, por cuanto no se estableció el tipo de vinculación ni fueron allegados los actos de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 nombramiento y posesión, además, porque el certificado arrimado, en su criterio, no fue expedido por autoridad competente. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de violación Al desarrollar el concepto de violación, indicó que la UGPP incurrió en falsa motivación al no valorar el periodo comprendido entre el 4 de septiembre de 1978 y el 1 de marzo de 1981, ya que estuvo vinculado como maestro de primaria y fue remunerado por un auxilio otorgado por el Concejo Municipal del Caicedonia, Valle del Cauca a la Junta de Acción Comunal de la Vereda San Gerardo, y luego por la Secretaría de Educación Departamental, de manera que su vinculación fue del orden territorial y, por lo tanto, tiene derecho a la pensión gracia al cumplir con los requisitos de tiempo y edad establecidos en la Ley 114 de 1913.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP no contestó la demanda.

3. TRAMITE ADELANTADO EN PRIMERA INSTANCIA Por auto interlocutorio 1008 del 7 de octubre de 2014 4, se abrió a pruebas el proceso de acuerdo con lo establecido en el artículo 209 del CCA. Mediante auto 074 del 12 de febrero de 2015 5, se ordenó correr traslado a las partes de conformidad con el artículo 210 Ibidem.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 4 Folio 107. 5 Folio 109. 6 Folios 119 a 127 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 14 de julio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, así: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución N° PAP 015902 del 30 de septiembre de 2010, expedida por CAJANAL E.I.C.E EN LIQUIDACIÓN mediante la cuales (sic) se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EN LIQUIDACIÓN -CAJANAL E.I.C.E hoy UNIDAD ADMINITRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION, reconocer y pagar al señor LUIS FERNANDO PEÑA PEÑA, identificado con la c.c. No. 6.211.939 la pensión de jubilación gracia, a partir del 13 de octubre de 2008, en cuantía del 75% del promedio de todo lo devengado en el año de consolidación del derecho, es decir, el comprendido entre el 12 de octubre de 2007 al 12 de octubre de 2008, como son: Sueldo básico, prima de alimentos, prima 1 semestral, prima 2 semestral y prima de vacaciones.

TERCERO: Las sumas a que se condena a la entidad demandada por medio de esta providencia se actualizarán, aplicando para ello la formula indicada en la parte motiva.

CUARTO: DAR cumplimiento al fallo en los términos y condiciones establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia. […]» Para el efecto, abordó los requisitos para obtener la pensión gracia y, de cara a las pruebas allegadas al proceso, concluyó que con base en las certificaciones y demás documentos emanados del Concejo Municipal de Caicedonia, así como también, del origen de los fondos con los que le fueron pagados los salarios correspondientes a los año 1978 y 1981 −en el sentido de que estos se financiaron con recursos del municipio de Caicedonia−, se concluyó que el demandante laboró como docente para instituciones de carácter territorial y, en ese orden, también se encuentra acreditado que el demandante cumplió con el requisito Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 de tener vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

En cuanto a los demás requisitos, consideró que no fueron objeto de reparo por parte de la entidad demandada, sin embargo, encontró acreditados los servicios de docente con tipo de vinculación municipal entre el 2 de marzo de 1981 hasta el 30 de enero de 1982 y, del 7 de febrero de 1984, hasta la fecha de certificación en el municipio de Caicedonia (20 de mayo de 2009), según certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, en el cual se hace constar que el accionante presta sus servicios como docente nacionalizado en forma continua.

De esta forma, coligió que se acreditó que el señor Peña Peña prestó los servicios docentes por más de 20 años; cumplió 50 años de edad el 12 de octubre de 2008, y que no obra constancia de haber sido sancionado disciplinariamente, por lo que cumple las condiciones necesarias para que le sea reconocida la pensión gracia desde el momento en que adquirió el estatus pensional.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La UGPP solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Para ello, sostuvo que de acuerdo con los documentos aportados es posible comprobar que el periodo comprendido entre el 4 de septiembre de 1978 y el 1 de marzo de 1981 prestados al municipio de Caicedonia, debe ser desestimado por cuanto, se desconoce el tipo de vinculación «pues los actos de posesión no son claros». 7 Folios 128 a 130.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Adicionalmente, señaló que el actor laboró desde el 2 de marzo de 1981 al 30 de enero de 1982, y desde el 7 junio de 1984 hasta el 30 de junio de 2009, «como docente municipal y nacionalizada», no obstante, se evidencia que su vinculación es posterior al 31 de diciembre de 1980.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 8 solicitó confirmar la sentencia recurrida por encontrarse de acuerdo con los argumentos expuestos por el tribunal. 6.2 La entidad demandada9 reiteró lo expuesto en el escrito de apelación. El Ministerio Público guardó silencio según el informe secretarial obrante a folio 199 del expediente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12910 del Código Contencioso Administrativo. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 11 del Código 8 Folios 193 a 194 Vto. 9 Folios 197 a 198. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]». 11«ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 2.2 Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿El señor Luis Fernando Peña Peña, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia y (ii) el análisis del caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la misma, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 precisa que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989 en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de dicha ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer lo siguiente: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 13 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado per manente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014), de Gladys Amanda Hernández Trian a contra la UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 14 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión grac ia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4.1 Actuación administrativa El demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada el 7 de septiembre de 2009.

La UGPP mediante la Resolución PAP 015902 del 30 de septiembre de 2010 15 negó la pensión gracia, toda vez que desestimó el periodo comprendido entre el 4 de septiembre de 1978 y el 1 de marzo de 1981, por cuanto no se estableció el tipo de 15 Folio 4 del cuaderno de expediente administrativo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 vinculación ni se allegaron los actos de nombramiento y posesión, y el certificado allegado no fue expedido por autoridad competente. 2.4.2 Hechos probados y análisis del caso concreto 2.4.2.1 El accionante nació el 12 de octubre de 195816, por lo que el mismo día y mes del 2008, cumplió los 50 años de edad. 2.4.2.2 Respecto de los tiempos de servicio, se encuentra acreditado lo siguiente: a) Periodos comprendidos entre el 4 de septiembre de 1978 al 1 de marzo de 1981, y del 2 de marzo de 1981 al 30 de enero de 1982: • El Concejo Municipal de Caicedonia en constancia emitida el 3 de agosto de 2009 17, indicó: «Que revisados los acuerdos “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE CAICEDONIA VALLE” No. 011 de 1979, Acuerdo No(sic) 009 de 1.980, Acuerdo No (sic) de 1.981 aparece el auxilio para apropiaciones presupuestales con destino a “Auxilio Para el pago de maestros a las Juntas de Acción comunal de la vereda de San Gerardo. etc.” En los Acuerdos, “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE CAICEDONIA VALLE” No 06 de 1.982, Acuerdo No 017 de 1.983.

Acuerdo No 021 de 1.084, aparece el auxilio para apropiaciones presupuestales con destino a “…Auxilio Para el pago de maestros a las Juntas de Acción comunal de Samaria. etc.” » (Transcripción textual) • Mediante documento emitido en papelería de la Alcaldía 16 Así consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía allegada en el expediente administrativo a folio 8. 17 Folio 15 del expediente administrativo.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Municipal de Caicedonia, la directora del «Núcleo de Desarrollo Educativo del Grupo de Apoyo a la Gestión Educativa Municipal No. 05, Sevilla Caicedonia», del 18 de julio de 2007 18, hizo constar que el accionante laboró en ese municipio en las siguientes instituciones y cargos: «1.

Como Directivo Docente de la Escuela Santa Teresita, vereda San Gerardo Alto, desde el 4 de septiembre de 1978 hasta el primero de marzo de 1981, pagado mediante auxilio concedido por el Honorable Concejo Municipal a la Junta de Acción Comunal de la vereda desde el 02 de marzo de 1981 hasta el 30 de enero de 1982, como Maestro Municipal, cargo para el cual fue nombrado mediante Decreto No. 023 de febrero 28 de 1981 – Acta de posesión No. 34 de marzo 2 de 1981: 3 años, 4 meses, 27 días 2.

Como profesor del Colegio Bolivariano – Satélite La Consolita, Vereda Samaria, desde el primero (1º) de febrero de 1982 hasta el 31 de enero de 1984, pagado mediante Auxilio concedido por el Honorable Concejo Municipal a la Junta de Acción Comunal de la vereda. 2 años, 0 meses, 0 días» • La rectora de la Institución Educativa Gilberto Alzate Avendaño, certificó que el accionante: «[…] prestó sus servicios en la sede santa teresita No. 24 en la vereda de san Gerardo Alto desde el 04 de septiembre de 1978 hasta el 01 de marzo de 1981 como Director pagado con auxilio del consejo (sic) municipal a la junta de acción comunal de la vereda San Gerardo Alto y desde el 02 de marzo de 1981 hasta el 30 de enero de 1982 como maestro nombrado por el municipio Según acta No. 03 de marzo 02 de 1981,» ( sic) • La Secretaría de Servicios Administrativos del municipio de Caicedonia, certificó el 10 de marzo de 2009 19 que el accionante laboró al servicio de ese ente local, «[…] en calidad de docente durante el periodo comprendido entre el 2 de marzo de 1981 hasta el 30 de enero de 1982.» y agregó que «El Municipio de Caicedonia, Valle, asume el bono y/o parte pensional que se genere por este 18 Folio 16, idem. 19 Folio 13, idem.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 tiempo de servicio.» • La rectora y pagadora de la Institución Educativa Bolivariano, emitieron constancia 20 en la que figura que el accionante: «[…] desempeño en esta INSTITUCION SATELITE SAMARIA, el cargo de DOCENTE DE TIEMPO COMPLETO, desde el primero (01) de febrero de mil novecientos ochenta y dos (1982) hasta el treinta y uno (31) de enero de mil novecientos ochenta y cuatro (1984). […]» (sic) • El Decreto 008 del 9 de febrero de 1982 21, por medio del cual el alcalde municipal de Caicedonia, Valle, le aceptó la renuncia al accionante a partir del 30 de enero de 1982, como maestro director de la Escuela Rural Mixta No. 24 “Santa Teresita”, vereda San Gerardo y, en su lugar, nombró a su reemplazo a partir del 1.º de febrero.

Sobre el particular, debe decirse que si bien no fue allegado al proceso el acto administrativo de nombramiento, copia del contrato de prestación de servicios, contrato de trabajo u orden de trabajo, o algún otro documento del que se extraiga que el señor Luis Fernando Peña Peña fue nombrado docente, también lo es que en casos como el presente no es posible dejar de lado que fueron arrimadas certificaciones expedidas por parte del municipio de Caicedonia, la Alcaldía Municipal y del Núcleo de Desarrollo Educativo, en las que consta que el accionante, quien se encuentra debidamente identificado, laboró como docente en ese municipio, primero, como director de la Escuela Santa Teresita, vereda San Gerardo Alto desde el 4 de septiembre de 1978 hasta el 1.º de marzo de 1981, y como maestro del 2 de marzo de 1981 al 30 de enero de 1982. 20 Folio 14, idem. 21 Folio 3, ibidem.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 También resulta claro y coincidente entre los documentos aportados que sus salarios fueron pagados mediante auxilio concedido por el Concejo Municipal a la Junta de Acción Comunal de la Vereda, pruebas que, dicho sea de paso, no fueron tachadas por las partes.

De acuerdo con lo anterior, para esta Sala se encuentra acreditada la prestación de los servicios como docente del actor, los cuales fueron certificados por la autoridad competente para la época, es decir, el municipio de Caicedonia, quien aseveró que, de conformidad con los acuerdos expedidos por el Concejo Municipal de Caicedonia, por medio de los cuales se expide el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio, para la vigencia fiscal de los años 1979, 1980 y 1981, se destinó una partida a las Juntas de Acción Comunal de las veredas Samaria y San Gerardo para el pago de maestros y, por tanto, fue con esos dineros que le pagaron sus salarios.

En ese orden, los salarios percibidos por el señor Luis Fernando Peña Peña como docente entre los años 1978 y 1982, fueron financiados con recursos del municipio de Caicedonia, y laboró en instituciones del municipio, por lo que es dable concluir que su vinculación fue de carácter territorial. Adicionalmente, obra en el proceso copia del Decreto 008 del 9 de febrero de 1982, por medio del cual, el alcalde municipal (representante del ente territorial) le aceptó la renuncia al cargo, hecho este que refuerza el análisis en el sentido de que su vinculación fue del orden municipal, territorial.

Así las cosas, se puede verificar que esta vinculación ocurrió antes del 30 de diciembre de 1980 y, por ende, se deben incluir dichos periodos en los cálculos a efectos de acreditar los 20 años requeridos para la pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 b) Del 7 de febrero de 1984 al 8 de noviembre de 2001, se tiene que el actor fue nombrado mediante Decreto 0093 del 27 de enero de 1984, así: «DECRETO No. 0093 de 1984 (Ene 27) Por el cual se hacen unos traslados, nombramientos, supresiones y creación por compensación, en la Secretaría de Educación Departamental.

Distrito Educativo No. 6 Sevilla y Caicedonia […] Artículo Quinto- Crease por compensación una plaza de seccional en la escuela rural mixta No. 17 “La Consolita” Vereda Samaria distrito de Caicedonia, y nómbrese para ocupar este cargo a Luis Fernando Peña Peña (Normalista)

COMUNIQUESE Y CUMPLASE Gobernadora. Secretario de Educación Deptal. • Según el Acta 015 del 7 de febrero de 198422, el accionante se posesionó en el cargo de «Seccional de la Escuela Rural Mixta No. 17 “La Consolita” para que fue designado por GOBERNACIÓN DEPTAL», en carácter de titular y se determinó que «Empieza a devengar desde FEBRERO PRIMERO DE 1984.» De la lectura del acto de nombramiento se puede extraer que lo realizó la gobernadora del departamento del Valle, en calidad de representante del ente local; que se basó en atribuciones legales propias y no en facultades especiales conferidas por la Nación, y fue suscrita por ella, como autoridad territorial, junto al secretario de educación, sin la intervención de la Nación, y la plaza a ocupar fue creada por el departamento en una escuela rural del distrito educativo de Caicedonia. 22 Folio 42.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Lo anterior, en concordancia con la información consignada en el acta de posesión que indica que fue designado por la Gobernación Departamental de manera expresa, por lo que es posible colegir que se trató de un nombramiento del orden territorial, departamental.

Además, en el acto de nombramiento se dejó claro que se trataba de una plaza creada por el departamento. c) Del 9 de noviembre de 2001 al 22 de febrero de 2004 y del 23 de febrero de 2004 en adelante: • Fue allegado al proceso certificado de tiempo de servicios 55.662, emitido por la Secretaría de Educación del Valle el 20 de mayo de 200923, en el que se indica que el demandante «[…] presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En Propiedad, como Nacionalizado en forma Continua. […]» a saber: Lo anterior permite evidenciar que el accionante fue nombrado mediante el Decreto 93 del 27 de enero de 1984, que, como ya se explicó, se trató de un nombramiento de carácter territorial, el cual se prolongó hasta el 8 de noviembre de 2001, fecha en la cual fue comisionado como coordinador mediante el Decreto 1375 del 22 de 23 Folio 16.

Novedad Acto Numero Fecha Fec. Fiscal Fec. Pos. Fec. Hasta Años Meses Días POSESION POR NOMBRAMIENTO DEC 93 27-ene-84 7-feb-84 8-nov-01 8-nov-01 17 9 2 COMISIÓN REMUNERADA DEC 1375 22-oct-01 9-nov-01 9-nov-01 2-sep-02 0 9 24 TERMINACIÓN COMISIÓN DEC 1441 3-sep-02 3-sep-02 3-sep-02 22-feb-04 1 5 20 INCORPORACIONES DEC 240 11-feb-04 23-feb-04 23-feb-04 5 2 28 25 3 14 ANEXA MARIA INMACULADA #1 - CAICEDONIA Docente - En Propiedad Tiempo Servicio: Historia laboral: LA CONSOLITA - CAICEDONIA Maestro (A) - En Propiedad ANEXA MARIA INMACULADA #1 - CAICEDONIA Coordinador - En Comisión ANEXA MARIA INMACULADA #1 - CAICEDONIA Docente - En Propiedad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 octubre de 2001; posteriormente terminó su comisión a través del Decreto 1441 del 3 de septiembre de 2002 y finalmente, fue incorporado por medio del Decreto 240 del 11 de febrero de 2004 hasta al menos la fecha de expedición del certificado, es decir el 20 de mayo de 2009, tiempos estos que no cambiaron o hicieron mutar la vinculación inicial teniendo en cuenta que no hubo solución de continuidad.

Ahora, si bien el certificado de tiempo de servicios indica que se trató de una vinculación nacionalizada, es posible que ello haga referencia a que con posterioridad a la época del nombramiento la institución o la plaza se nacionalizó, sin que ello cambie el derecho que le asiste al demandante. Así las cosas, se encuentra probado que el accionante prestó sus servicios por más de 20 años con carácter de territorial, tiempo que resulta apto para cumplir con el requisito establecido para la pensión gracia. 2.4.2.3 En cuanto al requisito de buena conducta, obra en el proceso certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación en el que se afirmó por la autoridad competente que la parte demandante, a la fecha de su expedición no registraba sanciones o inhabilidades, en concordancia con la declaración juramentada igualmente allegada al plenario.

Además, se advierte que este ítem no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta. Así las cosas, a esta Sala no le queda duda de que el accionante (i) se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;

(ii) prestó sus servicios como docente de carácter territorial y cumplió 20 años de servicio el 13 de septiembre del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 2000;

(iii) alcanzó 50 años de edad el 12 de octubre de 2008, fecha en la que obtuvo el estatus pensional, y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiario de la pensión gracia. En cuanto a la prescripción, el actor cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento pensional el 12 de octubre de 2008; radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación el 7 de septiembre de 2009, interrumpiendo la prescripción por el término de tres (3) años, y la demanda fue presentada el 15 de diciembre de 2010, es decir, dentro del término a que h ace referencia el Decreto 1848 de 1969, de manera que en el presente caso, se observa que no operó el fenómeno de la prescripción de las mesadas.

En estas condiciones, le asiste razón al a quo al declarar la nulidad del acto administrativo demandado y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante en los términos indicados, por lo que habrá de confirmarse la decisión contenida en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 14 de julio de 2017, que accedió a las pretensiones de la demanda. 3.

Conclusión Conforme a lo expuesto, el señor Luis Fernando Peña Peña, logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que le asiste el derecho a la pensión gracia. En ese sentido, esta Subsección considera que debe confirmarse la sentencia del 14 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual, accedió a las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 No hay lugar a condenar en costas dado que no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de la imposición de costas, sumado a que la decisión adoptada en esta instancia obedeció al cambio jurisprudencial ocurrido durante el curso del proceso. 5.

Otras órdenes Según consta en SAMAI a índice 42, el apoderado general de la entidad demandada Santiago Martínez Devia, presentó renuncia al poder al haber finalizado la relación contractual que le asistía, por lo que habrá de aceptársele. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 14 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Luis Fernando Peña Peña contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. No condenar en costas por lo expuesto.

TERCERO. Aceptar la renuncia del apoderado de la entidad demandada Santiago Martínez Devia, portador de la tarjeta Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233100020110064701 (5024-2018) Demandante: Luis Fernando Peña Peña w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 profesional 131.064 del Consejo Superior de la Judicatura de acuerdo con la renuncia allegada a la plataforma SAMAI, visible en el índice 42.

CUARTO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado