23001233300020130038501 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 23001 23 33 000 2013 00385 01 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia. Vinculación territorial. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO Conoce la Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 La señora Ernestina Josefa Cogollo Espitia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 2, formuló en síntesis las siguientes: 1 Folios 1 a 8, modificación obrante a folios 44 a 56. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.1. Pretensiones Declarar la nulidad de las resoluciones (i) 63316 del 21 de diciembre de 2006, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE –CAJANAL negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la accionante;

(ii) 56389 del 14 de noviembre de 2008 que, al resolver un recurso de reposición, confirmó la decisión anterior; (iii) UGM 006875 del 7 de septiembre de 2011, a través de la cual resolvió desfavorablemente una nueva solicitud de reconocimiento de pensión gracia y (iv) el auto ADP001665 del 13 de agosto de 2012 que ordenó el archivo de la solicitud, dejando en firme lo resuelto en la Resolución UGM 006875 del 7 de septiembre de 2011.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia en los términos de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 y 4 de 1966; (ii) indexar las sumas reconocidas y, (iii) cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA. 1.2.

Fundamentos fácticos La señora Ernestina Josefa Cogollo Espitia expuso que: a) Nació el 1 de febrero de 1952. b) Prestó los servicios como docente departamental y municipal por más de 20 años. c) Mediante la Resolución 63316 del 21 de diciembre de 2006, CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión gracia, por considerar que no cumple con el requisito de 20 años de servicio al Estado, pues, de los documentos allegados se debían desestimar los períodos prestados en cumplimiento de órdenes de prestación de servicios. d) La accionante interpuso recurso de reposición indicando que ni la doctrina ni la jurisprudencia han señalado que los tiempos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 docentes en calidad de supernumerarios, remplazos, contratos y/o orden de prestación de servicios sean desestimados para acceder a la pensión gracia, ya que la norma es clara y se refiere a los maestros del orden municipal, departamental y distrital. e) A través de la Resolución 56389 del 14 de noviembre de 2008, la entidad demandada confirmó la decisión con los mismos argumentos. f) El 12 de junio de 2009 la demandante presentó una nueva solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. g) A través de la Resolución UGM 006875 del 7 de septiembre de 2011, la entidad accionada resolvió en forma negativa la solicitud y adujo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y teniendo en cuenta los tiempos de servicio, no cuenta con los 20 años requeridos, ya que fue vinculada a partir del 1 de febrero de 1995, mediante contratos de trabajo y al tenor de lo dispuesto en la Ley 91 de 1991, se entiende que todo nombramiento efectuado con posterioridad a la vigencia de la mencionada normativa corresponde al orden nacional, por lo que tan solo acredita tiempos como docente nacionalizada y no alcanza los 20 años. h) La actora reiteró su petición el 8 de junio de 2012 y, en respuesta fue emitido el Auto ADP 001665 del 13 de agosto de 2012, a través del cual se indicó que no debía existir nuevo pronunciamiento al no encontrar nuevos elementos de juicio, por lo que debía tenerse en cuenta la Resolución UGM 006875 del 7 de septiembre de 2011. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación La accionante invocó como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución Política; 1 y 5 de la Ley 114 de 1913; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985 y 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, expresó que la entidad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 demandada no tuvo en cuenta que es beneficiaria del régimen especial creado a favor de los docentes quienes a 31 de diciembre de 1980 hayan estado vinculados en el orden municipal, distrital o nacionalizado, razón por la cual le debe ser reconocida la pensión gracia. Indicó que el criterio expuesto por la entidad demandada solo se aplica si son nuevos los nombramientos.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 4 se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de sustento jurídico y probatorio. En su defensa formuló la excepción de legalidad de los actos demandados, por considerar que la accionante laboró al servicio del departamento de Córdoba con vinculación nacionalizada, mediante el Decreto 000355, desde el 31 de marzo de 1975 hasta el 13 de julio de 1990, acumulando 15 años, 3 meses y 3 días; con posterioridad se vinculó al municipio de Lorica mediante contratos de prestación de servicios, es decir, no ostentó vinculación laboral con la entidad territorial.

Indicó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, solo se ostenta la calidad de docente en virtud del nombramiento realizado mediante decreto por la entidad respectiva, previa selección del personal que haya cumplido los requisitos establecidos para ocupar el cargo de docente a través de concurso. En ese orden, sostuvo que con los actos administrativos 3 Folios 133 a 136. 4 En adelante UGPP Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 demandados, la entidad no violentó preceptiva legal alguna.

3. AUDIENCIA INICIAL 5 El 20 de junio de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial por parte del Tribunal Administrativo de Córdoba, oportunidad en la que (i) determinó que no existe ninguna irregularidad que genere nulidad; (ii) difirió el análisis de las excepciones propuestas para el momento de proferir sentencia y (iii) delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: «Deben ser declaradas nulas las Resoluciones No. 63316 de 21 de diciembre de 2006, 56389 de 14 de noviembre de 2008, y UGM006875 de 7 de septiembre de 2011, y el Auto No. ADPO001665 de 13 de agosto de 2012, mediante las cuales se negó la pensión gracia a la señora Ernestina Josefa Cogollo Espitia al demostrar que cumple con los 20 años de servicio exigidos para su obtención. (Transcripción textual)»

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia del 26 de junio de 2014 resolvió: declarar (i) la nulidad de las Resoluciones 63316 del 21 de diciembre de 2006, 56389 del 14 de noviembre de 2008 y UGM006875 del 7 de septiembre de 2011, así como del Auto ADPO001665 del 13 de agosto de 2012, actos mediante los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión graci a y (ii) no probada la excepción de «Legalidad del acto demandado» propuesta por la accionada.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada (a) reconocer la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de la asignación básica y demás factores salariales devengados en el año anterior a la causación del derecho, con los reajustes de ley a partir del 6 de diciembre de 2008;

(b) actualizar las sumas aplicando la formula establecida por el Consejo de Estado; (c) declarar 5 Folios 147 a 152. 6 Folios 174 a 178 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 probada de oficio la excepción de prescripción trienal respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 8 de junio de 2009 y (d) sufragar las costas procesales y las agencias en derecho equivalentes al 3% del valor resultante de las pretensiones reconocidas en la sentencia. Como fundamentos de su decisión expuso que: De acuerdo con el material probatorio allegado encontró probado que: (i) La accionante nació el 1 de febrero de 1952 es decir cumplió 50 años de edad el 1 de febrero de 2002.

(ii) Respecto del tiempo de servicios y vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, advirtió que fue nombrada en propiedad a partir del Decreto Departamental 000355 del 31 de marzo de 1975, como docente en la Escuela Rural Mixta de La Selva del municipio de San Pelayo, tomando posesión el 10 de abril de 1975 y siendo retirada del mismo mediante Decreto Departamental 000431 del 13 de julio de 1990, por lo que acumuló un total de 15 años, 3 meses y 3 días.

(iii) Igualmente, encontró acreditado que la demandante fue (a) nombrada en provisionalidad, a través del Decreto Municipal 045 del 8 de marzo de 2004, como docente en el Centro Educativo El Remolino del municipio de Santa Cruz de Lorica, acto que (b) fue ratificado mediante el Decreto Municipal 113 del 2 de mayo de 2005, tomando posesión el 13 de mayo de 2005;

(c) por Decreto Municipal 160 del 14 de agosto de 2006, el cual se materializó del 30 de agosto de 2006 al 9 de junio del 2011, última fecha en la que cesó su vinculación precaria, por lo cual acumuló un total de 7 años, 3 meses y 1 día. (iv) De otro lado, advirtió que si bien el municipio de Santa Cruz del Lorica certificó que la docente laboró tiempo completo en los siguientes períodos: del 1 de febrero al 30 de noviembre de 1995;

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 del 22 de abril al 30 de julio de 1998; del 1 de agosto al 30 de noviembre del 1988; del 15 de marzo al 15 de junio de 1999 y del 1 de agosto al 30 de noviembre de 1999 para un total de 3 años, 7 meses y 6 días, consideró que no contabilizaría dichos interregnos puesto que no fue posible determinar el carácter territorial de las vinculaciones.

Este mismo criterio aplicó respecto del tiempo de servicio laborado en el mismo centro educativo del 12 de febrero al 30 de abril de 2002, del 1 de julio al 8 de diciembre de 2002, del 20 de febrero al 30 de junio de 2003, y desde el 7 de julio hasta el 13 de diciembre de 2003, para un total de 1 año, 5 meses y 3 días. (v) En conclusión, estableció que las vinculaciones realizadas a través del Decreto Departamental 355 del 31 de marzo de 1975, los Decretos Municipales 045 del 8 de marzo de 2004 y el 113 del 2 de mayo de 2005, así como del 160 del 14 de agosto de 2006 son de carácter territorial y no nacional pues los actos administrativos de nombramiento fueron proferidos por autoridades del orden local, y en ese orden, consideró que cumplía con los tiempos requeridos.

(vi) Ello, aunado al hecho de haber cumplido con el requisito de haber ejercido la labor docente con honradez y consagración según se constata con la declaración juramentada allegada y el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación donde consta que no registra sanciones ni inhabilidades vigentes y que no fueron tachados por la entidad demandada.

(vii) Adicionalmente, señalo que alcanzó la edad de 50 años [el 1 de febrero de 2002 (sic, folio 177 Vto.)] y 20 años de servicio el 6 de diciembre de 2008, fecha en la que adquirió el estatus de pensionada. (viii) Advirtió que la demandante elevó la petición de reconocimiento pensional el 8 de junio de 2012, por lo que declaró, prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 8 de junio de 2009.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La entidad demandada solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda por considerar que la accionante no cumplió con la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913. Lo anterior, con fundamento en lo que sigue: (a) Si bien es cierto que la accionante demostró una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, acumulando 15 años, 3 meses y 3 días, no se pueden considerar los tiempos bajo la modalidad de contratos de prestación de servicio correspondientes al per íodo que va del 1 de febrero de 1995 y al 8 de noviembre de 2005, pues no provienen de una vinculación legal y reglamentaria de carácter territorial de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2277 de 1979.

Al respecto, relacionó el siguiente cuadro: (b) Para calcular la prestación se debe acudir a la regla general establecida en el Decreto 1158 de 1994, es decir, solo se pueden incluir los factores establecidos de forma taxativa. (c) La condena en costas debe revocarse teniendo en cuenta que el a quo las impuso por el solo hecho de haber prosperado las pretensiones «sin dar una razón de peso que soporte la sanción». 7 Folios 183 a 188,.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 8 ratificó todos los hechos y las pretensiones contenidas en la demanda. 6.2 La entidad demandada9 reiteró los expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público guardó silencio según el informe secretarial visible a folio 231 y así se constata en el aplicativo SAMAI.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 11 del Código 8 Folios 226 a 229 9 Folio 230. 10«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de juri sprudencia.[…]» 11«ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la apelante. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar si: a) ¿es dable computar el tiempo laborado por la docente Ernestina Josefa Cogollo Espitia con el municipio de Lorica (Córdoba), en el período comprendido entre el 1 de febrero de 1995 y el 8 de noviembre de 2005? En caso afirmativo, b) ¿en qué forma debe liquidarse la pensión gracia? Igualmente, deberá determinarse si c) ¿hay lugar a la condena en costas y agencias en derecho en la forma en la que fueron liquidadas? Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia;

(ii) de los servicios prestados a través de contratos y (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de dicha ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer lo siguiente: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: W ilberto Therán Mogolló n. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 13 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locale s destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territor iales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 14 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos c asos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la U GPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Interpretación del artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 15 En sentencia del 29 de junio de 2017, radicado 17001-23-33-000- 2015-00452-01(4570-16), la subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación reiteró la línea jurisprudencial sostenida en la sentencia del 6 de abril de 2006, por la Sección Segunda, Subsección B 16, sobre el espíritu del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, desde la exposición de motivos en los anales del Congreso de la República y de los mismos se infiere lo siguiente: 1.

Amplió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. 2. El cómputo tendría en cuenta los tiempos de servicio ejercidos en diversas épocas tanto en la educación primaria como en la normalista. 3. Los servicios ejercidos en las escuelas normalistas, tendrían validez siempre y cuando se cumplan las exigencias contempladas en el marco normativo de la pensión gracia, es decir, que se hayan prestado bajo una vinculación territorial o nacionalizada, pero 15 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.” 16 Consejero Ponente Dr. Tarsicio Cáceres Toro, Rad. 1009 -05.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 nunca contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, es decir que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, esto debe entenderse, de que la vinculación en la escuela normal no sea nacional.

La Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a) 17, condicionó el acceso al reconocimiento de la prestación, a que los docentes hubieran iniciado la labor en el magisterio territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y que completaran los demás requisitos de ley, disposición que contempló también la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. “Artículo 15.

Numeral 2º, literal A). Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. De los antecedentes normativos precitados, se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional, y por lo menos haber demostrado que la haya ejercido hasta el 31 de diciembre de 1980.

Si bien la pensión gracia fue concebida inicialmente para los maestros oficiales del nivel de primaria, posteriormente con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937, se extendió a los empleados con funciones estrechamente ligadas a la docencia y a los docentes de 17 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública y a los maestros del nivel de secundaria, ejercidos en escuelas oficiales territoriales o nacionalizadas, y se tendrá derecho a ella, siempre y cuando el docente cumpla los demás requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, entre otras, tal como se ha expuesto en recientes sentencias de ésta Subsección del 9 de febrero 18 y del 8 de junio 19 de 2017.

Así las cosas, es claro que quien pretenda acceder a la pensión gracia debe acreditar que no ha recibido recompensa o pensión de carácter nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913 «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional », es decir que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, esto debe entenderse, de que la vinculación en la escuela normal no sea nacional. 2.4.

Caso concreto 2.4.1. Hechos demostrados En el presente caso se encuentra acreditado lo siguiente: a) Nació el 6 de febrero de 195120, por lo que alcanzó los 50 años de edad el mismo mes y día del año 2001. b) Certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación en el que se indica que a la fecha de su expedición no registra sanciones o inhabilidades. 21 c) El formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, 18 Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 4558 -2014. 19 Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Exp. 3066 -2016 20 Así consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía a folio 30 y folio 84. 21 Obrante a folio 83, expedido el 20 de enero de 2009.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 emitido por la Secretaría de Educación de Córdoba22 a solicitud de esta instancia, hace constar que la accionante estuvo vinculada como docente nacionalizada, en el período comprendido entre el 10 de abril de 1975 y el 12 de julio de 1990, es decir, por 15 años, 3 meses y 3 días. d) La Alcaldía Municipio de Santa Cruz de Lorica expidió constancia 23 en la que se indica que la accionante laboró como docente de tiempo completo en la Escuela Nueva La Selva en Educación Básica Primaria así: • Desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1995. • Desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 1996. • Desde el 17 de febrero hasta el 15 de junio; del 28 de julio hasta el 28 de septiembre y desde el 1 de octubre hasta el 30 de noviembre de 1997. • Desde el 22 de abril hasta el 30 de junio y desde el 1 de agosto hasta el 30 de noviembre de 1998. • Desde el 15 de marzo hasta el 15 de junio y desde el 1 de agosto hasta el 30 de noviembre de 1999.

TIEMPO LABORADO: tres (3) años, siete (7) meses y seis (6) días. e) El Área de Talento Humano de la Secretaría de Educación Municipal de Lorica, hizo constar respecto a la accionante lo siguiente 24: «[…] Docente con asignación salarial asimilado al Decreto 1278 del 2002 por encontrarse nombrada en provisionalidad, grado 2A. Presta sus servicios al Magisterio Oficial de ese municipio en virtud de los siguientes actos administrativos: Nombrada provisionalmente mediante Decreto Municipal No. 045 expedido por la Alcaldía Santa Cruz de Lorica, de fecha 8 de marzo de 2004 y posesionada el día 9 de marzo de 2004, como Seccional del Centro Educativo El Remolino, municipio de Lorica; mediante Decreto Municipal No. 113 del 2 de mayo de 2005, fue ratificada 22 Folios 250 y 251, emitido el 17 de abril de 2018. 23 Visible a folio 81, expedido el 24 de octubre de 2011. 24 Folio 80, expedido el 9 de mayo de 2010.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 en provisionalidad y posesionada el 13 de mayo de 2005 en el Centro Educativo El Remolino, municipio de Lorica, y mediante Decreto No. 160 del 14 de agosto de 2006 fue ratificada en provisionalidad y posesionada el 30 de agosto del 2006 en el Centro Educativo el Remolino, municipio de Lorica.

SE EXPIDE PARA EFECTOS DE: PENSIÓN GRACIA. TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS: seis (6) años, dos (2) meses y cero (0) días. FECHA QUE SE TOMA PARA LA LIQUIDACIÓN DE ESTE TIEMPO DE SERVICIO: de 9 de marzo de 2004 a mayo 9 de 2010. […]» f) En respuesta a la solicitud elevada de manera oficiosa en auto de mejor proveer 25, el secretario de educación municipal ratificó la información antes relacionada agregando tiempos comprendidos entre el 20 de abril de 2012 y el 30 de noviembre de 2017, fecha en la que fue retirada del servicio por haber alcanzado la edad de retiro forzoso. g) La anterior información coincide con la allegada en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, emitido por la Secretaría de Educación de Santa Cruz de Lorica, Córdoba 26.

En este se indica adicionalmente que se trata de una docente cuya vinculación es territorial, municipal. 25 Folio 232. 26 Folios 241 y 242, emitido el 13 de abril de 2018. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 h) La accionante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia el 17 de noviembre de 2005, la cual fue resuelta mediante la Resolución 63316 del 21 de diciembre de 2006 27, a través de la cual CAJANAL negó la prestación por considerar que no cumple con el requisito de 20 años de servicio al Estado, toda vez que desestimó los tiempos en cumplimiento de órdenes de prestación de servicios. i) A través de la Resolución 56389 del 14 de noviembre de 2008 28, la entidad demandada confirmó la decisión recurrida, porque los períodos desempeñados mediante órdenes de prestación de servicios, como contratista y no como docente territorial, no pueden ser tenidos en cuenta. h) El 12 de junio de 2009, la demandante presentó nuevamente solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia que fue resuelta a través de la Resolución UGM 006875 del 7 de septiembre de 2011 29, en el sentido de negarla y adujo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y teniendo en cuenta los tiempos de servicio, no cuenta con los 20 años requeridos, ya que fue vinculada a partir del 1 de febrero de 1995, mediante contratos de trabajo y al tenor de lo dispuesto en la Ley 89 de 1991, por lo que se entiende que todo nombramiento efectuado con posterioridad a la vigencia de la mencionada normativa corresponde al orden nacional, por lo que tan solo acredita tiempos como docente nacionalizada y no alcanza los 20 años. i) El 8 de junio de 2012 30 la accionante presentó petición por considerar que «existían nuevos elementos de juicio» para acceder a la pensión gracia, reiterando los antes expuestos. 27 Folios 9 a 11. 28 Folios 12 a 14. 29 Folios 16 a 21. 30 Folios 71 a 74.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 j) A través del Auto ADP 001665 del 13 de agosto de 2012 31, la entidad accionada indicó que la señora Cogollo Espitia fue notificada de la Resolución UGM 006875 del 7 de septiembre de 2011, no hizo uso de los recursos quedando el acto administrativo en firme y en consideración a que no fueron aportados nuevos elementos de juicio, no había lugar a emitir un nuevo pronunciamiento respecto de la prestación que reclama. 2.4.2.

Análisis sustancial 2.4.2.1. ¿Es dable computar el tiempo laborado por la docente Ernestina Josefa Cogollo Espitia con el municipio de Lorica (Córdoba), en el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 1995 y el 8 de noviembre de 2005? El objeto de la controversia, surge frente al interregno de vinculación comprendido entre el 1 de febrero de 1995 y el 8 de noviembre de 2005 −en forma interrumpida−, en tanto que, según se desprende de las consideraciones expuestas en el recurso de apelación, la pensión gracia fue negada por considerar que dicho lapso corresponde a la labor como contratista en el municipio de Lorica, la cual no genera una vinculación legal o reglamentaria por no derivarse de un nombramiento por decreto o resolución. Al respecto, advierte la Sala que los periodos comprendidos entre el 1 de febrero de 1995 y el 30 de noviembre de 1999 y, entre el 12 de febrero y el 13 de diciembre de 2003 fueron desestimados por el tribunal que textualmente advirtió sobre los mismos que «[…] no contabilizará dicho tiempo para acceder a la pensión gracia, puesto que no es posible determinar el carácter territorial de las vinculaciones.» En ese orden, el a quo tuvo en cuenta únicamente las designaciones realizadas a través de los siguientes decretos: ✓ Decreto 355 del 31 de marzo de 1975, ✓ Decreto 045 del 8 de marzo de 2004 31 Folios 75 a 77.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 ✓ Decreto 113 del 2 de mayo de 2005 y ✓ Decreto 160 del 14 de agosto de 2006. Del recurso de apelación, se tiene que no existe discusión respecto del tiempo de servicios comprendido entre el 10 de abril de 1975 y el 12 de julio de 1990 −15 años, 3 meses y 3 días−.

De este modo, el objeto de la apelación se limita a determinar el tipo de vinculación de la docente desde el 9 de marzo de 2004 hasta el 8 de noviembre de 2005, según se relacionó en el cuadro allegado en el recurso y que fue relacionado en precedencia. En ese orden de ideas, de acuerdo con el marco normativo expuesto en párrafos anteriores y del análisis crítico del acervo probatorio allegado a efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia requeridos en el artículo 1.° de la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria del derecho pensional reclamado, esta Sala debe determinar la clase de vinculación para establecer si es del orden territorial o nacional.

De la certificación de historia laboral emitida por la Secretaría de Educación de Lorica, se establece que la accionante fue nombrada por el Decreto 045 del 8 de marzo de 2004 con vinculación de carácter territorial municipal vigente hasta el 12 de febrero de 2011. Posteriormente, mediante el Decreto 319 del 16 de abril de 2012 estuvo vinculada hasta el 22 de septiembre de 2012.

En ese orden de ideas, se tiene que el tiempo en que laboró la señora Cogollo Espitia desde el 9 de marzo de 2004 para el municipio de Lorica, debe tenerse en cuenta a efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia requeridos en el artículo 1.° de la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria del derecho pensional reclamado, dado que en dicho tiempo el tipo de vinculación fue de carácter municipal según consta en el certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expedido por la Secretaría de Educación de Santa Cruz de Lorica.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Así las cosas, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en el presente caso se permitió demostrar la calidad de docente territorial a través de la respectiva certificación de la autoridad nominadora que da cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación al cual se encontraba sometida la docente oficial.

Se tiene entonces que la accionante alcanzó los 20 años de servicio así: Acto Administrativo Carácter plaza ocupada Desde Hasta Tiempo de servicio Decreto 000355 del 31 de marzo de 197532 Nacionalizado 10 de abril de 1975 12 de julio de 1990 15 años, 3 meses y 3 días Decreto 045 del 8 de marzo de 200433 Territorial Municipal 8 de marzo de 2004 6 de diciembre de 2008 4 años, 8 meses y 27 días Por lo anterior, a esta Sala no le queda duda de que la señora Ernestina Josefa Cogollo Espitia prestó sus servicios como docente de carácter nacionalizado y territorial con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y superó el tiempo establecido de 20 años (alcanzó los 20 años el 6 de diciembre de 2008); además acreditó 50 años de edad (6 de febrero de 2001) y no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiaria de la pensión gracia. 2.4.2.2 ¿En qué forma debe liquidarse la pensión gracia? Manifiesta la entidad apelante que la pensión gracia no puede liquidarse teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados, sino que debe atenerse a lo dispuesto en el Decreto 32 Certificado de historia laboral folios 250 y 251. 33 Certificado de historia laboral visible a folios 241 y 242.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 1158 de 1994 y calcular el valor de la pensión con base en los factores taxativamente expuestos.

En providencia del 12 de noviembre de 2020 34, esta Sala dispuso: «La pensión gracia es calificada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación se encuentra consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en los siguientes términos: “[…] A continuación, la Ley 116 de 1928, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores, así: “Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó vigente su exigencia de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario (artículo 64), norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta Política de 1991.

Más adelante la Ley 37 de 1933 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, sino que hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario.

Con posterioridad, se expidió la Ley 4.ª de 1966 «por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "A". Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 41001-23-33-000-2013-90282-01(4102-18) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones» y en su artículo 4 dispuso: A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La mentada disposición fue posteriormente reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, en cuyo artículo 5 dispuso que las pensiones serían liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Es preciso reseñar que la aplicación especial de la norma anterior impide hacer uso de disposiciones del régimen ordinario, tales como la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985, el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 el Decreto 1160 de 1989, dado que la pensión gracia es una prestación especial que no se liquida con base en el valor de aportes durante el último año de servicios.

Esta pensión, a pesar de encontrarse a cargo del Tesoro Nacional, no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto. Así las cosas, a las reglas de los artículos 1.º de la Ley 33 de 1985, 9.º de la Ley 71 de 1988 y 10 del Decreto 1160 de 1989, no están sujetos los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso de la parte demandada, a quien le fue reconocida la pensión gracia. Siguiendo las anteriores directrices, es claro que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por el beneficiario durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho.

En suma, las normas especiales que gobiernan el reconocimiento de la pensión gracia, se aplican bajo el entendido de que el setenta y cinco (75%) del promedio obtenido en el último a ño de servicios, es el año inmediatamente anterior a aquél a la consolidación del status de pensionado.” (…) (Subraya fuera de texto) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 Conforme al antecedente referido, queda claro que al momento de liquidarse la pensión gracia, se debe tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año inmediatamente anterior en que cumplió los requisitos para acceder a esta prestación, razón suficiente para confirmar en ese sentido la decisión proferida por el tribunal de primera instancia. 2.4.2.3 ¿Hay lugar a la condena en costas y agencias en derecho en la forma en la que fueron liquidadas? Esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso estaba relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprendía los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

A raíz de la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. Posteriormente, esta subsección en providencia de 7 de abril de 201635, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo 35 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492 -2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes – temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365: Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobrez a, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liq uidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. Al respecto expuso los siguientes fundamentos que concretaron su posición y se resumen así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP 36, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales, la Sala advierte que la razón que indicó el a quo para condenar en costas a la 36 «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 demandante –por haber sido vencida–, se encuentra prevista en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012.

En ese orden, no habrá lugar a revocar la condena en costas y agencias en derecho impuestas por el a quo. En estas condiciones, carecen de fundamento legal todos los argumentos de la entidad demandada, lo que impone a la Sala confirmar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 3. Conclusión Conforme a lo expuesto, a la señora Ernestina Josefa Cogollo Espitia le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección considera que debe confirmarse la sentenci a del 26 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas de segunda instancia De acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso sería del caso condenar en costas a la parte recurrente por cuanto el recurso de apelación presentado le fue resuelto desfavorablemente, sin embargo, no se condenará en costas en esta instancia toda vez que la presente decisión es el resultado del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001233300020130038501 (0091-2015) Demandante: Ernestina Josefa Cogollo Espitia w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 26 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora ERNESTINA JOSEFA COGOLLO ESPITIA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado