Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Accionante: LISETH KATERIN ARZUAGA GUILLÉN Accionados: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y OTRO Tema: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la señora Liseth Katerin Arzuaga Guillén contra la sentencia de 1.º de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La señora Liseth Katerin Arzuaga Guillén, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P. Grupo Afinia EPM (en adelante, Grupo Afinia). Con su solicitud pretende, en esencia, el acatamiento de los artículos 77 y 93 de la Ley 1437 de 2011, 130 y 155, inciso 2.º de la Ley 142 de 1994. 2.
En consecuencia solicitó, en síntesis, que se revocara la Resolución 20218200272085 del 29 de junio de 2021 por medio de la cual la SSPD rechazó el recurso de queja presentado por la actora contra el acto administrativo expedido por el Grupo Afinia EPM que decidió desfavorablemente la solicitud de rompimiento de solidaridad en el servicio público de energía de un bien inmueble de su propiedad. 2.
Hechos relevantes 3. Afirmó la demandante que es propietaria de un inmueble sobre el cual celebró un contrato de arrendamiento. Agregó que el arrendatario no cumplió con el pago de facturas de los servicios públicos de dicho bien, por lo que el servicio de energía fue suspendido por parte del Grupo Afinia EPM. 4. Por tanto, la señora Arzuaga Guillén solicitó ante esta empresa el rompimiento de la solidaridad en el servicio público de energía, con fundamento Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
El Grupo Afinia respondió su petición desfavorablemente. 5. En virtud de lo anterior, la accionante promovió recurso de reposición y, en subsidio, el de queja. El recurso de reposición fue rechazado por falta de pago. Por su parte, la SSPD rechazó el de queja mediante la Resolución 20218200272085 del 29 de junio de 2021. 6. El 25 de junio de 2024, la demandante presentó un extenso memorial ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el Grupo Afinia EPM mediante el cual puso de presente la situación expuesta y solicitó el acatamiento de los artículos 77 y 93 de la Ley 1437 de 2011, 130 y 155, inciso 2.º de la Ley 142 de 1994. 3.
Actuaciones procesales 7. Mediante providencia del 23 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y ordenó notificar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y al Grupo Afinia EPM concediéndoles el término de 2 días para intervenir en el proceso, si a bien lo tuvieran. 4. Intervenciones 4.1.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 8. Por medio de su apoderado judicial, la demandada manifestó su oposición a todas las pretensiones formuladas en el escrito inicial. A su vez, sostuvo que, a su juicio, la señora Arzuaga Guillén cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para la protección de sus derechos.
Agregó que esta acción no es procedente para cuestionar una resolución expedida en el 2021. 9. Alegó que la actora no constituyó a la autoridad en renuencia, por lo que no cumplió con este requisito de procedibilidad y, en consecuencia, pidió que se declarara la improcedencia de la acción de cumplimiento. 4.2. Grupo Afinia EPM (Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P) 10.
A través de apoderado judicial, la demandada solicitó que se declare la improcedencia de la acción o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la demanda. 11. Informó que mediante Oficio 202470985642 del 23 de julio de 2024, la entidad dio respuesta a la solicitud elevada por la actora y se le indicó que su petición relacionada con el rompimiento de la solidaridad era reiterativa, pues ya se había tramitado mediante acto del 18 de octubre de 2023.
A su vez, en tal contestación, manifestó que se abstenía de proferir cualquier pronunciamiento adicional con respecto a la petición radicada por la señora Arzuaga Guillén. Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12.
Argumentó que no se había acreditado el cumplimiento del requisito de renuencia pues, mediante la solicitud elevada ante la empresa de servicios públicos únicamente requirió la revocatoria del acto administrativo proferido por la SSPD. 13. A su vez, indicó que en el presente asunto no se evidenciaba un perjuicio grave e inminente para la actora que posibilitara que el mecanismo constitucional reemplazara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el que contaba. 4.3.
Empresas Públicas de Medellín1 14. Indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que no existe una relación jurídica sustancial con la actora. A su vez, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción dado que la actora cuenta con otros mecanismos judiciales y no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable. 5.
Fallo de primera instancia 15. En sentencia del 1.º de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento. 16. Enfatizó en que la actora, a pesar de alegar la existencia de distintas actuaciones contrarias a derecho que perjudicaban sus intereses como usuaria del servicio de energía, no había allegado prueba alguna que respaldara tales hechos.
A su vez, señaló que la actora no había aportado copia de las solicitudes y recursos presentados en el trámite administrativo objeto de la acción, ni tampoco de los actos administrativos respectivos. 17. Para fundamentar esta decisión, consideró que la acción instaurada por la accionante implica la inconformidad respecto de un acto administrativo cuya presunción de legalidad debe ser estudiada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 18.
En tal sentido, señaló que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial por medio del cual puede demandar el acto administrativo cuestionado a través de este mecanismo constitucional. Agregó que la actora no acreditó la existencia de algún perjuicio grave e inminente que posibilitara la procedencia de la acción de cumplimiento. 19.
La sentencia de primera instancia se notificó el 2 de agosto de 2024 vía correo electrónico. 1 La sala aclara que la entidad fue notificada, erróneamente, de la presente acción constitucional. Esto, pues en el auto admisorio de la demanda se ordenó la notificación exclusivamente de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y del Grupo Afinia EPM.
Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6. Impugnación 20. Mediante memorial radicado el 12 de agosto de 2024, la actora impugnó la decisión de primera instancia. Reiteró algunos de los argumentos expuestos en el escrito inicial y señaló que los jueces y tribunales administrativos han interpretado erróneamente la Ley 393 de 1997 y la Ley 1755 de 2015. 21.
Señaló que dichas autoridades han negado «más de 1000 acciones de cumplimiento» bajo el argumento de que este mecanismo no procede en materia de servicios públicos domiciliarios al contar con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En tal sentido, señaló que era necesario que el Consejo de Estado profiriera un fallo de unificación que permitiera aclarar este punto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 22. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 1.º de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 23. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 24. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 25.
Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]2. 2 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).
(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).
(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).
(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 26. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste3 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 27.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»4. 28. Sobre este tema, esta Sección5 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. 4.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. (Negrita fuera de texto) 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 5 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos6.
(Negrillas fuera de texto). 29. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 30.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 31.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»7. 32. La actora corroboró que envió a través de correo electrónico del 25 de junio de 2024 un escrito dirigido a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y al Grupo Afinia EPM, en el que le solicitó dar cumplimiento de los 6 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 7 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 artículos 77 y 93 de la Ley 1437 de 2011, 130 y 155, inciso 2.º de la Ley 142 de 1994. 33.
En relación con el Grupo Afinia EPM, se acreditó que mediante Oficio 202470985642 del 23 de julio de 2024 se dio respuesta a la solicitud en cuestión mediante el cual la entidad negó lo pedido al tratarse de una petición reiterativa, por lo que se abstuvo de pronunciarse con respecto a lo solicitado. Por su parte, en el expediente no obra prueba de que la superintendencia haya dado respuesta a esta solicitud.
Por tanto, se considera que está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción en relación con las autoridades demandadas. 2.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento 34. Como se estableció, la señora Arzuaga Guillén solicitó el cumplimiento de los artículos 77 y 93 de la Ley 1437 de 2011, 130 y 155, inciso 2.º de la Ley 142 de 1994.
Con ello, pretende que se revoque la Resolución 20218200272085 del 29 de junio de 2021 por medio de la cual la SSPD rechazó el recurso de queja presentado por la actora contra el acto administrativo expedido por el Grupo Afinia EPM que decidió desfavorablemente la solicitud de rompimiento de solidaridad en el servicio público de energía de un bien inmueble de su propiedad. 35.
De lo expuesto por la accionante, la Sala considera que deberá confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción interpuesta por la actora porque no se acreditó el cumplimiento del requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad. 36. Lo anterior, dado que la afectada tuvo o pudo ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia que hace improcedente la acción constitucional, aunado a que no acreditó la configuración de un perjuicio grave e inminente en su situación en concreto ante la improcedencia del mecanismo constitucional. 37.
De los elementos de juicio que forman parte del expediente, se tiene la señora Arzuaga Guillén solicitó ante el Grupo Afinia EP el rompimiento de la solidaridad en el servicio público de energía, con fundamento en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994. A su vez, esta empresa respondió su petición desfavorablemente8. 38. En virtud de lo anterior, la accionante promovió recurso de reposición y, en subsidio, el de queja.
El recurso de reposición fue rechazado por falta de pago. Por su parte, la SSPD rechazó el de queja mediante la Resolución 20218200272085 del 29 de junio de 2021. 39. De conformidad con lo expuesto, para este operador judicial no hay margen de duda que la disputa que se suscita recae sobre decisiones adoptadas al 8 Tal como lo indicó el juez de la primera instancia, la actora no allegó los actos administrativos por medio de los cuales se dio trámite a la solicitud que presentó. Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 interior de un trámite administrativo, que escapa a la lógica prevista por el constituyente para la acción de cumplimiento. 40.
La actora pone de presente sus inconformidades sobre el contenido material de unos actos proferidos en el marco de un procedimiento administrativo cuyo conocimiento no compete al juez constitucional, sino al juez natural de la controversia. Ello si se tiene en consideración que, en virtud del principio de legalidad, los oficios y la resolución referidos se presumen conforme con el ordenamiento jurídico hasta tanto la autoridad competente declare lo contrario. 41.
En ese orden de ideas, todas las pretensiones de la demanda trascienden al simple objetivo de cumplimiento de las normas legales invocadas como sustento de la acción, en busca de su eficacia, puesto que llevan al análisis de fondo sobre la validez de las actuaciones desplegadas en el marco de trámite administrativo que fueron cuestionadas por la demandante, al considerar que su trámite se llevó a cabo con desconocimiento de la normativa cuyo cumplimiento pretende. 42.
De este modo, se comparte lo expuesto por el tribunal en relación a que este medio de control es improcedente, por cuanto la pretensión de la revocatoria del acto administrativo del cual se busca la revocatoria y, en concreto, de la resolución expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pudo obtenerse a través de los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico para tales efectos, tales como, el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. 43.
Ciertamente, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. 2.8.
Conclusión 44. Así las cosas, esta sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción, debido a que la actora tenía a su disposición otros medios judiciales para hacer efectivo el cumplimiento de las normas invocadas o para controvertir los actos administrativos cuya revocatoria pretende mediante este mecanismo constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1.º de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró improcedente la acción. Demandante: Liseth Katerin Arzuaga Guillén Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otro Radicación: 20001-23-33-000-2024-00217-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Salvamento parcial de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx