Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del trámite de la acción de tutela incoada por el señor Orlando Granados Acevedo contra el Consejo de Estado, Sección Primera, el Tribunal Administrativo del Meta, el Concejo Municipal de Acacías, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Procuraduría General de la Nación, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, honra, buen nombre, dignidad humana, trabajo, seguridad social, participación política, acceso a cargos públicos y funciones públicas.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la providencia judicial objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
El accionante, quien actúa a nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, honra, buen nombre, dignidad humana, trabajo, seguridad social, participación política, acceso a cargos públicos y funciones públicas presuntamente vulnerados por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Por consiguiente, requirió: “SEGUNDO: DEJAR sin efectos la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, del 15 de diciembre de (2023) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 50001-23-33-000-2023-00006-01.
TERCERO: ORDENAR CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA re hacer la actuación judicial con el cumplimiento de las garantías procedimentales conculcadas en el desarrollo de la actuación judicial.
CUARTO: ORDÉNESE a las accionadas TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META HONORABLE SALA DE DECISIÓN, CONCEJO MUNICIPAL DE ACACÍAS – MUNICIPIO DE ACACÍAS, REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – PROCURADURÍA PROVINCIAL DE VILLAVICENCIO – META, abstenerse de realizar cualquier tipo de actuación administrativa encaminada a dar cumplimiento a la sentencia judicial en cita, conforme lo expuesto en la presente acción constitucional.
QUINTO: SUBSIDIARIAMENTE, en el evento de no accederse a las peticiones de amparo primeramente solicitadas se ORDENE a la Sección Primera del H. Consejo de Estado se PRONUNCIE SOBRE LOS EFECTOS de la referida sentencia en el sentido que en ella se deje claro que las CONSECUENCIAS de esa decisión no pueden hacerse extensivos a la nueva elección que se realizó en octubre de 2023 y que, por lo tanto, no puede ordenarse se me impida ejercer mis funciones como concejal del municipio de Acacías hasta que EN EL AÑO 2027 termine el período constitucional para el que fui elegido con anterioridad al proferimiento de la sentencia de segunda instancia.
SEXTO: NOTIFICAR a las autoridades pertinentes para el restablecimiento de mis derechos fundamentales a elegir y ser elegido.
SÉPTIMO: Las demás que la sala conforme las facultades ultra y extra petita, considere pertinentes para salvaguardar los derechos fundamentales afectados.” 1.3 Hechos. En síntesis, señaló el accionante que ha sido elegido como concejal del municipio de Acacías – Meta, entre los periodos de 2008-2011, 2012-2015, 2020-2023, y actual período2024-2027, pero para enero del 2023 el señor José Enrique Molina Rojas solicitó su pérdida de investidura debido a que consideró que al haber participado el concejal en la discusión y aprobación del proyecto de Acuerdo No. 697 de 2022, hoy No. 592 del 23 de noviembre de 2022, por medio del cual se autorizó al alcalde para que, desde el 1° de enero de 2023 al 30 de junio de 2023, procediera al otorgamiento de subsidios de vivienda a los habitantes del municipio.
La actuación cuestionada en dicho proceso, consistió en que entre los postulantes al proceso de selección del otorgamiento de los subsidios de vivienda se encontraban parientes suyos, situación que alega no pudo conocer porque no se remitió el listado de inscritos al trámite del proyecto de Acuerdo; en vista de lo anterior, mediante sentencia del 13 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda al entender que no se configuró en la actuación un interés particular, concreto y actual en la situación descrita.
El demandante en dicho proceso interpuso el recurso de apelación, por lo que el estudio de las actuaciones le correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, que mediante sentencia del 15 de diciembre de 2023, revocó la sentencia proferida en primera instancia y decretó la pérdida de la investidura para el periodo 2020– 2023, ello al encontrar demostrado el elemento subjetivo en la conducta endilgada por lo siguiente: “dado que para la fecha en la que se discutió y votó el precitado acuerdo ya se habían publicado los hogares que se postularon para ser beneficiarios de los subsidios de vivienda, entre los cuales figuraba su sobrina, la señora Angela Natalia Ballen Granados, y el hijo de su esposa, el señor Wilmer Erley Garzón Saray, de modo que, debía conocer que sus familiares estaban participando en el proceso de convocatoria para acceder al beneficio, de donde se desprende que, ante dicha situación, tenía el deber de declararse impedido y apartarse de la discusión del Acuerdo 592 de 2022, pero no lo hizo”.
Contra esa decisión, el 17 de enero del 2024 el actor elevó la solicitud de aclaración del fallo y el 24 de enero del mismo año solicitó que se le aplique el principio de doble conformidad, ambas peticiones fueron negadas por el juez natural. 1.4 Argumentos de la tutela. El señor Granados Acevedo indicó que, la providencia atacada, desconoce sus derechos fundamentales porque se ignoró la práctica de pruebas solicitadas en la segunda instancia y se le dio alcance a una interpretación que resultaba restrictiva a sus derechos al violentar el principio pro homine, lo que anuló sus derechos fundamentales de manera arbitraria, igualmente refirió que la decisión desconoce que el caso descrito se enmarca en la excepción del numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 del 2000.
Por ello indicó que el fallo incurrió en falta de motivación de la sentencia, defecto fáctico, el defecto procedimental y el desconocimiento del precedente. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 10 de abril de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se ordenó notificar a los magistrados que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, al presidente del Concejo Municipal de Acacías, al registrador Nacional del Estado Civil, a la presidente del Consejo Nacional Electoral, a la procuradora general de la Nación y al procurador provincial de Villavicencio como accionado y se vinculó al trámite al alcalde y a los concejales del municipio de Acacías (Meta), al señor José Enrique Molina Rojas y al representante legal del Partido Político Alianza Social Independiente “ASI”, como terceros interesados. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 José Enrique Molina Rojas.
Solicitó que se nieguen las peticiones de la acción de tutela, pues la argumentación adelantada por la segunda instancia del proceso fue acertada en analizar que la naturaleza teleológica de las normas aplicadas coincide con la actuación desplegada por el accionante, por lo que no existe vulneración a sus derechos fundamentales o políticos, en lo demás refirió los mismos argumentos que en la sentencia atacada. 2.1.2 Fiscalía General de la Nación. El apoderado de la FGN Reenvió la contestación allegada en la primera instancia. 2.1.3 Consejo de Estado, Sección Primera.
Manifestó que, la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, por cuanto pretende abordar elementos propios del proceso atacado sin que se derive de ello alguna vulneración evidente a sus derechos fundamentales; que el actor pudo haber acudido a los recursos de reposición y apelación contra el auto que negó la práctica de pruebas solicitada en la segunda instancia, y que de igual manera, el numeral 5° del artículo 250 del CPACA lo habilita a acudir al recurso extraordinario de revisión contra el fallo de la segunda instancia, razones por las cuales la solicitud de amparo deviene en improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad. 2.1.4 Alcaldía de Acacías - Meta.
Manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó ser desvinculado del trámite constitucional. 2.1.5 Registraduría Nacional del Estado Civil. Refirió que la acción de tutela del asunto no va dirigida contra esa entidad, sino que ataca una providencia judicial, por lo que manifestó carecer de legitimación en la causa por pasiva y solicitó ser desvinculada del trámite constitucional. 2.1.6 Tribunal Administrativo del Meta.
Manifestó que soporta la posición del accionante, ello por cuánto no puede demostrarse en el expediente la existencia de un interés directo e indebido en el actuar del mismo, dado que quien define la asignación de los subsidios es el Alcalde Municipal, si se cumplen unos requisitos mínimos frente a ello, pero en lo que respecta a la actuación del concejal, se trató de la participación en un proyecto que desplegaba un interés general en beneficio de la garantía al acceso a la vivienda en el municipio, por lo que no se le puede aplicar una sanción como la pérdida de investidura. 2.1.7 Consejo Nacional Electoral.
Manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó ser desvinculada del trámite. 2.1.8 Procuraduría General de la Nación. Indicó que de los hechos y pretensiones de la acción no se evidencia algún tipo de vulneración a los derechos políticos del accionante, por lo que solicitó ser desvinculada, adicionalmente anexó informes relacionados con la inhabilidad sobreviniente del actor como consecuencia de la pérdida de investidura. 2.1.9 Concejales del Municipio de Acacías – Meta.
Manifestaron una serie de inquietudes encaminadas a atacar la seguridad jurídica de las actuaciones judiciales en materia de impedimentos para los cuerpos colegiados de elección popular, pues entienden que cuando se le otorgan facultades generales al Alcalde del municipio para que entregue subsidios a la población general, dicha discusión no se convierte en interés particular o directo para ellos, pues actúan con el objetivo de garantizar los fines esenciales del Estado. 2.2 Sentencia de primera instancia. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 27 de junio del 2024, negó la solicitud de desvinculación de los terceros interesados, declaró improcedente la acción frente al cargo de decisión sin motivación y negó los demás, para llegar a esas conclusiones indicó en el fallo que: Inicialmente desestimó las solicitudes de desvinculación, luego, frente a la subsidiariedad, manifestó que las dudas aquí manifestadas podían ser agotadas en el trámite del recurso extraordinario de revisión según el numeral 5° del artículo 250 del CPACA; adicionalmente, negó las demás pretensiones al evidenciar que la actividad judicial cuestionada no se encontraba influenciada por visos de arbitrariedad o ilicitud que ameritaran la intervención del juez constitucional. 2.3 Impugnación Inconforme con esa decisión, el actor la impugnó, reiterando que se debe analizar en esta instancia lo siguiente: Falsedad procesal del denunciante en su escrito de apelación no valorada.
Omisión de valoración de actos administrativos aportados. (Decreto de convocatoria N.º 211 del 5 de octubre de 2022). Omisión de valoración de pruebas documentales aportadas. (certificaciones secretariales que dan cuenta de la NO radicación al concejo de la lista de postulantes). Tergiversación del precedente jurisprudencial. Omisión de valorar la aplicabilidad de la excepción prevista en el inciso numeral 1° del artículo 48 de la ley 617 de 2000.
Evaluación de la antijuridicidad de la conducta. Vencimiento de términos para proferir fallo de segunda instancia. Exclusión de responsabilidad en estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. Principio de la doble conformidad en el ámbito administrativo como derecho fundamental. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 Problema jurídico.
Se debe determinar si la acción de tutela interpuesta cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser procedente, se analizará si la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera el 15 de diciembre del 2023, al interior del proceso de pérdida de investidura que promovió el ciudadano José Enrique Molina Rojas contra el señor Granados Acevedo, con radicado 50001-23-33-000-2023-00006-00/01, vulneró los derechos al debido proceso, honra, buen nombre, dignidad humana, trabajo, seguridad social, participación política, acceso a cargos públicos y funciones públicas del actor, al incurrir en los defectos de decisión sin motivación, fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente. 3.3 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4 Subsidiariedad de la acción de tutela.
El principio de subsidiaridad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela.
Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común. Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico.
Esto porque la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los procesos judiciales o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia. En consecuencia, ha manifestado la Corte Constitucional que: “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales.
Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”. No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.
El primer evento se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente. El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.
En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tal perjuicio irremediable se caracteriza: “(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;
(ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.6 Solución al caso concreto.
Analizados los hechos y argumentos presentados en la acción constitucional, se tiene que la presente acción deviene en improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad de acuerdo con las razones que se pasan a exponer. 3.6.1 Falta de agotamiento de todos los recursos antes de acudir a la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar que se cause de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien requiere el amparo de un derecho constitucional fundamental, “[…] [haya] agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.
De igual manera, frente al agotamiento de los recursos extraordinarios, en ese mismo fallo judicial se anunció como regla para el análisis de la procedibilidad del recurso de revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo estableció una subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el que: “la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante”.
De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta con otro medio de defensa ordinario, sino también si cuenta con la posibilidad objetiva de acudir a los recursos extraordinarios para garantizar la defensa de sus intereses judiciales, de manera que, la falta de diligencia del demandante entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular.
La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En el caso bajo estudio se tiene que, el accionante, establece el centro de su argumentación en que el fallo de segunda instancia cuestionado ha incurrido en una serie de defectos que vulneran directamente sus derechos políticos y fundamentales. Cómo ya se expuso, el defecto sustantivo alegado va encaminado a atacar directamente las apreciaciones vertidas por la Sección Primera de esta corporación, al no valorar los argumentos que fueron expuestos en la defensa dentro del proceso ordinario, la existencia de documentos alterados, la inaplicación del principio pro homine y la falta de practica probatoria en la segunda instancia. En este punto, vale la pena resaltar que el ordenamiento jurídico interno prevé la existencia del recurso extraordinario de revisión en el artículo 250 del CPACA, el cual en su numerales 2° y 5°, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. De acuerdo con lo previsto en la norma, se concluye que el accionante puede interponer el recurso de revisión invocando las causales segunda y quinta, previstas en el artículo 250 del CPACA, por cuanto alega que en el proceso ocurrió una falsedad procesal “manifestada por el denunciante en su escrito de apelación a la sentencia de 1ª instancia, y que NO fue juzgada por la sala”, así como las distintas irregularidades procesales expuestas, como falta de valoración probatoria, la ausencia de pruebas sobre el elemento volitivo de la conducta.
Al respecto, el Consejo de Estado en constante y pácifica jurisprudencia ha referido que la falta de congruencia en el fallo judicial se entiende incursa en el numeral 5 de la norma referida, dicha ausencia de congruencia comporta una vulneración evidente al derecho al debido proceso, lo que a su vez deriva en la eventual nulidad del fallo proferido, pues “En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en las instancias del proceso, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda”.
Se ha indicado reiteradamente que la congruencia en los fallos judiciales debe ser interna y externa, siendo “La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación”.
Por su parte, la congruencia externa también se soporta en el agotamiento de todos los argumentos presentados en la discusión litigiosa, ello por respeto al principio de certeza, no hace falta recordar que el eje de la legitimidad de las decisiones judiciales gira en torno a la debida argumentación que se vierta en los fallos judiciales, que debe ser amplia, suficiente y ajustada en derecho a lo debatido.
Es por ello, que la discusión planteada por el accionante, dirigida a evidenciar lo que en su concepto son carencias dentro del fallo atacado que derivaron en la violación de sus derechos fundamentales y políticos, encuadra en el requisito de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión en su numeral quinto, pues ello se soporta en la jurisprudencia que sobre el caso es aplicable, dado que ya se ha referido que: “[E]l Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad la carencia absoluta de motivación de la sentencia, la violación al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación del debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, la falta de congruencia, la falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia y la expedición de un fallo inhibitorio injustificado.
Las hipótesis anteriores tienen un carácter meramente enunciativo y ejemplificador, que no limitan al juez de la revisión a reconocer como causal de nulidad otros defectos que transgredan de manera grave el debido proceso de las partes […] En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso.
Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión” En resumen, los argumentos del accionante se orientan a demostrar la carencia argumentativa que a su juicio es protuberante, lo que a su vez deviene en una ausencia de congruencia en el fallo judicial de segunda instancia, pero al haber nacido en una providencia que por su naturaleza no es apelable, puede ser estudiada por esta corporación mediante el uso del recurso extraordinario de revisión, motivo por el cual esta acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, impidiendo en ese caso el estudio de fondo del asunto que nos ocupa.
Se resalta que el artículo 251 del CPACA establece que, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es de un año a partir de la ejecutoría del fallo cuestionado, por lo que el actor se encuentra en término de agotar ese medio de defensa que impide conocer este trámite constitucional. Ahora bien, como quiera que el accionante alega que la providencia incurrió en los defectos fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente, tal y como indicó la decisión de primera instancia, estos puntos no son susceptibles de ser analizados a través de otro mecanismo de defensa judicial, por lo que serán estudiados al cumplirse el requisito de la subsidiariedad. 3.6.3 Defecto Procedimental absoluto Respecto al defecto procedimental absoluto alegado, no se indica un argumento concreto dentro del proceso judicial que haya sido desconocido y que afecte el normal desarrollo del mismo, pues el alegato va encaminado a demostrar una mora judicial en la toma de la decisión, que por si misma no constituye un elemento violatorio de los derechos fundamentales del actor, ni mucho menos incide en el normal decurso del proceso judicial, por lo que no se circunscribe dicha situación al derecho al debido proceso sino al acceso a la administración de justicia y bajo ese tenor será analizado.
El derecho fundamental al acceso a la administración de justicia comporta la facultad de toda persona de acudir ante los jueces de la República, en aras de resolver las controversias que vulneran o amenazan sus prerrogativas. Dicha atribución constitucional no solo refiere a la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, sino también a la de recibir una pronta solución al conflicto, para lo cual las autoridades cuentan con la facultad de adoptar las medidas coercitivas previstas en el sistema normativo.
Ahora bien, cuando los funcionarios judiciales no actúan dentro de los términos fijados en las normas procesales, se configura la mora judicial, que constituye un “fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, pero que muchas veces una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”.
No obstante, el mero retraso en las actuaciones judiciales no vulnera el derecho fundamental que ahora se estudia, por cuanto debe mediar una tardanza injustificada por parte de los funcionarios para quebrantar esa garantía, caso en el cual será susceptible de protección a través de la solicitud de amparo. Resulta oportuno advertir que, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que, como regla general, el juez de tutela no debe inmiscuirse en el trámite de los procesos judiciales debido a que podría desconocer el principio de autonomía judicial.
Sin embargo, cuando se evidencia que la tardanza no obedece a cuestiones relacionadas con carga de trabajo, problemas estructurales o complejidad de los asuntos que se conocen, la acción de tutela resulta procedente para proteger el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Por tanto, para establecer la prosperidad de la acción de tutela en los casos de mora judicial, se deben analizar las particularidades de cada situación en concreto con el fin de determinar si el retardo es justificado o no, al respecto, en el escrito de tutela, el actor refirió lo siguiente: “Al tenor de la norma citada, el recurso de apelación fue radicado por el demandante el día 29 de marzo 2023 (índice 39); el 5 de mayo de 2023 mediante comunicación escrita, la secretaria general del TRIBUNAL DEL META, remite el expediente al CONSEJO DE ESTADO para que se resolviera la apelación. (índice 50), el auto que admitió el recurso de apelación se dio el día 6 de junio 2023 (ver índice 4), y la sentencia de 2ª instancia se profirió el 15 de diciembre de 2023 (índice 28) lapso de tiempo en el que transcurrieron 7 meses y 10 días (220 días), en los cuales no se produjo ninguna actuación (fuerza mayor o caso fortuito) que prolongara, suspendiera, o corriera términos, por lo que se configuró el vencimiento de términos en el proceso; rompiéndose de esta manera la confianza legitima que depositan los administrados en el actuar de los administradores de la justicia y que sus decisiones serán con estricto apego a lo reglado, situación que por demás permitió al suscrito participar activamente de un nuevo proceso electoral, del cual nacen nuevos derechos materializados en el acto de elección y posesión del cargo para el periodo constitucional 2024-2027”.
Es decir, la alegación va dirigida a demostrar una afectación a la confianza puesta en la administración de justicia, pues no resolvió la apelación en el término indicado en la norma inicialmente, dado que según argumentó, el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617 del 2000 establece un término máximo de 15 días para proferir el fallo de segunda instancia en casos como el que nos ocupa.
Frente a la preclusividad y perentoriedad de los términos judiciales, ha de indicarse que lo perentorio es aquello que tiene vocación de hallar su final, es decir, de terminarse, mientras que lo preclusivo es específico de las etapas procesales y permite determinar el avance del mismo, por ello, esta corporación ha referido en anteriores oportunidades, que a no ser que exclusivamente el legislador haya dispuesto alguna clase de consecuencia negativa para el incumplimiento de los términos procesales, administrativos o judiciales, no hay sanción o violación al debido proceso por superar dichos términos: “La Sala reitera que, en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos.
Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición” Es decir, en este caso, si bien la norma refiere un término de 15 días para proferir el fallo de segunda instancia, no se determinó la perentoriedad de este término ni la invalidez de lo decidido, por lo que no existe violación al derecho al acceso a la justicia en el caso que nos ocupa.
Por lo demás, el defecto fáctico y por desconocimiento del precedente pretenden desestimar las consideraciones del juez natural en cuanto al elemento subjetivo de la conducta endilgada, por lo que se analizarán en un solo apartado por facilidad metodológica. 3.6.3 Defecto fáctico Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”.
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
En el caso a estudio, el accionante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque: i) dar por probado, cuando no lo estaba, el hecho que los concejales del municipio de Acacías-Meta, tenían conocimiento de los ciudadanos que se postularon para acceder al subsidio de vivienda; y ii) no haber valorado, pese a haber sido aportado al proceso, el Decreto 211 del 5 de octubre de 2022, por medio del cual se apertura la convocatoria para la postulación de hogares potenciales al otorgamiento del subsidio familiar de vivienda municipal (SVFM) en la modalidad de adquisición de vivienda nueva para el proyecto “Balcones del Camino Real” en el municipio de Acacías-Meta Con el propósito de dilucidar si el referido reproche tiene o no asidero jurídico, vale la pena recordar que el Consejo de Estado, en la sentencia de segunda instancia reprochada manifestó que: “En este punto, se advierte que el concejal en el escrito de contestación alegó que no está probado que tuviera conocimiento de la postulación de los familiares al programa de vivienda “y, por el contrario, se desconocía por parte de la totalidad de los concejales la existencia de lista de postulantes”.
Frente a este argumento, es pertinente indicar que lo que precisamente se reprocha de la conducta del concejal es que no haya actuado con la diligencia debida para constatar si había alguna circunstancia que le impidiera participar en la votación del referido acuerdo, más aún cuando la información respecto de los ciudadanos que se postularon para ser beneficiarios del subsidio era pública.”.
Se observa, que el juez natural si valoró tal situación, indicándole esencialmente dos elementos que les permitió endilgar la responsabilidad en este caso, el primero de ellos, la falta de diligencia del actor para averiguar si se encontraba potencialmente impedido y poner de manifiesto dicha situación ante el pleno del Concejo Municipal, el segundo elemento es que esa información que le era exigible, se encontraba en un listado público, siendo entonces de fácil acceso para el mismo.
No se observa entonces, un yerro o arbitrariedad en la valoración de este elemento, adicionalmente, frente a la ausencia de valoración del Decreto 211 del 5 de octubre de 2022, coincide el concepto de esta Sala con el del A Quo, en la medida en que existe una orfandad argumentativa, pues no indicó el actor si el fallo judicial hubiese cambiado de sentido al valorarlo como el mismo pretendía, ello le es exigible, porque del mismo no se desprende una situación concreta que hubiese permitido variar las resultas de la sentencia judicial.
La misma consideración se tiene frente al desconocimiento del precedente, que en realidad se constituye como una oposición a la argumentación realizada por el juez natural, pues de la misma se desprende que lo que busca es que se valoren los elementos allegados al proceso conforme a la posición jurídica del actor, no la debidamente justificada por la segunda instancia, ello, se reitera, obedece al giro normal de la actividad judicial, por lo que no hay lugar a la intervención solicitada por cuenta del juez de tutela.
Finalmente se observa que, el accionante presentó un escrito solicitando la aplicación de la sentencia C 294 del 2024 a su situación; sin embargo, se observa que en esa oportunidad la Corte analizó la falta de publicidad de una proposición que modificaba el proyecto de Ley que se discutió en aquella ocasión, pero no se refiere a la falta de publicidad frente a los elementos necesarios para debatir un eventual impedimento por quienes discutieron el mismo, por lo cual no puede ser aplicable dicha providencia en el asunto que nos ocupa.
Por lo demás, al no ser procedente la acción, no se estudiarán de fondo las pretensiones allegadas en el escrito de tutela, pues todas dependen necesariamente de la configuración de la alegada violación al debido proceso, el cual no puede ser analizado de fondo al no haberse agotado los mecanismos judiciales, obviando así la característica de residualidad de la acción de tutela.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el actor no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de subsidiariedad frente al defecto sustantivo, y no logró acreditar alguna violación por los demás cargos, por tal motivo, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de junio de 2024, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró parcialmente improcedente y negó el resto del amparo solicitado por el señor Orlando Granados Acevedo, por las razones expuestas.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR