CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00674-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- y Agencia Nacional de Tierras -ANT- Asunto: autoridad competente para conocer y responder una petición relacionada con rectificación de área y linderos de un predio baldío que fue adjudicado en su momento por el INCORA.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 10 de mayo de 2024, el señor Octavio Cabrera Orozco presentó petición ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caquetá, mediante la cual solicitó la rectificación del área y linderos del predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 420-57350. 2. El 15 de mayo de 2024, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caquetá manifestó que no tiene competencia para realizar la rectificación del área, por cuanto se trata de un predio baldío que fue objeto de adjudicación por el extinto INCORA. 3.
El 4 de agosto de 2024, el señor Octavio Cabrera Orozco le solicitó a la Agencia Nacional de Tierras, en adelante ANT, la rectificación del área y linderos del predio que fue adjudicado por el INCORA, mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967. 4. El 15 de agosto de 2024, la ANT señaló que no es competente para atender la solicitud del señor Cabrera Orozco, por cuanto se trata de un predio que, al haber sido objeto de adjudicación, es de naturaleza privada. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 5.
Finalmente, mediante escrito del 12 de noviembre de 2024, el señor Cabrera Orozco formuló conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de que defina la autoridad competente para conocer y resolver su petición relacionada con la rectificación de área y linderos de un predio baldío rural que fue adjudicado por el extinto INCORA, mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los interesados, y el 22 de noviembre de 20242, se fijó el edicto núm. 651 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Agencia Nacional de Tierras, Secretaría de Hacienda Municipal de la Montañita (Caquetá) y al señor Octavio Cabrera Orozco3. Según informes secretariales del 29 de noviembre y del 2 de diciembre de 20244, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- y la Agencia Nacional de Tierras -ANT-, respectivamente, presentaron escrito de alegatos o consideraciones; mientras que las demás autoridades guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Instituto Geográfico Agustín Codazzi El 28 de noviembre de 2024, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en el que manifestó que, comoquiera que el predio objeto de rectificación corresponde a un bien baldío adjudicado mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967, por el Instituto de Reforma Agraria – INCORA, no tiene competencia para atender la solicitud del peticionario, conforme lo ha señalado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el marco de resolución de conflictos de competencias administrativas, en decisiones del 5 de octubre de 2022 (Exp. 11001-03-06-000-2022-00183-00) y del 23 de agosto de 2023 (11001-03-06-000-2023- 00132-00). 2 Índice 2, expediente digital. 3 Índice 1, expediente digital. 4 Índice 6 y 9, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 Por lo expuesto, señaló que la autoridad competente para atender dicha petición es la Agencia Nacional de Tierras -ANT-, teniendo en cuenta que su función principal es la administración de los bienes baldíos. 2. Agencia Nacional de Tierras -ANT- El 29 de noviembre de 2024, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en los siguientes términos: Manifestó que no tiene competencia para resolver de fondo la petición presentada por el señor Octavio Cabrera Orozco relacionada con la rectificación del área del predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 420-57350, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Ley 1955 de 2019, en el artículo 2.2.2.2.20, parágrafo 2º, del Decreto 1170 de 2015 adicionado por el Decreto 148 de 2020, al igual que lo señalado por la Resolución Conjunta IGAC 1101 -SNR 11344 de 2020.
Refirió que los predios privados de origen baldío solamente están sometidos a las competencias catastrales de la Agencia Nacional de Tierras en la medida en que se conviertan nuevamente en objeto de algún procedimiento vinculado a la política de ordenamiento social de la propiedad rural. En todas las demás hipótesis, las funciones catastrales incluyendo las relacionadas con los procesos catastrales con funciones registrales deben ser prestadas por el gestor catastral habilitado, esto es, por el respectivo municipio o por el IGAC.
Por lo expuesto, solicitó declarar competente al IGAC «para conocer y resolver de fondo la petición formulada por el señor OCTAVIO CABRERA OROZCO con respecto al predio identificado con el FMI 420-57350». IV. CONSIDERACIONES 1.Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas La Sala de Consulta y Servicio Civil tiene competencia para decidir el presente conflicto negativo, de conformidad con el numeral 10 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificado el artículo 19 de la Ley 2080 de 20215. 5 La Sala en decisiones precedentes, de fecha 13 de marzo de 2024, con radicación núm. 11001-03-06- 000-2024-00007-00; 20 de marzo de 2024, con radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00036-00; y 3 de julio de 2024, con radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00179-00 (entre otras reiteraciones) analizó los presupuestos legales que la habilitan para conocer de los conflictos de competencia: i) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación, y iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
A partir de lo anterior, y al considerar Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva6. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico El presente conflicto negativo de competencias administrativas surgió porque el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caquetá manifestó que no tiene competencia para atender la solicitud de rectificación del área por imprecisa determinación, por cuanto se trata de un predio baldío que fue objeto de adjudicación por el extinto INCORA.
Por su parte, la Agencia Nacional de Tierras - ANT manifestó no tener competencia para conocer y responder la petición presentada por el señor Octavio Cabrera Orozco, por cuanto se trata de un predio que, al haber sido objeto de adjudicación, es de naturaleza privada. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y responder la petición presentada por el señor Octavio Cabrera Orozco, relacionada con la rectificación de área y linderos del predio rural identificado con matrícula inmobiliaria núm. 420-57350, que fue adjudicado por el extinto INCORA, mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967. que se encontraban reunidos dichos requisitos, concluyó que era competente para conocer del conflicto de competencia. 6 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) Liquidación y supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y funciones de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Reiteración; ii) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), creación y funciones.
Reiteración; iii) Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano, Reiteración; iv) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Liquidación y supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y funciones de la Agencia Nacional de Tierras.
Reiteración7 La Ley 135 de 19618 creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (en adelante Incora) como un establecimiento público, con autonomía administrativa y patrimonio propio9, y le asignó las siguientes funciones: • Administrar las tierras baldías de propiedad nacional. • Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondieran en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas. • Adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado. • Administrar el Fondo Nacional Agrario. • Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, al objeto de identificar las que pertenecen al Estado. • Facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00. 8 «Sobre reforma social agraria». 9 «Artículo 2.
Créase el Instituto Colombiano la Reforma Agraria, como, establecimiento público, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio, propio. El Instituto cumplirá las funciones que le encomienda la presente Ley, tendrá duración d definida y su domicilio será la ciudad de Bogotá». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 Posteriormente, la Ley 160 de 199410 introdujo una reforma al INCORA y dispuso que esta autoridad, además de las funciones previstas en la citada Ley 135 de 1961, tendría, entre otras, la de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación. En este sentido, el artículo 12 de la Ley 160 de 1994 dispuso: Artículo 12.
Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: […] 13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva. 15.
Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada […]. [Resalta la Sala]. El INCORA ejerció las funciones que le asignaron las Leyes 135 de 1961 y 160 de 1994 hasta el 21 de mayo de 2003, toda vez que el gobierno Nacional, mediante el Decreto 1292 de 200311, ordenó su liquidación12.
A raíz de la supresión y liquidación del INCORA, el gobierno Nacional, mediante el Decreto 1300 de 2003, creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y le asignó, entre otras, la función general de «regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación al establecer zonas de reserva campesina, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural».
Posteriormente, fue expedido el Decreto 3759 de 200913, el cual asignó al INCODER funciones adicionales relacionadas con la administración de bienes baldíos, a saber: Artículo 4°. Funciones. Las funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, serán las siguientes: […] 10 «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones». 11 «Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación». 12 «Artículo 1º.
Supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Suprímese el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural». 13 «Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 11. Adjudicar baldíos con vocación productiva a los campesinos que directamente los ocupen o celebrar sobre ellos contratos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994 y administrar y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación. 12. Adjudicar baldíos en las zonas de expulsión y recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, en los términos establecidos en las Leyes 160 de 1994 y 387 de 1997. 13.
Adjudicar baldíos a entidades de derecho público y privado y constituir zonas de reserva. […]. 18. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde y reversión. [Destaca la Sala]. Nótese que, a partir del año 2009, el INCODER asumió la función general que hasta entonces tenía el INCORA en materia de desarrollo rural, administración, manejo y adjudicación de baldíos de la Nación. En 2015, el presidente de la República, siguiendo los lineamientos del artículo 107, literal a)14 del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 1753 del mismo año, expidió los Decretos 2363 y 2365 de 2015, a través de los cuales, respectivamente, creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y ordenó la liquidación y supresión del INCODER.
Así, las funciones que tenía el INCODER en materia de administración y adjudicación de bienes baldíos, antes a cargo del INCORA, fueron atribuidas a la ANT, la cual, desde el momento mismo de su creación fue concebida como máxima autoridad de las tierras de la Nación15. En materia de administración de baldíos, el artículo 4° del Decreto 2363 de 2015, dispone: 14 «Artículo 107.
Facultades extraordinarias para el desarrollo rural y agropecuario. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias hasta por un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: a) Crear una entidad u organismo perteneciente a la rama ejecutiva del orden nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica, responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo […]». [Resalta la Sala]. 15 «Artículo 1°.
Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras –ANT-. Créase la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes: […]. 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994. […]. 24.
Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados deslinde, de tierras de la Nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales. [Resalta la Sala]. Es importante destacar que, más allá de las funciones específicas asignadas por el reglamento a la ANT, el gobierno Nacional creo esta agencia con el propósito de que asumiera todo aquello que en su momento se atribuyó al INCORA y posteriormente al INCODER.
A esta conclusión se arriba, a partir de lo previsto por el artículo 38 Decreto 2363 de 201516. Precisado lo anterior, procede analizar algunas de las competencias que el Decreto 1071 de 201517 le asignaba al INCODER en materia de «procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados y reversión de baldíos adjudicados»: Artículo 2.14.19.1.1.
Objeto. El presente título regula los siguientes procedimientos administrativos de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), de conformidad con Ley 160 de 1994: PROCEDIMIENTOS AGRARIOS 1. Extinción del derecho de dominio privado, por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad. 16 «Artículo 38.
Referencias normativas. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias normativas hechas al INCORA o al INCODER en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras -ANT-. Parágrafo. Las referencias normativas consignadas en la Ley 160 de 1994, y demás normas vigentes, a la Junta Directiva deI INCORA, o al Consejo Directivo del INCODER, relacionadas con las políticas de ordenamiento social de la propiedad, deben entenderse referidas al Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-». 17 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 2. Recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares, con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado. 3. Clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. 4.
Deslinde o delimitación de las tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad privada de particulares. 5. Reversión de baldíos adjudicados, por violación de normas ambientales, cultivos ilícitos o incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados. 6. Revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto que han adjudicado baldíos de la Nación. De todo lo expuesto, se colige que, actualmente, la ANT es la autoridad a cargo de la gestión de la propiedad de la Nación y de las funciones que tuvieron en su momento el INCORA y el INCODER, dentro de las cuales se encuentran las inherentes a la administración y adjudicación de terrenos baldíos, así como también los procesos mediante los cuales se logre la clarificación o el saneamiento de la propiedad de estas tierras, entre otras. 5.2.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), creación y funciones. Reiteración18 El IGAC fue creado por el Decreto 1440 de 1935, como un organismo dependiente del entonces Ministerio de Guerra, dedicado al levantamiento de la carta militar del país para estudios catastrales. Durante el transcurso del siglo XX, el IGAC fue objeto de varias reformas legales y reglamentarias, de las cuales merece destacarse las siguientes: a. La Ley 78 de 193519 nacionalizó el catastro y creó la Sección Nacional de Catastro en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b. El Decreto 153 de 194020 fusionó el Instituto Geográfico Militar con la Sección Nacional de Catastro, de lo cual resultó el Instituto Geográfico Militar y Catastral. c. El Decreto 290 de 195721 determinó que el IGAC era un organismo autónomo descentralizado, con funciones para clasificar y realizar el avalúo catastral de las tierras del país. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00. 19 «Por la cual se reforman las disposiciones vigentes del impuesto sobre la renta, se aumenta la tarifa, se establecen unos impuestos adicionales y se suprimen otros». 20 «Por el cual se organiza el Instituto Geográfico Militar y Catastral». 21 «Por el cual se dictan normas para el fomento agropecuario».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 d. El Decreto 1174 de 199922 adscribió el IGAC al sector de estadística, el cual encabeza el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Recientemente fue expedido el Decreto 846 de 202123, el cual define los objetivos del IGAC, en los siguientes términos: Artículo 3. Objetivos.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene como objetivos cumplir el mandato constitucional referente a la elaboración y actualización del mapa oficial de la República de Colombia, ejercer como máxima autoridad catastral nacional, formular y ejecutar políticas y planes del Gobierno Nacional en materia de cartografía, agrología, catastro, geodesia y geografía, mediante la producción, análisis y divulgación de información con el fin de apoyar los procesos de planificación y ordenamiento territorial.
Así mismo, prestará por excepción el servicio público de catastro, en ausencia de gestores catastrales habilitados. El artículo 4° del referido Decreto 846 establece las funciones del IGAC relacionadas con el catastro, así: Artículo 4. Funciones del Instituto. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tendrá las siguientes funciones: […] 5.
Determinar la información jurídica y catastral básica que deberá contener la ficha única de información de inmuebles y dictar las medidas necesarias para asegurar su debida actualización. […] 9. Trabajar de manera armonizada y de acuerdo con la normatividad vigente con las entidades nacionales que intervienen en la política de catastro multipropósito, con el fin de garantizar el intercambio de información y la interoperabilidad de los sistemas de información. […] 23.
Desarrollar las demás funciones previstas en la Ley, o que le corresponda ejecutar por la naturaleza propia del Instituto y que no estén atribuidas a otras entidades. En conclusión, el marco funcional del IGAC se concreta en producir, investigar, reglamentar, disponer y divulgar la información geográfica, cartográfica, agrológica, catastral, geodésica y de tecnologías geoespaciales para su aplicación en los procesos 22 «Por el cual se modifica la adscripción del instituto geográfico Agustín Codazzi». 23 «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 de gestión del conocimiento y, en tal virtud, desarrollar y administrar el Sistema de Información Catastral en el país. 5.3. Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración24 El artículo 102 de la Constitución Política establece que «[e]l territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la Nación».
La Corte Constitucional se ha referido de manera reiterada25, al artículo 102 de la Carta, así: En efecto, el artículo 102 del Ordenamiento Superior al prescribir que: "El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación" está consagrando no sólo el llamado "dominio eminente", que como es sabido, se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues “no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él”[1], sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte.
Por su parte, el Código Civil hace una diferenciación entre los bienes públicos y los de uso público, en los siguientes términos: Artículo 674. Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. El Código Civil define los bienes baldíos, en el artículo 675, así: Artículo 675. <BIENES BALDIOS>. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. De lo expuesto, la Sala precisa que la denominación genérica de bienes públicos establecida en la legislación civil como bienes pertenecientes a la República, permite diferenciar los bienes de uso público de los bienes fiscales.
En este sentido, es propio de los bienes de uso público la calificación de tales por la finalidad que de estos se predica, es decir, la afectación común al servicio corriente y usual de los habitantes. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00. 25 Sentencia C-595 de 1995;
Sentencia T-293 de 2016; Sentencia SU -235 de 2016. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 Igualmente, respecto de los bienes fiscales es posible distinguir dos categorías. Por un lado, los fiscales propiamente dichos, y por el otro, los fiscales adjudicables. Los primeros son aquellos pertenecientes a las entidades de derecho público, y los segundos son fundos que la Nación reserva para transferir a los particulares, en concordancia con los fines del Estado y luego del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
Precisado lo anterior, reitera la Sala que los bienes baldíos hacen parte de la categoría de bienes fiscales adjudicables, de tal manera que, aunque están legalmente definidos como públicos, pueden ser transferidos a los particulares, en la medida en que con ello se cumplan fines constitucionales, y se observen las reglas legales correspondientes. 6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Agencia Nacional de Tierras -ANT- es la autoridad competente para conocer y responder la petición presentada por el señor Octavio Cabrera Orozco, relacionada con la rectificación de área y linderos del predio rural identificado con matrícula inmobiliaria núm. 420-57350, que fue adjudicado por el extinto INCORA, mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967, por las razones que a continuación se exponen: La Ley 160 de 1994, establece que los bienes baldíos solo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incora, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
En virtud de lo previsto en el numeral 15 del art. 12 de Ley 160 de 1994, el Incora además de ser la autoridad administradora de los bienes baldíos de la Nación para la época, tenía dentro de sus funciones la de «Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada».
El Decreto Ley 2363 de 2015, crea la ANT, como máxima autoridad de las tierras de la Nación y le asigna la función de administrar las tierras baldías y adelantar los procesos generales y especiales de titulación. El artículo 38 expresamente le atribuye a esa entidad todas las competencias, que, en su momento, tenían el Incoder y el Incora.
Esta Sala26, en ocasiones anteriores, ha sostenido que el IGAC no tiene competencia para administrar baldíos y que la ANT, según el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, reemplazó al Incora en la administración de las tierras baldías de la Nación, por lo tanto, le compete ejercer las funciones que antes de su creación se encontraban a cargo de 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 estas dos últimas autoridades, entre ellas, la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad (inciso 15 del artículo 12 de Ley 160 de 1994), así como su saneamiento. En efecto, la Sala de Consulta, en el marco del conflicto de competencias radicado bajo el núm. 11001-03-06-000-2022-00183-0027, en el cual se debatió la competencia para conocer de la solicitud de corrección de área de un predio baldío ubicado en San Pelayo (Córdoba), adjudicado por el Incora, declaró competente a la ANT, bajo las siguientes consideraciones: De acuerdo con el estudio de la normativa arriba analizada se concluye que, el IGAC no es la autoridad competente para conocer de la solicitud hecha por las propietarias de los Guamos, puesto que, ninguna de sus funciones hace referencia a la administración de bienes baldíos ni a la corrección del área de un bien baldío adjudicado mediante título emitido por el Incora.
Por el contrario, la competencia para conocer de la petición de las propietarias de los Guamos corresponde a la ANT, con fundamento en lo siguiente: De acuerdo con el inciso 15 del art. 12 de Ley 160 de 1994, el Incora además de ser la autoridad administradora de los bienes baldíos de la Nación, tenía dentro de sus funciones la de: 15.
Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. Tales atribuciones pasaron al Incoder, una vez el Incora fue liquidado, tal y como se observa de la lectura del Decreto 1071 de 2015, analizado en el acápite de la normativa aplicable al caso concreto.
Seguidamente, y tras la extinción del Incoder, fue creada la ANT, autoridad en la que confluyeron todas las funciones de la liquidada Incora y del extinto Incoder. Por lo tanto, en la actualidad de acuerdo con las funciones enlistadas en el art. 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, es la encargada de: 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas (sic), celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994.
(Subraya la Sala). 12. Hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus modalidades y aquellos que fueron 27 Decisión del 5 de octubre de 2022. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos en que haya lugar. (Subraya la Sala).
Como quiera que, el reclamo consiste en la inconsistencia entre el título de adjudicación originario y, el plano topográfico que sirvió de base para ese título, ambos documentos emitidos por el Incora, corresponde a la ANT dar trámite y respuesta de fondo, al ser la autoridad que quedó encargada del seguimiento a los procesos que fueron ejecutados por el Incora.
Para lo anterior, la ANT deberá realizar la actuación administrativa necesaria para la efectiva clarificación del área total de la finca los Guamos, para lo cual, deberá observar los lineamientos y procedimientos que al respecto han emitido el IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro, en lo que sea pertinente al caso de la referencia. [Resalta la Sala].
Los anteriores argumentos resultan suficientes para determinar la competencia de la ANT para atender la solicitud de rectificación de área y linderos presentada por el señor Octavio Cabrera Orozco, puesto que el predio que presenta la inconsistencia fue adjudicado por el INCORA, mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967, por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, es esa la autoridad encargada de administrar los bienes baldíos de la Nación y hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, el INCODER o el INCORA, lo cual incluye la corrección de linderos y los trámites tendientes a su saneamiento.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- para conocer y responder la petición presentada por el señor Octavio Cabrera Orozco relacionada con la rectificación de área y linderos del predio rural identificado con matrícula inmobiliaria núm. 420-57350, que fue adjudicado por el extinto INCORA, mediante Resolución núm. 9089 del 7 de julio de 1967.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Agencia Nacional de Tierras, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Secretaría de Hacienda Municipal de la Montañita (Caquetá) y al señor Octavio Cabrera Orozco.
CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Julieth Soledad Horta Cárdenas, como apoderada judicial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, en los términos del poder conferido. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00674-00 QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.