CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2018-00873-00 (3108-2018)1. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandado: Emelina del Carmen Rodado Mercado. Medio de control: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 26 de marzo de 2015, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia de Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se revoque la sentencia proferida el Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), por el Tribunal Administrativo de Atlántico, dentro del expediente con radicado 08001-23-31-006-2002-1490-00 y, se declare que, a la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado, no le asiste derecho a que se reliquide su pensión gracia con la inclusión del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a su retiro definitivo del servicio, especialmente que, no debieron ser incluidos dentro de 1 Expediente hibrido. 2 Folios 416 a 444 del expediente físico.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 2 la liquidación los factores salariales denominados prima de servicios y prima de navidad, devengados entre el Quince (15) de Octubre de Mil Novecientos Noventa y Nueve (1999) y el Catorce (14) de Octubre de Dos Mil (2000). Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado nació el Diecisiete (17) de Noviembre de Mil Novecientos Cuarenta y Tres (1943), además, prestó sus servicios a la docencia oficial, en el departamento de Atlántico, desde el Nueve (9) de Marzo de Mil Novecientos Sesenta y Dos (1962) hasta el Veintiocho (28) de Agosto de Mil Novecientos Setenta y Siete (1977), así como, del Veintiséis (26) de Marzo de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981) al Treinta (30) de Noviembre de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993).
A través de Resolución 16614 del Veintisiete (27) de Junio de Dos Mil Uno (2001), CAJANAL reliquidó la pensión gracia de la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado, por retiro definitivo del servicio docente, en cuantía de Un Millón Trescientos Noventa Mil Un Pesos con Veinticinco Centavos ($1.390.001,25), efectiva a partir del Dos (2) de Octubre de Dos Mil (2000).
La demandante, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación en contra del aludido acto administrativo. El recurso de apelación se decidió mediante Resolución 6217 del Veintiocho (28) de Diciembre de Dos Mil Uno (2001), se reliquidó la prestación, en cuantía de Un Millón Cuatrocientos Noventa y Un Mil Doscientos Doce Pesos con Noventa Centavos ($1.491.212,90), efectiva a partir del Dos (2) de Octubre de Dos Mil (2000).
La demandante interpuso acción de tutela, para procurar la reliquidación de su pensión gracia, la cual, correspondió al Juzgado Treinta y Uno (31) Penal del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que accedió al amparo constitucional, por sentencia del Diecinueve (19) de Diciembre de Dos Mil Tres (2003), de manera transitoria y, sujeto a la presentación del medio judicial ordinario procedente.
CAJANAL dio cumplimiento a la orden de tutela, en los términos dispuestos en la sentencia. La señora Rodado Mercado, presentó demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones 16614 y 6217, solicitando la reliquidación de Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 3 su pensión gracia, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, incluyendo las primas de servicios y navidad.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, conoció la referida demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en sentencia del Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), accedió a las pretensiones de la demanda, ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante al retiro del servicio definitivo, con la inclusión de las primas de navidad y vacaciones, devengadas durante el último año de servicios, esto es, el comprendido entre el Quince (15) de Octubre de Mil Novecientos Noventa y Nueve (1999) al Catorce (14) de Octubre de Dos Mil (2000).
La sentencia quedó ejecutoriada el Siete (7) de Julio de Dos Mil Cinco (2005) 3. 1.2. Sentencia objeto de revisión4. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), accedió a las pretensiones de la demanda, con base en que, el acto administrativo acusado de nulo, liquidó la pensión gracia reconocida a la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado, incluyendo como factores salariales para definir el monto pensional, solamente: la asignación básica y el sobresueldo, dejando por fuera otros factores salariales, que fueron incluidos en la liquidación por orden emitida en el curso de una acción de tutela.
Revisado el material probatorio recaudado, estimó que, no lo fueron y debieron ser incluidas dentro de la liquidación de la pensión gracia, las primas de navidad y vacaciones, lo cual, contraviene lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966. A tal aserto arribó el Tribunal, partiendo de la acepción de salario, que comprende no sólo la asignación básica, sino todas las sumas que habitual y periódicamente retribuyan los servicios prestados por el empleado, que extrajo de la jurisprudencia de esta Corporación sobre el particular.
En ese sentido, precisó que, en el caso de la señora Rodado Mercado, las primas de navidad y vacaciones, son componentes de la remuneración habitual y periódica, por lo tanto, deben ser incluidas en el IBL pensional. En esos términos, consideró procedente la reliquidación de la pensión gracia, con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, incluyendo las precitadas primas, con los reajustes de valor correspondientes. 3 Esta sentencia se dictó en primera instancia y no fue objeto de recursos, por lo cual, según constancia expedida por el secretario del Tribunal Administrativo de Atlántico, quedó debidamente ejecutoriada el Siete (7) de Julio de Dos Mil Cinco (2005), visible a folio 410 reverso del expediente físico. 4 Folios 404 a 410 expediente físico.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 4 1.3. Causales de revisión invocadas. La UGPP invocó las causales de revisión, establecidas en los literales a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispuso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b) de la misma norma, según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Aduce que, la sentencia cuya revisión se solicita, excede lo debido de acuerdo con la ley, pues, ordena el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia, con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, siendo que, tal prestación se debe liquidar, con el promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del derecho.
La parte actora puso de presente, las disposiciones de las Leyes 114 de 1913, 24 de 1947, 4.a de 1966, 33 de 1985 y 71 de 1988, junto con las de los Decretos 1743 de 1966, 224 de 1972, con el fin de exponer que, los docentes a quienes se les reconoce una pensión gracia, tienen derecho a que se les liquide tal prestación, con el promedio de lo devengado durante el año anterior a la consolidación del derecho a percibirla, que la misma les sea pagada a partir de ese momento, sin que sea impedimento que permanezcan en el servicio docente oficial.
Bajo las anteriores premisas, estima que, no hay lugar a reliquidación de la pensión gracia, cuando se pruebe el retiro definitivo del servicio. En consecuencia, la liquidación de la prestación debía decretarse, con el promedio de los salarios y demás factores salariales, devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 1.4.
Contestación de la demanda de revisión. El medio de impugnación fue admitido con auto de Seis (6) de noviembre de Dos Mil Diecinueve (2019)5, notificado a la parte demandada, señora Emelina Rodado Mercado el Cinco (5) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)6, según lo ordenado en auto del Quince (15) de Octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024)7; no obstante, la demandada guardó silencio. 5 Folio 447 a 449. 6 Expediente digital, índice 00031 de Samai. 7 Expediente digital, índice 00027 de Samai.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 5 1.5. Concepto del Ministerio Público. El agente del Ministerio Público no emitió concepto, en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910. 2.2.
Oportunidad. En punto de la oportunidad del recurso extraordinario, se tiene que, la sentencia revisada, fue notificada por edicto, el Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Cinco (2005)11 y cobró ejecutoria el Siete (7) de Julio de Dos Mil Cinco (2005)12, de tal suerte que, el término de caducidad fijado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, habría corrido entre el Ocho (8) de Julio de Dos Mil Cinco (2005) y el Ocho (8) de Julio de Dos Mil Diez (2010).
No obstante lo anterior, la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, sustentado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no debe contabilizarse del modo expuesto en el párrafo anterior, sino que, debe serlo a partir del Doce (12) de Junio de Dos Mil Trece (2013), conforme fue establecido por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 201613, bajo esa premisa, el plazo para interponer el presente recurso extraordinario, corrió entre el Trece (13) de Junio de Dos Mil Trece (2013) y el 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Folio 410 reverso, expediente físico. 12 Folio 410 reverso, expediente físico. 13 « […] 7.22.
Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.
En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. […] 7.24.
Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal […]».
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-427 de 2016. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 6 Trece (13) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), mientras que la demanda se radicó el Once (11) de Mayo de Dos Mil Dieciocho (2018), según se observa en el sello de la secretaría de esta Corporación14, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años exigido para la interposición de esta acción extraordinaria. 2.3.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia de Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, está incursa en las causales de revisión, consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional de la demandada, fue obtenido con violación del debido proceso y, si la cuantía de la pensión reconocida, excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003, instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 14 Folio 444 reverso del expediente físico.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 7 b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material15 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»16.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas, que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio, adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria, que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos, no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios17.
Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión, establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite18 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis19, dado que, más allá de que 15 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 18 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 8 pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia20», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial21. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado22: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 20 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25- 000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 9 Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»23 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»24. 2.4.3.
Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente - literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone que: «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación, por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que, lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada, que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica, cuyo monto o cuantía, excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 2.5.
Caso concreto. Debe primero indicarse que, en el acápite de la demanda denominado pretensiones, la parte actora hizo alusión a las causales establecidas en los Literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; sin embargo, en el acápite titulado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN» del libelo introductorio, sólo se hizo alusión a la causal prevista en el literal b) de la disposición en cita, de tal manera que, no son claros los motivos por los cuales, se pregona que hubo la violación al debido proceso, toda vez que, su argumentación giró en torno a la indebida liquidación de la pensión gracia. No se argumenta la ausencia de competencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, para asumir en primera instancia, el conocimiento del proceso en cuestión, la desatención a las reglas procesales que orientan el procedimiento contencioso administrativo, la 23 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 10 pretermisión de algún término u otra falencia procedimental, con trascendencia sustancial.
No se evidencia la violación a los derechos de audiencia, defensa o contradicción de la entidad, la ausencia de motivación de la decisión u otra circunstancia que permita evidenciar una lesión al núcleo esencial del debido proceso. La parte demandante no formuló reparos constitutivos de una eventual trasgresión al derecho fundamental al debido proceso, en la que pudiera haber incurrido el mencionado Tribunal, sino que, se enfoca en hacer un recuento normativo, y la interpretación del mismo, encaminado a discutir, la manera como debe ser integrado el ingreso base de liquidación de la pensión gracia, reconocida a la hoy demandada, razón por la cual, se considera que la demanda de revisión, no desarrolló en debida forma la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ante tal circunstancia, no se accede a esta causal de revisión, dado, se insiste, el incumplimiento del deber procesal, de motivar su solicitud por parte del recurrente.
Decantado hasta este punto, es menester concentrarse en determinar si se materializa la causal b) del artículo Ley 797 de 2003, como se argumenta en la demanda. Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-23- 31-006-2002-1490-0025, para lo cual, argumentó que, la sentencia cuya revisión se pretende, ordenó la reliquidación de una pensión gracia reconocida a la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario.
Refiere la entidad que, la educadora laboró para la docencia oficial en los siguientes periodos26: ENTIDAD DESDE HASTA TIEMPO/NOMBRAMIENTO Departamento de Atlántico Maestra de 2ª Categoría 09/03/62 14/07/74 Nombrada mediante decreto 0129 del 23 de febrero de 1962, posesionada 9 de marzo de 1962; trasladada en comisión al Centro Cultural Santa Catalina, mediante Resolución 308 del 15 de julio de 1974.
Tiempo de servicio = 12 años, 4 meses, 5 días. 25 Folios 404 a 410 expediente físico. 26 Obran como prueba de los tiempos de servicio, las siguientes pruebas documentales: la certificación 49265 del 8 de noviembre de 1993, folio 53 del expediente físico; Decretos 000094 de 20 de septiembre de 2000, folio 93 expediente físico; y decreto 000814 del 19 de octubre de 2000, folio 94 expediente físico.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 11 Departamento de Atlántico Centro Cultural Santa Catalina 15/07/74 28/08/77 Trasladada en comisión al Centro Cultural Santa Catalina, mediante Resolución 308 del 15 de julio de 1974; renuncia aceptada mediante Decreto 0293 del 28 de agosto de 1977.
Tiempo de servicio = 3 años, 1 mes, 13 días. Departamento de Atlántico Catedrática 90 horas Colegio Marco Fidel Suarez 26/03/81 06/08/84 Nombrada como docente catedrática 90 horas mediante Decreto 088 del 27/02/81; nombrada como Directora de Núcleo de Desarrollo Educativo # 6 de Barranquilla, mediante Decreto 81 del 26 de julio de 1984.
Tiempo de servicio= 3 años, 4 meses, 11 días. Departamento de Atlántico Directora de Núcleo de Desarrollo Educativo # 6 de Barranquilla 06/08/84 04/10/00 Nombrada como Directora de Núcleo de Desarrollo Educativo # 6 de Barranquilla, mediante Decreto 81 del 26 de julio de 1984; aceptada renuncia mediante Decreto 000694 del 20 de septiembre de 2000, modificado por el Decreto 000814 del 19 de octubre de 2000, efectos de la renuncia a partir del 4 de octubre de 2000.
Tiempo de servicio= 16 años, 1 mes, 27 días. Total, tiempo de servicio: 34 años, 11 meses, 24 días. En este orden de ideas, es claro que la UGPP considera que, habiendo nacido la señora Rodado Mercado el Diecisiete (17) de Noviembre de Mil Novecientos Cuarenta y Tres (1943)27, adquirió el estatus jurídico el Diecisiete (17) de Noviembre de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993) cuando cumplió la edad exigida por la norma y, ya tenía acumulados más de 20 años de servicio a la docencia oficial28, como consecuencia de ello, debía liquidarse la prestación con el promedio de los salarios devengados en el año anterior del estatus pensional, esto es, al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio, siendo en el presente asunto, entre el Dieciocho (18) de Noviembre de Mil Novecientos Noventa y Dos (1992) y el Diecisiete (17) de Noviembre de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993).
Para sustentar la causal invocada, la entidad recurrente citó algunos apartes de las leyes 114 de 1913, 24 de 1947 y 4 de 1966, el Decreto 1743 de 1966 y el Decreto-ley No. 224 de 1972, ultimando: «[…] Se concluye de lo antes expresado, que a los docentes a quienes se les reconoce una pensión de gracia les asiste el derecho a que su prestación se liquide con lo devengado en el año anterior a la adquisición del status y que la misma sea cancelada desde ese momento, sin que sea impedimento que permanezca en el servicio de la docencia oficial. 27 Certificado de Registro Civil de Nacimiento, visible a folio 49 del expediente físico. 28 Así se concluyó en el acto administrativo de reconocimiento pensional, Resolución 000111 del 11 de enero de 1995, folios 66 a 68 expediente físico.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 12 Pero la anterior prerrogativa supone que no hay lugar a la reliquidación por retiro definitivo del servicio, pues la pensión viene siendo cancelada desde el momento en que el docente adquirió el derecho, al cumplir 50 años de edad y acreditar 20 años al servicio de establecimientos oficiales de carácter territorial. […]» (Subrayado del original) La Sala advierte que, en lo atinente al argumento expuesto por la entidad demandante, respecto de la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la discusión central que se plantea al amparo de esta causal, gira en torno al período que se debe tomar en cuenta para calcular el IBL de la pensión gracia, esto es, que debe tomarse en cuenta, el promedio de lo devengado durante el año anterior a la consolidación del derecho a percibir una pensión gracia y no el promedio de lo devengado durante el último año de servicios.
Se comprobó en el plenario que CAJANAL E.I.EC., mediante la Resolución 000111 del Once (11) de Enero de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), reconoció la pensión gracia en favor de la actora, efectiva a partir del Diecisiete (17) de Noviembre de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993), teniendo como factores integrantes del IBL pensional la asignación básica y el sobresueldo29.
El Veintiséis (26) de Enero de Dos Mil Uno (2001), la señora Emelina Rodado solicitó, a través de apoderado, que CAJANAL le reajustara la pensión gracia que le fue reconocida mediante Resolución 000111, debido a que, había continuado laborando con posterioridad al reconocimiento de dicha prestación económica y, se retiró de la docencia oficial el Cuatro (4) de Octubre de Dos Mil (2000), con lo cual, el valor de la mesada debía ser reliquidado con base en lo percibido durante el año anterior a esa fecha30.
La Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución No. 016614 del Veintisiete (27) de Junio de Dos Mil Uno (2001), reliquidó la pensión gracia de la demandada, tomando en cuenta los tiempos de servicios nuevos acreditados por la solicitante y, liquidó el valor de la mesada de pensión gracia, con inclusión de los factores salariales denominados asignación básica y sobresueldo 40%, devengados por ella durante los años 1999 y 2000, es decir, durante el último año de servicios31.
La señora Emelina del Carmen Rodado Mercado, inconforme con la Resolución No. 016614, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de dicho 29 Folios 66 a 68 expediente físico. 30 Folios 92 a 95 del expediente físico. 31 Folios 115 a 116 del expediente físico. Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 13 acto administrativo, el Veintidós (22) de Agosto de Dos Mil Uno (2001)32.
La entidad desató el recurso de alzada, mediante Resolución 6217 del Veintiocho (28) de Diciembre de Dos Mil Uno (2001), modificó el valor de la mesada pensional, por efecto del cálculo preciso de los valores devengados por la demandante, así como, por la fecha de efectividad del derecho, pero ratificó los factores salariales incluidos y el período sobre el cual computó el promedio de lo percibido por la docente, esto es, el último año de servicios33.
La Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 3705 del Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil Cuatro (2004), reliquidó la prestación de la señora Rodado Mercado, en cumplimiento de la sentencia de tutela dictada el Diecinueve (19) de Diciembre de Dos Mil Tres (2003), por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, sobre la base del 75% del promedio de lo devengado por la señora Emelina del Carmen Rodado Mercado entre 1999 y 2000, incluyendo los factores salariales de la asignación básica, sobre sueldo, prima de navidad y prima de vacaciones34.
Cabe señalar que, este acto administrativo ordenó la liquidación de la pensión gracia en esos términos, hasta por 4 meses, condicionado a que, se demostrara la interposición de la demanda contencioso administrativa, dentro de ese plazo. Igualmente, el acto administrativo fue aclarado por Resolución 8879 del Veintitrés (23) de Abril de Dos Mil Cuatro (2004), en cuanto al nombre correcto de la pensionada35.
En esos términos la hoy accionada presentó su demanda, para la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en particular los factores salariales denominados prima de navidad y prima de vacaciones. Cabe destacar que, durante el curso del proceso CAJANAL no contestó la demanda, ni presentó alegatos de conclusión, con lo cual, no discutió o abrió el debate durante el proceso sobre el período que se debía tomar en cuenta para liquidar el IBL pensional, esto es, si tal lapso debía ser el año anterior a la causación del estatus jurídico de pensión gracia o el último año de servicios.
Adicionalmente, como se señaló en el acápite de los 32 Folio 119 del expediente físico. 33 Folios 124 a 127 del expediente físico. 34 Folios 131 a 132 del expediente físico. 35 Folios 137 a 138 del expediente físico. Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 14 hechos, la sentencia recurrida en revisión quedó ejecutoriada el Siete (7) de Julio de Dos Mil Cinco (2005) 36, por cuanto, no fue objeto de recurso de apelación. Ante lo pretendido por la demandante, valorando las pruebas recaudadas y sin oposición de la entonces entidad demandada, el Tribunal Administrativo del Atlántico, en su sentencia del Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), centró su discusión en los factores incluidos en la liquidación de la pensión gracia disfrutada por la señora Rodado Mercado, en especificó argumentó el Tribunal lo siguiente: «Significa lo anterior, que CAJANAL solo tuvo en cuenta para la liquidación pensional el monto de la asignación básica y el sobresueldo, dejando por fuera otros factores salariales, los cuales ya fueron tenidos en cuenta por Cajanal, a raíz del fallo de tutela (folio 156), como son: […] Al confrontar las certificaciones expedidas por el tesorero del Fondo Educativo Regional del Departamento del Atlántico (folios 124 y 125) y lo acatado por el fallo de tutela (folios 156 a 162), con el acto que reconoció la pensión gracia y los que ahora son censurados, se advierte que en los últimos, para efectos de la liquidación de la pensión aludida, solamente se incluyeron la asignación básica y el sobresueldo, dejando por fuera los factores salariales denominados: Prima de Navidad y Prima de Vacaciones, lo cual contradice el artículo 5º del Decreto 1743 de 1966, reglamentario de la Ley 4ª de 1966, el cual señala que el salario base para liquidar toda pensión se obtiene del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios.
Dado que la demandante depreca el pago de la Prima de Navidad y Prima de Vacaciones, debidamente indexadas, la Sala considera que Cajanal debe modificar la liquidación inicial y ajustarla acorde con los factores que comprendía la remuneración percibida por la docente- demandante, teniendo en cuenta los conceptos que directa y o indirectamente recibidos, pues deben estar comprendidos dentro de la liquidación pensional, factores salariales que efectivamente comprendían la asignación devengada para el último año de servicios (1999- 2000), de conformidad con las certificaciones expedidas por el Tesorero del Fondo Educativo Regional del Departamento del Atlántico (folio 124 y 125)» (SIC).
En síntesis, toda la discusión que se suscitó durante el curso del proceso judicial en que se produjo la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, se relacionó con la inclusión de nuevos factores salariales, los cuales, la señora Rodado Mercado consideró que debían ser incluidos en la liquidación de la mesada de la pensión gracia, 36 Esta sentencia se dictó en primera instancia y no fue objeto de recursos, por lo cual, según constancia expedida por el secretario del Tribunal Administrativo de Atlántico, quedó debidamente ejecutoriada el Siete (7) de Julio de Dos Mil Cinco (2005), visible a folio 410 reverso del expediente físico.
Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 15 más no con el lapso a tomar en cuenta para calcular el IBL, de tal suerte que, no es procedente que a través de este recurso extraordinario se discuta una cuestión que no fue objeto de debate durante el proceso judicial. Los aspectos discutibles a través del recurso extraordinario de revisión son aquellos sobre los cuales se pronunció la sentencia que se pretende infirmar mediante el recurso extraordinario de revisión, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, tampoco es plausible a través de esta impugnación extraordinaria, discutir aspectos que no fueron objeto de debate en el curso del proceso judicial o que no fueron objeto de pronunciamiento por el Juez de instancia, máxime cuando este mecanismo resulta ser una excepción al principio de cosa juzgada que cobija las decisiones judiciales ejecutoriadas.
Al decidir otro recurso extraordinario de revisión, esta Sala se pronunció anteriormente indicando que, en el sentido indicado, dadas las particularidades de la vía extraordinaria y el respeto por los derechos fundamentales de las partes, al respecto la Sala destaca lo siguiente: « Teniendo en cuenta lo señalado, se advierte que no es posible, a través de este mecanismo excepcional, pronunciarse sobre un aspecto que no fue desarrollado y definido en la sentencia objeto de revisión, ya que de hacerlo, conllevaría a la afectación del derecho al debido proceso de la otra parte y a la violación del principio de cosa juzgada frente a lo resuelto en la decisión de primera instancia y que no se cuestionó en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que el monto del porcentaje de descuento del aporte en salud aplicable a la pensión gracia de la señora Ana Usel Pérez Sánchez y el reintegro de los valores reclamados no fue controvertido en la segunda instancia. […] Ahora bien, se debe resaltar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir un aspecto de la litis sobre el cual no hubo pronunciamiento en la sentencia cuya revisión se pretende.37». 37 Consejo de estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de mayo de 2024. Consejero ponente: Cesar Palomino Cortes. Expediente: 11001-03-25-000-2018-00504-00 (1875-2018). Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 16 De modo que, si los argumentos planteados en el recurso extraordinario de revisión no son admisibles, por tratar cuestiones que no fueron debatidas, o sobre las cuales no hubo pronunciamiento en la sentencia impugnada, lo procedente será declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia proferida el Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6.
Condena en costas. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Seis (6) de Abril de Dos Mil Cinco (2005), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 08001-23-31-006-2002-1490-00, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: RECONOCER personería para actuar a la abogada Linda Tatiana Vargas Ojeda, identificada con cédula de ciudadanía 11.140.862.823 y portadora de la tarjeta Número Interno: 3108-2018 Accionante: UGPP Accionado: Emelina del Carmen Rodado Mercado 17 profesional no. 287.982 del Consejo Superior de la Judicatura, para los efectos y en los términos del poder recibido en esta instancia, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.