www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve Demandado: Distrito Especial de Barrancabermeja Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral- contador Decisión: Revoca sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda porque no se acreditó la continuada subordinación La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 15 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Jorge Enrique Ramírez Monsalve Castaño interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio n°. GRL-EXS20172292 de 30 de mayo de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de una relación laboral. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) declarar la existencia de una relación laboral entre las partes durante el período comprendido entre el 13 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2015, sin solución de continuidad; ii) reconocer y pagar las prestaciones sociales causadas en el referido período1; iii) reintegrar los valores descontados por estampillas, retención en la fuente y aportes al sistema de seguridad social; iv) indexar las sumas reconocidas; y v) condenar en costas a la entidad demandada. 1 Subsidios, primas de productiva, prima técnica, prima semestral, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de navidad.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como hechos relevantes, indicó que celebró múltiples contratos de prestación de servicios con el municipio de Barrancabermeja – Fondo Rotatorio de Fomento, Capacitación y Crédito para la Generación de Empresas y Empleo (FORCAP), entre el 13 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2015. 4.

Como concepto de violación, invocó el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, al estimar acreditados los elementos del contrato de trabajo —prestación personal del servicio, remuneración y subordinación—. Asimismo, alegó la indebida aplicación del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por uso abusivo de la contratación de prestación de servicios.

Contestación de la demanda 5. La entidad demandada se opuso a las pretensiones y sostuvo que la relación fue de naturaleza civil, sin configurarse los elementos propios del vínculo laboral. 6. Propuso como excepciones la ausencia de la totalidad de los elementos del contrato de trabajo e inexistencia de la obligación – pago de lo no debido.

Sentencia apelada 7. Mediante sentencia del 15 de noviembre de 2022, el Tribunal declaró la nulidad del acto acusado y concluyó que se configuró la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, al encontrar acreditados los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y continuada subordinación. 8. En particular, consideró demostrado este último elemento porque el actor desempeñó durante aproximadamente doce (12) años funciones asociadas al área contable del Fondo, circunstancia que, unida a las demás pruebas recaudadas, evidenciaba la ausencia de la autonomía e independencia propias del contratista. 9.

Destacó que las actividades desarrolladas correspondían al giro ordinario de la entidad. En efecto, el demandante administraba el sistema contable y expedía registros y certificados de disponibilidad presupuestal, funciones esenciales para su funcionamiento. 10. También estimó desvirtuado el criterio de temporalidad que caracteriza los contratos de prestación de servicios, pues el actor ejecutó de manera continua y prolongada tareas permanentes de la entidad. 11.

A partir de las declaraciones testimoniales concluyó que existía una situación de desigualdad, dado que, pese a desempeñar funciones equivalentes a las de servidores vinculados formalmente a la administración, el demandante carecía de una vinculación semejante. Resaltó, además, que los demás profesionales contratados no cumplían esas mismas funciones ni las desarrollaban de manera continua.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 12. Valoró igualmente la advertencia formulada por la Oficina de Control Interno del municipio, según la cual las funciones de contador del FORCAP debían ser ejercidas por personal de planta.

Añadió que, después de la desvinculación del actor, dichas funciones fueron asignadas a un empleo de libre nombramiento y remoción. 13. Con fundamento en lo anterior, concluyó que entre el municipio de Barrancabermeja —FORCAP— y el demandante existió una vinculación caracterizada por la continuidad, la permanencia y el ejercicio de funciones propias de la entidad, bajo condiciones incompatibles con la autonomía propia de la contratación de servicios. 14.

Sobre la prescripción, identificó interrupciones superiores a treinta (30) días entre algunos vínculos, específicamente entre los contratos 001 de 2010 y 002 de 2011; 002 de 2011 y 001 de 2012; y 020 de 2014 y 003 de 2015. 15. Con fundamento en la regla de unificación contenida en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, relativa a la solución de continuidad en los contratos de prestación de servicios, declaró prescritos los derechos causados con anterioridad al 26 de marzo de 2012, salvo en lo referente a los aportes pensionales. 16.

A título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas entre el 26 de marzo de 2012 y el 31 de diciembre de 2015. Para su liquidación dispuso tomar como referencia los honorarios pactados en cada contrato y los factores salariales correspondientes al empleo de profesional especializado, código 222, grado 4, de la planta de la Alcaldía Distrital. 17.

Respecto de las cotizaciones al sistema pensional, señaló que no opera la prescripción, razón por la cual la entidad deberá asumir el pago de los aportes faltantes en la proporción que correspondía al empleador, calculados sobre el ingreso pactado en cada contrato. 18. Negó la devolución de las sumas descontadas por concepto de estampillas y retención en la fuente, pues no se acreditó su pago y, además, se trata de controversias de naturaleza tributaria ajenas al objeto del proceso. 19.

Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas. Recurso de apelación 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación y sostuvo que su vinculación con la entidad fue continua. Explicó que ello se desprende de la propia naturaleza de las funciones contables que desempeñaba, en particular de la elaboración de los estados financieros, labor que debía iniciarse inmediatamente después de cada cierre contable.

Así, si el corte se realizaba el 31 de diciembre, la preparación de la información financiera correspondiente debía comenzar desde el día siguiente, lo que, a su juicio, evidencia la continuidad material de la prestación del servicio. Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 21.

Añadió que el Tribunal valoró indebidamente la prueba al declarar la prescripción parcial de los derechos reclamados. Afirmó que los estados financieros, balances generales, estados de resultados y demás documentos contables, junto con los testimonios recaudados, demuestran que continuó desarrollando sus funciones durante los intervalos existentes entre algunos contratos, de modo que no se configuró una verdadera ruptura en la prestación del servicio. 22.

La entidad demandada también interpuso recurso de apelación. Sostuvo que no se acreditó la continuada subordinación y que, por consiguiente, no se configuró la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios. Indicó que las actuaciones atribuidas a la administración corresponden a las facultades de supervisión y control contractual dirigidas a verificar el cumplimiento del objeto convenido, sin que de ello pueda inferirse la existencia de una relación de trabajo. 23.

Agregó que la contratación de los servicios profesionales del demandante respondió a necesidades reales de la entidad territorial, debidamente sustentadas en los estudios previos y en los documentos contractuales, por lo que esa circunstancia no permite concluir que existiera una vinculación distinta de la formalmente pactada. 24. Destacó que, según lo manifestado por la señora Miryam Castro Ospino, el demandante contaba con autonomía para desarrollar sus actividades, al punto de que podía ausentarse y ser reemplazado por otros profesionales.

Añadió que el propio actor reconoció, durante su interrogatorio de parte, que sus labores se ejecutaban bajo esquemas de coordinación y directrices generales, situación que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, no constituye subordinación. 25. Finalmente, advirtió que durante el período objeto de controversia no existía en la planta de personal de la entidad un empleo que correspondiera a las funciones desempeñadas por el demandante.

A su juicio, esa circunstancia justificaba acudir a la modalidad de contratación prevista en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 26. Por auto de 24 de agosto de 2023, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la entidad demandada. 27. La parte demandante presentó alegatos de conclusión en esta instancia, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 28.

El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que el acervo probatorio acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios. En particular, señaló que la entidad empleó dicha modalidad contractual para atender funciones misionales de carácter permanente, lo que desvirtúa su naturaleza jurídica.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 29. La entidad demandada guardó silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 30. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación. Problema jurídico 31.

Corresponde a la Sala determinar si les asiste razón a los apelantes en los reparos formulados contra la sentencia de primera instancia. En particular, se deberá establecer si el Tribunal valoró correctamente el material probatorio al concluir que la ejecución de las actividades desarrolladas por el demandante estuvo sometida a continuada subordinación y que, por esa razón, se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios.

En caso afirmativo, deberá analizarse si acertó al declarar prescritos los derechos causados con anterioridad al 6 de marzo de 2013 o si, como lo sostiene la parte demandante, la prestación del servicio se mantuvo sin solución de continuidad y excluía dicha consecuencia. Análisis del problema jurídico 32. La Sala revocará la decisión apelada, en la medida en que las pruebas obrantes en el expediente no demuestran la existencia de subordinación continuada, razón por la cual se señalará que no se demostró la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios celebrados.

La desnaturalización de los contratos de prestación de servicios 33. El señor Jorge Enrique Ramírez Monsalve, suscribió los siguientes contratos de prestaciones de servicios2 con el Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y Crédito- FORCAP: Vinculación Duración Objeto Valor 004 de 2003 13 de enero al 12 de abril de 2003 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $7.260.000 $1.452.000 (valor mensual) 015 de 2003 14 de abril de 2003 al 4 de septiembre de 20033 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $ 11.374.000 028 de 2003 5 de septiembre al 31 de diciembre de 2003 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo $9.357.000 2 Índice 91 de SAMAI del Tribunal.

Archivo «004AnexosDemanda». 3 Terminación anticipada del contrato por muto acuerdo. Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos 002 de 2004 2 de enero al 1 de marzo de 2004 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $4.840.000 003 de 2004 2 de marzo al 1 de abril de 2004 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $ 2.420.000 005 de 2004 6 de mayo al 5 de junio de 2004 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $ 2.420.000 006 de 2004 7 de junio al 6 de agosto de 2004 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $ 4.840.000 008 de 2004 9 de agosto al 8 de octubre de 2004 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $ 4.840.000 009 de 2004 11 de octubre al 31 de diciembre de 2004 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $6.453.000 001 de 2005 3 de enero al 31 de marzo de 2005 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $7.595.573 003 de 2005 1 de abril al 30 de junio de 2005 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $7.768.200 007 de 2005 1 de julio al 31 de diciembre de 2005 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $15.536.400 001 de 2006 2 de enero al 31 de julio de 2006 Desempeñar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el DORCAP en el manejo del área administrativa y contable. $19.482.646 002 de 2006 1 de agosto al 31 de diciembre de 2006 Desempeñar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el DORCAP en el manejo del área administrativa y contable. $13.982.760 001 de 2007 2 de enero al 9 de abril de 2007 Desempeñar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el DORCAP en el manejo del área administrativa y contable. $11.370.778 002 de 2007 26 de abril al 31 de diciembre de 2007 Desempeñar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el DORCAP en el manejo del área administrativa y contable. $26.133.333 001 de 2008 10 de enero al 9 de marzo de 2008 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $6.400.000 002 de 2008 10 de marzo al 9 de junio de 2008 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la $9.600.000 Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos 005 de 2008 10 de junio al 31 de diciembre de 2008 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $23.566.667 001 de 2009 5 de enero al 4 de febrero de 2009 Se obliga a desplegar toda su actividad como profesional y su conocimiento en el área financiera a fin de llevar de manera permanente la revisión, análisis y recomendaciones de la información contemplada en el FORCAP, así como el manejo del área administrativa y manejo del cobro prejurídico de los créditos $3.500.000 004 de 2009 6 de enero al 31 de diciembre de 2009 Prestar los servicios profesionales como contador asesor administrativo y financiero del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP $41.293.000 001 de 2010 28 de enero al 31 de diciembre de 2010 Prestar los servicios profesionales como contador público en lo administrativo, financiero y contable del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP $41.800.000 002 de 2011 18 de marzo al 30 de diciembre de 2011 Prestar los servicios profesionales como contador asesor administrativo y financiero del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP $29.000.000 001 de 2012 26 de marzo al 25 de junio de 2012 Prestar los servicios profesionales como contador público en lo administrativo, financiero y contable del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y Crédito municipio de Barrancabermeja. $12.600.000 013 de 2012 16 de julio al 30 de octubre de 2012 Prestar los servicios profesionales como contador asesor administrativo y financiero del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP en el municipio de Barrancabermeja $14.700.000 032 de 2012 7 de noviembre al 21 de diciembre de 2012 Prestar los servicios profesionales como contador asesor administrativo y financiero del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP en el municipio de Barrancabermeja $6.300.000 001 de 2013 31 de enero al 30 de diciembre de 2013 Prestar los servicios profesionales como contador asesor administrativo y financiero del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP en el municipio de Barrancabermeja $46.200.000 0684 de 2014 24 de enero al 23 de julio de 2014 Prestar los servicios profesionales como contador asesor administrativo y financiero del Fondo Rotatorio de Fomento Capacitación y crédito-FORCAP en el municipio de Barrancabermeja $19.800.000 020 de 2014 20 de agosto al 18 de diciembre de 2014 Prestación de servicios profesionales como contador público para apoyar las actividades contables y financieras que deban ser ejecutados por el DORCAP, como brindar asistencia y asesorías profesional en temas presupuestales, contables y financieros que le sean requeridos. $18.776.667 003 de 2015 4 de febrero al 31 de diciembre de 2015 Prestar sus servicios profesionales como contador para ejecutar las actividades, administrativas, financieras y contables requeridas por el FORCAP atendiendo las necesidades de la entidad en el municipio de Barrancabermeja. $47.300.000 34.

En el expediente reposan los siguientes documentos: el acta n°. 01 de 20134, auditorías internas5; certificado de inexistencia del personal para el FORCAP6; acta de cumplimiento parcial del contrato 003 de 20157; informes de actividades del demandante8; acta de recibo final anticipado y de liquidación del contrato 003 de 20159; oficio FORCAP 507 de 2013 por medio del cual la oficina de control interno de la entidad presenta informe10; oficio 2013EE0026093 de la Contraloría General de la República11; informes financiero de FORCAP12; recibos del Fondo13; certificados expedidos por el FORCAP, elaborados por el actor14; reporte de pago mensual correspondiente al período del 1 al 28 de febrero de 4 Ibidem.

Folio 152. 5 Ibidem. Folio 153 a 155. 6 Ibidem. Folio 164 a 165. 7 Ibidem. Folio 166 a 167. 8 Ibidem. Folio 168 a 171, 177 a 178. 9 Ibidem. Folio 173 a 174. 10 Ibidem. Folio 175 a 176. 11 Ibidem. Folio 179 a 184. 12 Ibidem. Archivo 015AnexosReformaDemanda. Folio 10 a 24,30 a 46, 52 a 65, 136 a 138. 13 Ibidem. Folio 85 a 105, 120 a 135. 14 Ibidem.

Folio 106 a 118. Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 201315; y certificación de prestaciones sociales y factores adicionales al salario devengados entre los años 2003 y 2015 por un empleado de planta que ejercía funciones equivalentes a las desarrolladas por el actor16. 35.

En primera instancia se practicaron los testimonios de los señores Myriam Castro Ospino, Maritza Edith Silva Macias, Luz Olga Morales Gamarra, Luz Patricia López Meneses, y el interrogatorio de parte, quienes manifestaron: - El demandante relató que la supervisión de sus contratos estuvo a cargo, inicialmente, de la Secretaría de Hacienda y, después, de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social; sostenía reuniones con el secretario de Hacienda, a quien presentaba informes contables y financieros que el supervisor del contrato avalaba para el pago de sus honorarios.

Precisó que el administrador del FORCAP era el alcalde, quien delegaba la dirección en los secretarios de despacho, y que, por los cambios frecuentes de personal, debía orientar reiteradamente a los nuevos funcionarios sobre el funcionamiento del Fondo. Indicó que estuvo vinculado desde 2003 y que sus actividades se desarrollaban en coordinación con el supervisor del contrato; sin embargo, sus funciones incluían la expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y de registros presupuestales, la gestión ante el Concejo Municipal para la aprobación del presupuesto, los trámites bancarios y la proyección financiera del Fondo.

Manifestó que, en los periodos de rendición de informes, laboraba hasta horas avanzadas de la noche junto con otros funcionarios, ante las obligaciones legales y las eventuales sanciones por incumplimiento. Cuando requería permisos, los solicitaba verbalmente al personal de carrera o a sus superiores, y aquellos podían ser condicionados o negados Afirmó que, incluso cuando no existía contrato vigente, continuaba prestando sus servicios, pues la función contable es continua y permanente y los entes de control exigían informes periódicos.

Las interrupciones contractuales obedecían a trámites administrativos relacionados con la aprobación del presupuesto o con la autorización de facultades al alcalde, sin que ello implicara la suspensión material de sus labores; durante toda su vinculación prestó sus servicios de manera continua, no disfrutó de vacaciones y solo contó con escasos permisos.

Agregó que asumía las cotizaciones al sistema de seguridad social como condición para el pago de sus honorarios. Finalmente, expuso que era el único encargado del manejo del software contable institucional —denominado inicialmente TIMAS y luego WIMAX— y, por tanto, único titular de las claves de acceso; tenía además las llaves 15 Ibidem.

Folio 142. 16 Ibidem. Archivo 051CertificacionBarrancabermeja. Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de la oficina y su presencia resultaba indispensable para el funcionamiento del área contable. - La señora Myriam Castro Ospino manifestó que laboró con el demandante entre 2004 y 2007.

Se vinculó inicialmente a la Secretaría de Hacienda mediante designación en un cargo de libre nombramiento y remoción y, después, fue trasladada al Fondo Rotatorio de Fomento, Capacitación y Crédito —FORCAP—, donde conoció al actor y ejerció funciones de coordinación sobre sus actividades. Señaló que el demandante estaba vinculado mediante contratos de prestación de servicios y tenía a su cargo el manejo del software contable de la entidad, mediante el cual elaboraba informes financieros y contables que remitía al área de contabilidad del municipio; asimismo, expedía certificados de disponibilidad presupuestal, registros presupuestales y cheques, y adelantaba gestiones de cobro prejurídico.

Añadió que ambos desarrollaban sus labores en la misma oficina, bajo la dependencia del secretario de Hacienda, en un horario de 7:00 a. m. a 12:00 m. y de 2:00 p. m. a 6:00 p. m., con equipos suministrados por el municipio. No obstante, precisó que el demandante no debía solicitar permisos para ausentarse y podía hacerlo sin previo aviso Indicó que los contratos del actor se renovaban con frecuencia y que entre un contrato y el siguiente no transcurría más de una semana, en tanto que ella, en su condición de funcionaria, no podía disponer de su horario.

Finalmente, señaló que el FORCAP no contaba con autonomía administrativa, que su dirección recaía en el secretario de Hacienda y que este ejercía la jefatura funcional sobre las personas vinculadas a la dependencia. - La señora Maritza Edith Silva Macías indicó que conoció al actor entre 2008 y 2011, cuando fueron compañeros de trabajo en la oficina del FORCAP; se vinculó inicialmente por seis meses a través de una empresa temporal y, posteriormente, mediante contrato de prestación de servicios como auxiliar administrativa.

Expuso que el actor desempeñaba funciones relacionadas con la organización del presupuesto, el manejo de ingresos y egresos, el control de títulos —CDT—, la elaboración de informes para la Contraloría y el Concejo, el seguimiento de créditos y la gestión contractual. Precisó que era el único responsable del manejo del software contable WIMAX y único titular de las claves de acceso, pues el programa estaba instalado en su computador.

Indicó que cumplía un horario de 7:00 a. m. a 6:00 p. m., abría la oficina y administraba documentación sensible de la entidad; cuando requería permisos, debía informarlo a su superior inmediato, el profesional especializado Leonardo Peña. Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Asimismo, señaló que las funciones del demandante eran objeto de coordinación por el secretario de Hacienda y, posteriormente, por la Secretaría de Desarrollo Económico y Social, así como por el profesional especializado ya mencionado. - La señora Luz Olga Morales Gamarra manifestó que laboró con el demandante entre octubre de 2013 y 2015 en el FORCAP.

Señaló que el actor se desempeñaba como contador y ejercía funciones relacionadas con el manejo del sistema contable, la causación de egresos para el pago de convenios, la expedición de certificados y la elaboración de informes dirigidos a la Contraloría y a la Procuraduría; los pagos los efectuaba previa autorización y verificación de sus superiores.

Precisó que el actor cumplía un horario de 7:00 a. m. a 6:00 p. m., el cual se extendía en periodos especiales como la vigencia de la ley de garantías o los cambios de administración. En el Fondo solo existía un funcionario de planta y el resto del personal estaba vinculado mediante contratos de prestación de servicios. Finalmente, indicó que el actor utilizaba el programa contable institucional WIMAX, cuyo acceso era exclusivo de él, y que, por la naturaleza de sus funciones, no podía ausentarse, pues su presencia era requerida para la gestión oportuna de pagos y obligaciones. - La señora Luz Patricia López Meneses relató que laboró junto al demandante en el FORCAP entre 2007 y 2016.

El actor estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios y desarrolló actividades de carácter financiero, contable y tributario; en particular, tenía a su cargo la elaboración de balances del Fondo, la expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y la presentación de informes a distintos entes de control. Precisó que ella era la única funcionaria de carrera administrativa de la dependencia y que el superior inmediato correspondía a un profesional especializado grado 4 de libre nombramiento y remoción; la administración del FORCAP estaba a cargo de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social.

Señaló que cada servidor contaba con equipo de cómputo y puesto de trabajo asignados; en el caso del demandante, era el único encargado del manejo del software contable de la entidad y del acceso a sus claves. Recordó que, en auditorías practicadas por la Contraloría General de la República, se puso de presente que, por el nivel de responsabilidad de las funciones desempeñadas, el cargo debía proveerse mediante empleo de planta.

Manifestó que el demandante cumplía un horario de 7:00 a. m. a 6:00 p. m., abría la oficina y, en ocasiones, laboraba los fines de semana o en jornadas extendidas hasta entrada la noche, particularmente cuando debía Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 cargar información en plataformas institucionales.

Sostenía con él reuniones periódicas con el jefe inmediato para presentar informes de gestión en materia financiera y social. Añadió que, si bien no le consta la existencia de solicitudes formales de permiso, el actor reportaba sus ausencias al jefe inmediato o a ella misma; entre la finalización de un contrato y la suscripción del siguiente podían transcurrir uno o dos meses, no obstante lo cual continuaba presentándose a la entidad, especialmente en periodos críticos como la elaboración de informes exigidos por la Contaduría General de la Nación a inicios de cada año. Finalmente, indicó que otros contadores contratados no desempeñaban las mismas funciones del demandante, pues eran vinculados por periodos más cortos y se limitaban a labores de verificación, lo que evidencia el carácter diferencial y permanente de las funciones asignadas al actor. 36.

De la valoración conjunta del material probatorio —documental y testimonial— obrante en el expediente, se advierte que el demandante ejecutó personalmente actividades relacionadas con labores contables en el FORCAP. Asimismo, se encuentra acreditado que percibió una remuneración periódica como contraprestación por dichos servicios. En consecuencia, los elementos de prestación personal del servicio y remuneración se encuentran debidamente probados. 37.

La continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]». 38.

De acuerdo con una interpretación armónica de los artículos 3, 4 — numerales 1 y 4—, 5 —numeral 2— y 14 de la Ley 80 de 1993, y de los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, entre los contratistas y las entidades públicas debe existir una relación de coordinación y entendimiento orientada a la ejecución idónea y oportuna del objeto contractual.

Esa coordinación comporta, para aquellos, el deber de acatar las directrices impartidas por la entidad contratante en desarrollo del contrato y de colaborar para que lo convenido se cumpla adecuadamente; para estas, el deber de ejercer la dirección general, el control y la vigilancia de la ejecución, exigir la correcta realización del objeto pactado y adelantar revisiones periódicas de los servicios prestados, a fin de verificar su calidad y oportunidad. 39.

Desde esa perspectiva, quien solicite la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, debe demostrar que la ejecución de las tareas se desarrolló bajo continuada subordinación. En el presente asunto, el Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 análisis integral de las pruebas recaudadas no permite tener por acreditado ese elemento, por las razones que se exponen a continuación. 40.

En el interrogatorio de parte, el demandante manifestó que sostenía reuniones periódicas con los supervisores contractuales para presentar informes destinados al pago de sus honorarios y que coordinaba con ellos el desarrollo de sus actividades. Esta admisión, en cuanto rendida bajo la forma del interrogatorio de parte, opera como confesión y refuerza —no debilita— la conclusión de que la relación entre las partes obedeció al esquema de coordinación contractual y no al de subordinación laboral. 41.

Asimismo, afirmó que era el único encargado del manejo del programa contable WIMAX, expedía certificados de disponibilidad presupuestal, registros presupuestales y cheques, y orientaba a los nuevos funcionarios sobre el funcionamiento del FORCAP debido a los frecuentes cambios de personal. 42. Tales afirmaciones no permiten inferir la existencia de continuada subordinación. 43.

Por el contrario, revelan que el demandante ejercía funciones sumamente especializadas dentro del Fondo y contaba con un margen relevante de autonomía técnica para desarrollar las labores encomendadas. La elaboración de información financiera, la proyección presupuestal, el manejo contable y la atención de requerimientos de organismos de control son actividades que exigen conocimiento profesional y criterio técnico; no tareas puramente operativas sometidas, por su naturaleza, a instrucciones permanentes sobre el modo de ejecución. 44.

Particular relevancia adquiere el hecho de que el actor fuera el único usuario autorizado del software contable WIMAX. Sin embargo, esta circunstancia no demuestra subordinación. El manejo exclusivo de una herramienta informática constituye, en este caso, un indicio de especialización técnica y de confianza profesional, mas no evidencia que la entidad determinara de manera continua la forma en que debía desarrollar sus labores.

Lo relevante para establecer la subordinación no es quién operaba el programa, sino si la administración impartía instrucciones obligatorias sobre el contenido técnico de la actividad contable, aspecto que no se encuentra acreditado. 45. En otras palabras, el software era un medio para prestar el servicio contratado y no, por sí mismo, una manifestación del poder subordinante de la entidad.

Que el actor tuviera claves de acceso, manejara el sistema y custodiara información contable demuestra la centralidad de su actividad para el funcionamiento del FORCAP, pero no sustituye la prueba de órdenes permanentes, reglamentos internos, controles disciplinarios o imposición de criterios técnicos por parte de la administración. 46.

La declaración de la señora Myriam Castro Ospino resulta especialmente relevante. Aunque afirmó que el demandante desarrollaba sus labores en la misma oficina, bajo la dependencia del secretario de Hacienda, en un horario de 7:00 a. m. a 12:00 m. y de 2:00 p. m. a 6:00 p. m., también precisó que este no Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 debía solicitar permisos para ausentarse y podía hacerlo sin aviso previo.

Esa circunstancia desvirtúa el indicador más característico del poder de dirección permanente —la imposición de un control de asistencia— y resulta, por tanto, incompatible con la existencia de una relación de trabajo subordinada. 47. Los demás testimonios dan cuenta de horarios de trabajo, reuniones periódicas, utilización de equipos suministrados por la entidad, presentación de informes, elaboración de documentos contables y financieros, así como atención de requerimientos institucionales.

No obstante, tales circunstancias, apreciadas en conjunto, no exceden necesariamente la coordinación propia de la contratación estatal, en especial cuando se trata de actividades profesionales que requieren articulación con la entidad beneficiaria del servicio, acceso a información institucional, uso de plataformas oficiales y cumplimiento de calendarios legales o presupuestales. 48.

En efecto, la rendición de informes, la asistencia a reuniones con supervisores o secretarios de despacho y la ejecución de tareas dentro de las instalaciones del FORCAP encuentran explicación en la naturaleza del objeto contratado. La contabilidad pública exige oportunidad, trazabilidad, disponibilidad de soportes, acceso a sistemas institucionales y coordinación con las dependencias que suministran información financiera o presupuestal.

De allí no se sigue, sin más, que el contratista estuviera sometido a un poder subordinante; antes bien, esas circunstancias revelan la necesidad de articular una actividad técnica con el funcionamiento ordinario de la administración. 49. Tampoco puede confundirse la continuidad o importancia de la función contable con la continuada subordinación. La prolongada vinculación del actor y la relevancia de las tareas desarrolladas pueden evidenciar una necesidad institucional sostenida, e incluso la conveniencia administrativa de proveer un empleo de planta.

Sin embargo, esos elementos no sustituyen la prueba del poder jurídico permanente de dirección, pues la necesidad del servicio y la subordinación son categorías distintas: la primera explica por qué la entidad acude a una prestación profesional; la segunda exige demostrar que el contratista perdió su autonomía en la forma de ejecutar la actividad. 50.

En esa misma línea, las recomendaciones de auditoría sobre la conveniencia de que las funciones de contador del FORCAP fueran desarrolladas por personal de planta corresponden a valoraciones de gestión administrativa y organización interna. Pueden poner de presente la importancia, permanencia o sensibilidad de las tareas, pero no acreditan, por sí mismas, que durante la ejecución contractual el demandante hubiera estado sujeto a órdenes continuas, potestades correctivas, reglamentos internos o evaluaciones funcionales propias de una relación de dependencia. 51.

Los documentos obrantes en el expediente —informes de ejecución, actas de inicio y liquidación, contratos de prestación de servicios, auditorías internas y soportes de actividades— dan cuenta de la existencia y ejecución de los vínculos contractuales, así como de la prestación personal del servicio y de la remuneración. Sin embargo, no evidencian la imposición de órdenes permanentes sobre el contenido técnico de la labor contable, ni el ejercicio de Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 potestades disciplinarias o correctivas incompatibles con la autonomía propia de la contratación de servicios profesionales. 52.

En suma, el material probatorio permite acreditar la prestación personal del servicio y la remuneración, pero no demuestra que el demandante hubiera estado sometido a un poder permanente de dirección. Lo probado muestra una actividad técnica, especializada y relevante para el funcionamiento del FORCAP, ejecutada en coordinación con la administración y con apoyo en herramientas institucionales; no una prestación sujeta a órdenes continuas, reglamentos internos, controles disciplinarios o imposición del modo técnico de ejecución. 53.

En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda, al no haberse acreditado la continuada subordinación ni, por ende, la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios. 54. Por lo anterior, resulta innecesario examinar los cargos relacionados con la prescripción parcial de los derechos reclamados.

Condena en costas 55. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 56.

La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 57.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 58.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se revoca la sentencia de primera instancia y no se acogen los argumentos de su recurso. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-01226-01 (1628-2023) Demandante: Jorge Enrique Ramírez Monsalve www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 15 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en ambas instancias al señor Jorge Enrique Ramírez Monsalve a favor de la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

ACPC