Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: MUNICIPIO DE NÓVITA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: La tutela no cumple requisito de procedibilidad de subsidiariedad, porque la parte actora contó con otro medio de defensa eficaz e idóneo: recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Municipio de Nóvita (Chocó) contra la sentencia del 4 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderada judicial, el Municipio de Nóvita pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por las providencias del 12 de julio de 2019 y del 23 de marzo de 2021, dictadas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: (…) SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior se ordene a los accionados JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ – TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ (…) revocar los Autos Interlocutorios números 01180 del 12 de Julio de 2019 y 46 del 23 de Marzo de 2021 respectivamente, dentro del Proceso Ejecutivo promovido por el señor AMAN ALIRIO ASPRILLA MOSQUERA contra el Municipio de Nóvita, Radicado: 27001333300220160030801.

TERCERO: Se ordene a los accionados REVOCAR el mandamiento de pago proferido dentro del Proceso Ejecutivo promovido por el señor AMAN ALIRIO ASPRILLA MOSQUERA contra el Municipio de Nóvita, Radicado: 27001333300220160030801. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La Gobernación del Chocó y la Alcaldía de Nóvita suscribieron convenio interadministrativo No. 031 del 9 de julio de 2013, con el objeto de “aunar esfuerzos administrativos, técnicos y financieros para el mejoramiento y rehabilitación de la vía Puente del Socorro – la Punta (K00 + 00 – K13 + 800) en el corregimiento de Curundó, Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Nóvita, departamento del Chocó” 2.2.

El 29 de julio de 2013, el Municipio de Nóvita y el señor Aman Alirio Asprilla Mosquera suscribieron el contrato de obra pública No. 15-2013, en la modalidad de contratación directa por urgencia manifiesta, con el objeto de desarrollar el objeto del convenio interadministrativo No. 031 de 2013. 2.3. El 27 de diciembre de 2013, Aman Alirio Asprilla Mosquera y el Municipio de Nóvita suscribieron el acta de liquidación No. 015-2013, en la que se dejó constancia del pago pendiente por valor de $ 369.906.542 a favor del señor Asprilla Mosquera y en cuya cláusula No. 4 registraron “hacen parte integral de esta acta, el cuadro de relación finales de obra, el informe de cumplimiento a satisfacción del objeto del contrato expedido por el interventor del contrato, el informe de supervisión del contrato y el estado final de pólizas”. 2.4.

El 2 de septiembre de 2016 y por conducto de apoderada judicial, el señor Aman Alirio Asprilla Mosquera presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de Nóvita. 2.5. La demanda correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, que, por auto del 2 de marzo de 2017, libró mandamiento de pago a favor del señor Asprilla Mosquera y contra el Municipio de Nóvita, por la suma de $ 369.906.542. 2.6.

Por auto del 7 de mayo de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó resolvió seguir adelante con la ejecución. 2.7. El 20 de mayo de 2019, el Municipio de Nóvita presentó solicitud de control de legalidad o decreto de nulidad de todo lo actuado, con fundamento en que se incurrió en un error judicial al no tenerse en cuenta que el título ejecutivo (acta de liquidación) era complejo y que no se aportaron todos los documentos que lo conformaban. 2.8.

Por auto del 12 de julio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó denegó la solicitud de nulidad. En concreto, la autoridad judicial consideró que los argumentos presentados por el Municipio de Nóvita no se encuadraba en ninguna de las causales de nulidad y que tampoco se advertía una vulneración del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el ente territorial no hizo uso del derecho de defensa y contradicción, pese a haber sido notificado de la providencia que libró mandamiento de pago y de la que ordenó seguir adelante con la ejecución. 2.9.

En contra de la anterior decisión, el Municipio de Nóvita interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Chocó, por auto del 23 de marzo de 2021, lo rechazó por improcedente y ordenó enviar el expediente al juzgado de origen para que impartiera trámite de recurso de reposición. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1.

De manera preliminar, el Municipio de Nóvita manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las providencias del 12 de julio de 2019 y del 23 de marzo de 2021, proferidas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, incurrieron en violación directa de la Constitución Política, por trasgresión del derecho fundamental al debido proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Lo anterior, por cuanto, a su juicio, realizaron una indebida interpretación de la solicitud de control de legalidad o decreto de nulidad, situación que aduce no permitió que analizaran el hecho de que el acta de liquidación que se presentó no constituía un título ejecutivo, por las siguientes razones: (i) era deficiente e incompleto, al no cumplir los requisitos de los artículos 422 del CGP y 297-3 del CPACA, porque hacían parte integral de esa acta otros documentos, como el cuadro de relación final de obra, el informe de cumplimiento a satisfacción del objeto del contrato expedido por el interventor del contrato, el informe de supervisión del contrato y el estado final de pólizas;

(ii) falta del requisito de exigibilidad del título objeto de recaudo, dado que no contenía el plazo en el que se debía cumplir la obligación supuestamente adeudada, y (iii) falta del requisito exigibilidad por omisión de la anotación de primera copia del título objeto de recaudo. 3.3. La parte actora citó jurisprudencia del Consejo de Estado relativa al título ejecutivo complejo. 4.

Intervenciones 4.1. La magistrada del Tribunal Administrativo del Chocó, ponente de la providencia objeto de tutela, manifestó que la solicitud de amparo era improcedente, por cuanto no se estructuró ninguno de los requisitos especiales de procedibilidad contra providencia judicial, ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.

Que, además, lo pretendido por la parte actora era convertir la acción de tutela en una instancia adicional. 4.1.1. Con todo, adujo que la providencia acusada se dictó con observancia de la jurisprudencia relativa al tema. 4.2. A pesar de haber sido notificados, el juez segundo administrativo de Quibdó y el señor Aman Alirio Asprilla Mosquera, no rindieron informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por sentencia del 4 de octubre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela, con fundamento en que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional. En concreto, consideró que el Municipio de Nóvita no explicó las razones por las que el juez de tutela debía intervenir en este proceso y que, de hecho, no atacó la motivación de la providencia que rechazó por improcedente el recurso de apelación contra el auto que negó la solicitud de nulidad.

Que, por el contrario, la inconformidad de la parte actora se dirigió al hecho de que la autoridad judicial no se pronunciara respecto de la decisión del juez de primera instancia de librar mandamiento de pago. 5.2. Adicionalmente, el a quo precisó que si la parte actora no estaba de acuerdo con la orden que libró el mandamiento de pago, la tutela no era el medio judicial para cuestionar dicha decisión. Lo anterior, por cuanto contra el auto que libra mandamiento de pago, procede el recurso de reposición, así como las excepciones de mérito y, además, porque no se alegó ni demostró la existencia de un perjuicio irremediable. 5.3.

Finalmente, señaló que de la consulta del proceso ejecutivo en la página web de la Rama Judicial y del informe no se logró evidenciar: (i) si ya fue resuelto el recurso de Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reposición, cuyo trámite está a cargo del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, conforme fue ordenado por el auto del 23 de marzo de 2021, y (i) si el Municipio de Nóvita contestó la demanda ejecutiva, razón por la que observaba que “aún está en trámite el proceso ejecutivo respectivo y eso reafirma la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora”. 6.

Impugnación 6.1. El Municipio de Nóvita impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. En concreto, la parte actora manifestó que, contrario a lo expuesto por el a quo, la solicitud de amparo tiene una “clara y marcada importancia constitucional”, por cuanto se estaba ante un proceso ejecutivo de mayor cuantía en el que se ordenaba a ese ente territorial a pagar una suma considerable de dinero, a partir de un título ejecutivo inexistente o precario. 6.2.

Por lo demás, nuevamente relacionó las razones por las que estimaba que el acta de liquidación no tenía las características de título ejecutivo, así como la jurisprudencia relativa al título ejecutivo complejo. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar improcedente la tutela. 2.2. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, pero porque en el presente caso la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, como pasa a explicarse. 2.2.1.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.2.2.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó4: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.2.3.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.2.4.

En el presente asunto, el Municipio de Nóvita cuestiona los autos del 12 de julio de 2019 y del 23 de marzo de 2021, dictados, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó. El primero de esos 3 SU-573 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autos resolvió denegar la solicitud de nulidad, con fundamento en que las razones expuestas por el ente territorial no encuadraban en ninguna de las causales de nulidad previstas por el artículo 133 del CGP, ni se evidenciaba la configuración de otra causal de nulidad de orden constitucional. 2.2.5 Por su parte, el auto del 23 de marzo de 2021, rechazó por improcedente el recurso de apelación que interpuso el Municipio de Nóvita contra la providencia que negó la solicitud de nulidad y devolvió el expediente al juzgado de origen para que impartiera el trámite de recurso de reposición. 2.2.6.

A partir de lo anterior, la Sala inicia por señalar que ninguno de los alegatos que expone la parte actora en la presente acción de tutela, se relacionan con los argumentos que sirvieron de sustento a las providencias del 12 de julio de 2019 y del 23 de marzo de 2021. Es así, por cuanto no expuso, por ejemplo, razones por las que estima que la solicitud de nulidad que presentó en el proceso ejecutivo sí encuadraba en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 del CGP o relativas a que el recurso de apelación fuera procedente contra el auto que niega la nulidad. 2.2.7.

Por el contrario, se advierte que los reproches de la parte actora se sustentan en que el acta de liquidación no constituye un título ejecutivo. Luego, pese a que en la solicitud de amparo el Municipio de Nóvita solicita que se “revoquen” las providencias antes citadas, la Sala encuentra que sus cuestionamientos, en realidad, se dirigen contra el auto del 2 de marzo de 2017, que libró mandamiento de pago, pues fue esa decisión la que determinó que el acta de liquidación bilateral prestaba mérito ejecutivo, por contener “una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo del Municipio de Nóvita y a favor del señor Aman Alirio Asprilla Mosquera”. 2.2.8.

Siendo así, la Sala advierte que la parte demandante contó con otro medio de defensa para obtener el pronunciamiento frente a los alegatos que ahora plantea, esto es, el recurso de reposición contra el mandamiento de pago. 2.2.8.1. Como se sabe, el artículo 430 del CGP establece que los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo y que “no se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso”.

De manera que si el Municipio de Nóvita estimaba que el acta de liquidación no constituía un título ejecutivo por no reunir los requisitos formales, tales como que se presentó incompleto (siendo un título complejo), no contener plazo y no presentarse en primera copia, ha debido interponer recurso de reposición contra el auto del 2 de marzo de 2017, que libró mandamiento de pago. 2.2.9.

El recurso de reposición contra el mandamiento de pago, era el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales, para que el juez segundo administrativo de Quibdó se pronunciara respecto de los alegatos que aquí plantea el Municipio de Nóvita. 2.2.10. Por lo tanto, al no ejercer el mecanismo idóneo previsto procesalmente (como se constata en el expediente), la tutela deviene en improcedente. 2.3.

Con todo, la Sala debe decir que aún si en gracia de discusión se tuviera como cumplido el requisito de subsidiariedad, lo cierto es que la tutela tampoco cumpliría con el requisito de la inmediatez, por cuanto el auto del 2 de marzo de 2017, se notificó al Radicado: 11001-03-15-000-2021-05450-01 Demandante: Municipio de Nóvita 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Nóvita mediante correo electrónico del 24 de marzo de 2017, mientras que la demanda de tutela fue radicada por correo electrónico del 18 de agosto de 2021.

Es decir, entre la providencia que libró mandamiento de pago y la interposición de la tutela transcurrieron 4 años, 4 meses y 24 días, de modo que fue ampliamente superado el término de seis meses adoptado por esta Corporación en la sentencia de Sala Plena4, sin que la parte actora justificara esa tardanza. 2.4. Lo expuesto es suficiente para concluir que la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho al declarar improcedente la acción de tutela presentada por el Municipio de Nóvita, pero por las razones expuestas en esta sentencia. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela promovida por el Municipio de Nóvita, por las razones expuestas en esta providencia 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada 4 la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad».

Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012- 02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.