Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n.º 19 CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001031500020220319700 Demandante: CLAUDIA LUCÍA ARDILA TORRES Demandados: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO1 Tema: Rechazo de la demanda por caducidad; distinción entre ejecutoria y ejecución. AUTO INTERLOCUTORIO CE-SED19-044-2022 1.
ASUNTO Corresponde al despacho pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda que presentó la señora Claudia Lucía Ardila Torres a través del recurso extraordinario de revisión que consagran los artículos 238 A y siguientes2 de la Ley 1952 de 20193, contra decisiones dictadas por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Del proceso disciplinario4 La Dirección Distrital de Asuntos Disciplinarios de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá adelantó el proceso disciplinario 572-2021 en contra de la señora Claudia Lucía Ardila Torres, en su condición de gerente código 085 grado 09 de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. de la Alcaldía Mayor de Bogotá. En primera instancia, el trámite concluyó con el fallo sancionatorio proferido en audiencia el 17 de agosto de 2021, en el que se dispuso la suspensión en el ejercicio del cargo por un término de doce meses. 1 Alcaldía de Bogotá. 2 Adicionados por la Ley 2094 de 2020, « Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 3 Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. 4 La información relativa al proceso disciplinario se extrajo de las actuaciones adelantadas en aquel proceso, que fueron allegadas por la demandante como anexos del recurso extraordinario de revisión, visibles en el índice 2 del expediente electrónico.
Radicado: 11001031500020220319700 Demandante: Claudia Lucía Ardila Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Inconforme con la decisión, la disciplinada interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento fue asumido por la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder disciplinario preferente.
El 15 de marzo de 2022, la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento de la Procuraduría General de la Nación dictó fallo de segunda instancia en el que confirmó parcialmente la decisión apelada, en el sentido de declarar disciplinariamente responsable a la señora Claudia Lucía Ardila Torres del cargo único que le fue imputado, pero redujo la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo a un término de tres meses.
La decisión se comunicó el 7 de abril de 2022 a los correos electrónicos de la disciplinada y de su apoderado. A través de la Resolución 011 del 27 de abril de 2022, el Alcalde Mayor de Bogotá (en encargo) dispuso «Hacer efectiva la sanción disciplinaria de SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TÉRMINO DE TRES (3) MESES, a la señora CLAUDIA LUCÍA ARDILA TORRES […]».
La anterior resolución fue comunicada al buzón electrónico de los interesados el 28 de abril de 2022. 2.2. Del recurso extraordinario de revisión El 9 de junio de 20225, por intermedio de apoderado judicial, la señora Claudia Lucía Ardila Torres interpuso recurso extraordinario de revisión contra los fallos proferidos por las autoridades disciplinarias previamente anunciadas.
Como causales de revisión, invocó las consagradas en los numerales 2, 4 y 5 del artículo 238 C de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021, que en ese orden, prevén como supuestos de procedencia del recurso la «Violación de indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba»; la «nulidad originada en el curso del proceso disciplinario»; y el «error en la dosificación de la sanción disciplinaria, por violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, o indebida apreciación probatoria». 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Este despacho es competente para pronunciarse sobre la admisión de la demanda que se presentó en ejercicio del recurso extraordinario de revisión estudiado, por 5 Índice 2, expediente electrónico. Radicado: 11001031500020220319700 Demandante: Claudia Lucía Ardila Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 disposición (i) del artículo 238 B6 de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 55 de la Ley 2094 de 2021; del artículo 1257 del CPACA; y (iii) del Acuerdo 080 de 20198, dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.2.
El recurso extraordinario de revisión de decisiones proferidas en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional Al tiempo que se promulgó la Ley 2094 del 29 de junio de 2021, entró en vigencia9 el artículo 210 de la Ley 1952 de 2019, que le confirió funciones jurisdiccionales en materia disciplinaria a la Procuraduría General de la Nación. Esto significa que, desde entonces, el poder disciplinario del que es titular dicha entidad se manifiesta a través de actuaciones de naturaleza judicial que, en consecuencia, no son pasibles del control jurisdiccional, al que ordinariamente están sometidos los actos administrativos.
En ese sentido, cabe recordar que, por disposición del numeral 2 del artículo 105 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de «Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción».
En consonancia con lo anterior, la Ley 2094 de 202111 adicionó la Ley 1952 de 2019 para incorporar el recurso extraordinario de revisión de aquellas providencias judiciales dictadas por la Procuraduría General de la Nación. Al respecto, estableció que «Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley»12. 6 En cuanto prevé que «Las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados». 7 En su numeral 3 dispone que «Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 8 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Así lo dispuso el 73 de la Ley 2094 de 2021, que modificó el 265 de la Ley 1952 de 2019, relativo a la vigencia de esta última y a las derogatorias. 10 Modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. 11 El proyecto que se presentó originariamente para reformar la Ley 1952 de 2019, y que daría paso a la expedición de la Ley 2094 de 2021, no contemplaba el recurso extraordinario de revisión contra las decisiones sancionatorias y absolutorias o de archivo proferidas en ejercicio de la potestad disciplinaria de índole jurisdiccional por parte de la Procuraduría General de la Nación. No obstante, atendiendo a las constancias radicadas y al desarrollo del debate, el texto aprobado por las Comisiones Primeras Conjuntas del Congreso fue modificado, entre otras cosas, para incorporar dicho recurso extraordinario (Gaceta 635 del 15 de junio de 2021). 12 Artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021.
Radicado: 11001031500020220319700 Demandante: Claudia Lucía Ardila Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Con tal fin, se introdujo un nuevo título en la Ley 1952 de 2019 en el que quedaron plasmadas las características y condiciones principales de este recurso extraordinario, de las cuales se resaltan las siguientes.
En primer lugar, se trata de un recurso que, de acuerdo con el artículo 238 A13 de la Ley 1952 de 2019, procede contra (i) las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional; (ii) los fallos absolutorios y archivos, cuando se trate violaciones a los derechos humanos o el derecho internacional humanitario; y (iii) las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación. Según el artículo 238 C14 ibidem, las causales para pretender que se infirmen las decisiones judiciales que dicta dicha entidad en materia disciplinaria son las siguientes: […] 1.
Violación directa de la ley sustancial. 2. Violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba. 3. Incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo. 4. Por nulidad originada en el curso del proceso disciplinario. 5. Error en la dosificación de la sanción disciplinaria por violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, o indebida apreciación probatoria. 6.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la decisión documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de tercero. 7. Haberse dictado la decisión con fundamento en documentos falsos. 8. Cuando se demuestre, mediante decisión en firme, que la decisión fue determinada por un delito del funcionario que profirió la decisión o de un tercero. 9.
Cuando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida […] De la causal de revisión invocada va a depender la oportunidad en el ejercicio de este recurso extraordinario. Así lo señala el artículo 238 D15 ejusdem al indicar que en el caso de los numerales 6 a 9, debe interponerse dentro de los 30 días siguientes al hecho en que se fundamenta la respectiva causal.
Tratándose de las demás causales, su presentación será oportuna si se radica dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la decisión disciplinaria correspondiente. En ese punto, es importante señalar que de acuerdo con el artículo 118 del Código General del Proceso, cuando los términos se conceden en días, como en este caso, su cómputo no debe incluir los de vacancia judicial ni aquellos en que, por cualquier circunstancia, permanezca cerrado el despacho judicial. 13 Adicionado por el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021. 14 Adicionado por el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021. 15 Adicionado por el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021.
Radicado: 11001031500020220319700 Demandante: Claudia Lucía Ardila Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En lo que respecta a la legitimación en la causa para ejercerlo, el mismo artículo 238 D dispone que la tendrán el disciplinario, en el caso de las decisiones sancionatorias, y el quejoso, la víctima o el perjudicado, cuando se trate de fallos absolutorios o archivos por conductas contrarias a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario.
Los requisitos formales del recurso, por su parte, se encuentran enlistados en el artículo 238 E16 de la referida Ley 1952 de 2019, y son: (i) la designación de las partes, apoderados o representantes; (ii) el nombre y domicilio del recurrente; (iii) la causal invocada, los fundamentos de hecho y de derecho; (iv) la pretensión resarcitoria debidamente fundamentada cuando sea procedente;
(v) el poder; y (vi) las pruebas que el demandante tenga en su poder, al igual que la solicitud de las que pretenda. Aunados a estos, es preciso tener en consideración los que establece la Ley 1123 de 202217 en su artículo 6, relativos a (vii) la indicación del canal digital donde deben ser notificadas las partes, sus representantes y apoderados;
(viii) allegar los anexos en medio electrónico enunciados y enumerados; y (ix) el envío de la demanda y sus anexos por medio electrónico a la parte demandada. Visto lo anterior, para pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso objeto de estudio, una vez verificada la competencia del juzgador, este debe constatar la procedencia, oportunidad y legitimación en su ejercicio, así como el cumplimiento de los requisitos formales.
Cuando estos últimos no se satisfagan, el juez debe disponer la inadmisión del recurso y conceder cinco días para que el recurrente subsane las falencias que se adviertan en el respectivo auto. El rechazo del recurso, por su parte, tendrá lugar cuando (i) no se presente en el término legal; (ii) se presente por quien carezca de legitimación para hacerlo y (iii) no se subsanen en término las falencias advertidas en la inadmisión18. 3.3.
Caso concreto El despacho observa que en el sub examine el recurso extraordinario de revisión fue ejercido en forma extemporánea, por consiguiente, hay lugar a su rechazo. Esto de acuerdo con la siguiente exposición. La señora Claudia Lucía Ardila Torres invocó las causales de revisión consagradas en los numerales 2, 4 y 5 del artículo 238 C19 de la Ley 1952 de 2019, luego debió interponer el recurso «dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión disciplinaria», pues así lo ordena el artículo 238 D ejusdem. 16 Adicionado por el artículo 58 de la Ley 2094 de 2021. 17 «Por medio de la cual se establece la vigencia permanente del decreto legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones». 18 Artículo 238 F, Ley 1952 de 2019. 19 Adicionado por el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021.
Radicado: 11001031500020220319700 Demandante: Claudia Lucía Ardila Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sobre el particular, el artículo 138 de la Ley 1952 de 2019 señala lo siguiente: […]
ARTÍCULO 138. EJECUTORIA DE LAS DECISIONES. Las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos quedarán en firme cinco (5) días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar esta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas. Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y queja, la consulta y aquellas contra las cuales no procede recurso alguno quedarán en firme el día que sean notificadas […] (negrilla fuera del texto original) Por su parte, el artículo 122 de la misma ley, al ocuparse de regular lo concerniente a la notificación personal por medios de comunicación electrónicos, dispone que esta «[…] se entenderá surtida en la fecha que aparezca en el reporte del fax o en que el correo electrónico sea enviado».
En el caso concreto, la decisión sancionatoria de segunda instancia se le comunicó a la recurrente y a su apoderado por correo electrónico enviado el 7 de abril de 2022, de manera que los 30 días hábiles para la interposición del recurso transcurrieron entre el 8 de abril y el 26 de mayo de 2022, sin embargo este se presentó extemporáneamente el 9 de junio.
En contra del anterior análisis, la demandante argumenta que la presentación del recurso es oportuna porque «[…] la decisión sancionatoria quedó ejecutoriada el 29 de abril de 2022, en atención a que la resolución 0011 del 27 de abril de los corrientes9, que ordenó la ejecución de la sanción, fue comunicada el día 28 de abril […]». Esta lectura desconoce lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1952 de 2019, confundiendo la ejecutoria de las decisiones disciplinarias con la su ejecución. La primera alude a la firmeza de la decisión y, con ello, a su carácter vinculante y definitivo.
La ejecución, por su parte, consiste en hacer cumplir la determinación respectiva, en llevar a la realidad lo dispuesto en el correspondiente acto. Como puede advertirse, la ejecución es consecuencia del carácter ejecutivo o de la ejecutoria de la decisión, lo que significa que se trata de dos fenómenos estrechamente relacionados, pero diferenciables.
Esta distinción es reforzada con lo dispuesto en los artículos 260 y 261 de la Ley 1952 de 2019, de conformidad con los cuales una vez «Ejecutoriada la sentencia sancionatoria», esta debe comunicarse a las autoridades competentes para efectos de la ejecución de las sanciones. Por último, es conveniente recordar que en casos como este no se cuestiona la legalidad de un acto administrativo sino de uno al que la Ley 1952 de 2019 le otorgó expreso carácter jurisdiccional, luego el criterio contenido en la norma que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, el 138 del CPACA, al que implícitamente parece apelar la recurrente para tener como referencia la notificación del acto de ejecución, no sería aplicable a este proceso.
Radicado: 11001031500020220319700 Demandante: Claudia Lucía Ardila Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Visto lo anterior, se concluye que en este caso el recurso extraordinario de revisión fue presentado después del vencimiento del término legal establecido en el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019.
Por lo tanto, se dispondrá su rechazo por extemporáneo, de conformidad con el artículo 238 F de la misma norma. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de revisión instaurado por la señora Claudia Lucía Ardila Torres contra la Procuraduría General de la Nación y otro, por las consideraciones expuestas en esta decisión. Segundo: Reconocer personería al abogado Juan Carlos Novoa Buendía, identificado con cédula de ciudadanía 13.742.384 y tarjeta profesional 120.378 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la señora Claudia Lucía Ardila Torres, en los términos y para los efectos del poder allegado con el recurso, el cual obra en el índice 2 del expediente electrónico.
Tercero: Por Secretaría de esta Corporación archivar el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ