CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435-01 (762-2022) Demandante: Nivia Cecilia Ovalle Leiva Demandada: Municipio de Soledad (Atlántico) Tema: Reconocimiento de diferencias salariales Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 15 de enero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 9 y 68 a 71). La señora Nivia Cecilia Ovalle Leiva, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Soledad (Atlántico), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio (sin fecha), expedido por la jefe de la oficina asesora jurídica de Soledad, por el cual se dio respuesta a la petición de 19 de agosto de 2016, en el sentido de negar «[…] la nivelación salarial […] que corresponde al cargo de inspector del [m]unicipio […]». A título de restablecimiento del derecho, se ordene al accionado el reconocimiento de «[…] de las diferencias de sueldo que existen entre la asignación mensual que corresponde al cargo de inspector de [S]oledad y los salarios fijados según los Decretos: 1) […] 0840 de 2012; 2) […] 1015 de 2013; 3) […] 0185 de 2014; 4) […] 1096 de 2015; y 5) […] 0225 de 2016, expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, y los que le ha pagado el [m]unicipio […] desde enero de 2012 hasta la actualidad» (sic).
Asimismo, «[…] se reliquiden todas las prestaciones sociales que ha devengado, primas, vacaciones, cesantías, intereses de cesantías, sanción moratoria generada por consignación incompleta del auxilio de cesantías, 2 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) bonificaciones, y aumento[s] derivados de acuerdos colectivos de trabajo y demás emolumentos salariales y prestacionales causados y que se llegaren a causar, con base en el salario que por ley le corresponde […]», sumas que deberán ser indexadas. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que «[…] labora en el MUNICIPIO DE SOLEDAD, [como auxiliar, código 470, grado 011,] cargo que ejerció a cabalidad sin interrupción ni traumatismo […]» (sic); empero, «[…] no le incrementaron el salario en el mismo porcentaje que le fue incrementado al señor [a]lcalde [m]unicipal, a los señores [c]oncejales y al señor [p]ersonero [m]unicipal […] lo que consecuencialmente ha generado una desigualdad entre funcionarios del mismo ente territorial, la cual se pretende reclamar en la presente demanda […]».
Que, con Decretos 840 de 2012, 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016, se fijaron los límites máximos salariales de los gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales, para los años 2012 a 2016. Afirma que, por medio de escrito presentado el 19 de agosto de 2016 ante la alcaldía de Soledad, solicitó la nivelación de sus salarios desde 2012, con base en los decretos expedidos por Gobierno nacional, lo que le fue negado con oficio (sin fecha), recibido el 23 de septiembre siguiente. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1, 2, 26, 53 y 122 de la Constitución Política; 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; 13 de la Ley 1285 de 2009; 13 de la Ley 1755 de 2015; y 138, 152, 162 y 166 del CPACA. De igual modo, las Leyes 4ª de 1972 y 344 de 1996 y los Decretos 1716 de 2009, 840 de 2012, 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016.
Arguye que «[…] la Administración […] durante el período comprendido entre los años 2012 […] [y] 2016, no realizó el incremento en los mismos porcentajes […] pues a[l] [a]lcalde […], a los [c]oncejales […] y al [p]ersonero […] le aplicaron el tope máximo de los decretos identificados […] y […] le incrementaron con un porcentaje muy inferior, generándose un desequilibrio o desigualdad en el incremento de [su] salario […]» (sic). 1 Al respecto, se destaca que en el libelo introductorio, la actora indicó que su cargo era de inspectora municipal, sin embargo, de la certificación emitida por el ente territorial (f. 222) se evidencia que el empleo en realidad corresponde al de auxiliar, código 470, grado 01.
Además, en el acto administrativo acusado se hace la precisión de que ella «[…] no especifica el cargo que a su juicio tiene un trato discriminatorio o desigual […]» (f. 19). 3 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) Que «[…] el acto administrativo emanado de la administración municipal, por medio del cual se niega el pago de la NIVELACIÓN SALARIAL, vulnera de manera directa [sus] derechos laborales adquiridos […] desconociendo los preceptos [c]onstitucionales que salvaguardan los derechos fundamentales e irrenunciables de los trabajadores, de igual manera la administración del ente territorial hace a un lado los criterios que al respecto ha emitido la Corte Constitucional […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 104 a 121).
El accionado contestó el libelo introductorio con oposición a sus pretensiones; respecto de los hechos dice que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan, por lo que deben probarse; y formula las excepciones denominadas (i) inepta demanda y caducidad por no dirigir la demanda contra los actos que resolvieron de manera definitiva la situación jurídica de la demandante, (ii) inepta demanda por falta de equivalencia entre los hechos que la sustentan y la realidad fáctica y jurídica del asunto, (iii) falta de legitimación en la causa por activa, (iv) inexistencia de la obligación, (v) prescripción y (vi) compensación. Asevera que «[…] de conformidad con los Decretos 0840 de 2012, 1015 de 2013, 0185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016 citados por la actora como fundamento de sus pretensiones, la categorización de cada municipio es un parámetro que solo se encuentra contemplado para definir las escalas y topes máximos de las asignaciones salariales de los [a]lcaldes, [g]obernadores, [p]ersoneros y [c]ontralores [t]erritoriales, por lo que carece de asidero jurídico la acusación formulada, cuando señala que sólo al [a]lcalde, al [p]ersonero y a los miembros del [c]oncejo se les niveló o ajustó la escala salarial, cuando el municipio de Soledad fue catalogado como de primera categoría. […] Además, el resultado de la categorización de las entidades territoriales no es criterio único para determinar la asignación salarial de sus empleados, para ello hay que evaluar aspectos tales como las condiciones financieras de las entidades y la naturaleza, cargo y grado, de los empleos a desempeñar.
Todo ello fue y es tenido en cuenta por el [c]oncejo [m]unicipal al momento de fijar anualmente las asignaciones salariales de los empleados del ente territorial» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 227 a 231 vuelto). El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 15 de enero de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] las entidades territoriales deben adoptar los salarios de los empleados teniendo en cuenta las condiciones previstas tanto por la ley como los decretos reglamentarios, 4 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) que la labor por parte del Gobierno [n]acional es fijar un límite para su determinación; pero no puede considerarse que el monto del tope máximo fijado sea la suma que las entidades deberán reconocer y pagar».
De igual modo, «[…] los aumentos en las asignaciones estarán condicionados a los ingresos que obtenga la entidad en la vigencia anterior, los cuales podrán permitir que los aumentos salariales correspondan a una suma semejante al límite máximo fijado por el gobierno o puede que los aumentos sean en una suma inferior teniendo en cuenta los ingresos corrientes que fueron obtenidos, cuestiones que, en todo caso, son a discreción de la corporación pública y del ordenador del gasto (alcalde).
Adicionalmente, se observa que los aumentos salariales a favor de [la] demandante desde el año 2012 [hasta el] […] 2016, estuvieron conforme con las disposiciones normativas vigentes para su reconocimiento, teniendo en cuenta los decretos expedidos para esas vigencias». 1.7 El recurso de apelación (ff. 241 a 244). La actora, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] esta demanda tiene como fundamento primario el derecho a la igualdad […]», desconocido por el ente accionado y por el a quo.
Además, no «[…] se hace un estudio detallado sobre si el MUNICIPIO DE SOLEDAD actuó en derecho al establecer un porcentaje de incremento salarial distinto entre sus servidores públicos […]» (sic), en particular entre ella y el alcalde, personero y concejales municipales. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 28 de octubre de 2021 (f. 247) y admitido por esta Corporación a través de providencia de 5 de mayo de 2022 (f. 251), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA2; y en virtud de lo establecido en el numeral 4 ibidem, la accionada presentó escrito de alegatos de conclusión3, para insistir en sus argumentos de defensa, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 2 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 3 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si la demandante, quien labora como auxiliar, código 470, grado 01, en el municipio de Soledad (Atlántico), tiene derecho a que se le pague su sueldo con base en los topes salariales consignados en los Decretos 840 de 2012, 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016; y (ii) en caso afirmativo, establecer si hay lugar a que se le reliquiden las prestaciones sociales que ha devengado desde el año 2012. 3.3 Marco jurídico.
En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. El artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política determina que corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y principios que debe seguir el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, mientras que los artículos 313 (numeral 6) y 315 (numeral 7) ibidem prevén que compete a los concejos y alcaldes municipales, en su orden, establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos pertenecientes a la estructura de la administración territorial y asignar sus emolumentos, con arreglo a los correspondientes acuerdos.
En desarrollo de lo anterior, el Congreso expidió la Ley 4ª de 19924, mediante la cual estableció los objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, la Rama Judicial, el Congreso de la República y los entes de control; y respecto de los empleados públicos del orden territorial, preceptúa en su artículo 12 que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales debe ser fijado por el Gobierno nacional, que también ha de señalar el límite máximo salarial de estos servidores.
En ese orden, se tiene que las competencias para fijar el régimen salarial de los empleados públicos de los entes territoriales han sido consagradas por la Constitución Política y la ley de manera concurrente, por cuanto corresponde (i) al Congreso señalar los objetivos y principios que ha de tener en cuenta el 4 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 6 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) Gobierno para fijar dicho régimen;
(ii) al Gobierno nacional decretar el límite máximo de sus salarios; (iii) a los concejos municipales o distritales concretar los anteriores mandatos, con la adopción de las escalas salariales de los empleos de sus dependencias, según su categoría; y (iv) al respectivo alcalde adoptar las asignaciones básicas y emolumentos salariales para cada cargo, sin exceder los límites previstos para cada año. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-402 de 20135, precisó que dicha distribución de competencias se justifica en: «(i) la necesidad de reconocer la vigencia del principio de Estado unitario, que impone que sea el Congreso y el Gobierno los que fijen las reglas generales en materia de régimen salarial de los servidores públicos; y (ii) la imposibilidad de vaciar las competencias constitucionales de las entidades territoriales sobre la determinación de las escalas salariales y los emolumentos de sus servidores estatales que integran la Rama Ejecutiva en ese ámbito local».
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, en fallo proferido el 27 de febrero de 20136, indicó que «[…] existe una competencia concurrente respecto a la fijación de la remuneración que como contra prestación de los servicios deben recibir los empleados públicos del ente territorial, por cuanto si bien se respeta la autonomía otorgada a las autoridades del orden territorial esta se encuentra enmarcada por: i) Los principios y parámetros generales del régimen salarial establecidas por el órgano legislativo; ii) Los límites máximos que fija el Gobierno Nacional; iii) Las escalas de remuneración de los cargos a nivel territorial, aprobada por las asambleas departamentales o concejos municipales, según sea el caso en las ordenanzas o los acuerdos correspondientes».
Por consiguiente, se concluye que la competencia de las entidades territoriales respecto del régimen salarial de sus empleados públicos comprende la adopción de las escalas y grados correspondientes a cada uno de los empleos de sus plantas de personal y la fijación de las respectivas asignaciones básicas, sin exceder los límites que el Gobierno nacional impone para cada anualidad. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Escrito de 19 de agosto de 2016 (ff. 13 a 15), con el cual la demandante 5 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 6 Sección segunda, subsección B, sentencia de 27 de febrero de 2013, expediente 73001-23-31-000-2009- 00102-01 (224-10). 7 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) reclama del ente territorial accionado «[…] la nivelación salarial (incremento del salario en el mismo porcentaje), que el aumento del salario sea en la misma proporción con respecto al incremento del salario realizado al [a]lcalde, los [c]oncejales y el [p]ersonero [m]unicipal de Soledad». b) Certificación de 16 de septiembre de 2016 (ff. 22 y 23), suscrita por la secretaria de talento humano del demandado, conforme a la cual la accionante es una funcionaria adscrita a la planta global de la alcaldía; además, se especifican los incrementos salariales en las anualidades y su porcentaje, según los niveles de los cargos, así: Anualidad/nivel del cargo Directivo Profesional Técnico Asistencial 2012 5% 5% 5% 5% 2013 2% 4% 5% 8% 2014 5% 10% 13% 16% 2015 4% 8% 10% 15% 2016 3% 7% 7% 7% c) Oficio (sin número) [ff. 17 a 21], recibido el 23 de septiembre de 2016 por la actora (f. 87), con el que la jefe de la oficina asesora jurídica de Soledad, negó la petición formulada por la actora. d) Certificación de 10 de diciembre de 2020 (f. 222), expedida por la subsecretaria de talento humano del accionado, que da cuenta de que la demandante laboró «[…] en el cargo de [a]uxiliar, [c]ódigo 470, [g]rado 01, nombrada en provisionalidad, mediante Decreto No. 011 de febrero 1 de 2.000 y acta de posesión [de esa fecha] […] hasta el 22 de [o]ctubre de 2020, cuando mediante Decreto No. 268 de fecha 31 de [a]gosto de 2020, se dio por terminado su [n]ombramiento [p]rovisional, con una asignación mensual actual de: [d]os [m]illones [d]oscientos [c]incuenta y [u]n [m]il [d]oscientos [o]chenta y [s]eis [p]esos ($2.251.286) y por anualidad de: Año Salario Año Salario 2.012 874.777 2.014 1.166.948 2.013 977.259 2.015 1.341.990 2.016 1.446.263 […]» (sic).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que la accionante (i) prestó sus servicios al municipio de Soledad desde el 1º. de febrero de 2000 hasta el 22 de octubre de 2020, en el cargo denominado auxiliar, código 470, grado 01, de la planta global de su alcaldía; (ii) por medio de escrito de 19 de 8 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) agosto de 2019, pidió del ente demandado «[…] la nivelación salarial (incremento del salario en el mismo porcentaje), que el aumento del salario sea en la misma proporción con respecto al incremento del salario realizado al [a]lcalde, los [c]oncejales y el [p]ersonero [m]unicipal de Soledad»; y (iii) mediante el oficio acusado, el aludido municipio negó el pago de esa nivelación salarial con fundamento en que «[…] los incrementos salariales desde el 2012 se han venido realizando en el marco de negociaciones colectivas», y dicha nivelación «[…] no puede predicarse entre empleos de naturaleza disímil, y el incremento salarial de empleados del nivel territorial obedece a criterios objetivos, y no a la sola intención de fijar los topes máximos salariales».
Con el fin de resolver el asunto litigioso, en atención a que la nivelación salarial reclamada tiene su soporte en que, a juicio de la actora, se desconocieron los topes fijados por los Decretos 840 de 2012, 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016, expedidos por el Gobierno nacional, partir del año 2012, se advierte que, por medio de fallo de 29 de agosto de 20197, esta subsección discurrió: En efecto, la fijación de un límite máximo para los salarios, como lo sostuvo esta Corporación […], obedece a la necesidad de dar cumplimiento “(…) a la economía, eficiencia y eficacia en el gasto público.
Principio que tiene sustento constitucional y que impone a las autoridades el deber de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, en aras de lograr los objetivos sociales que imperan en un Estado Social de Derecho, como el nuestro. (…)”. Por tal motivo, un municipio indistintamente de que ascienda o descienda de categoría, debe tener en cuenta además de los topes salariales fijados por el Gobierno Nacional, las finanzas y el presupuesto, de manera que no comprometa su equilibrio y sostenibilidad financiera, pues de lo contrario sería un ente insostenible y quizás inviable.
En otras palabras, el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que el Concejo […] al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta es que no exceda tales márgenes. 7 Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 63001- 23-33-000-2017-00309-01(4136-18). 9 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) Entonces, no es posible equiparar el salario de la demandante […], con el establecido por el Gobierno Nacional para los empleos de los entes territoriales, toda vez que, el Concejo del Municipio […] tiene la autonomía para la fijación de este, siendo limitante el máximo fijado por el Gobierno a través de sus decretos nacionales y, por supuesto, las finanzas y el presupuesto.
Vale la pena citar un antecedente similar al aquí debatido y en el que se concluyó […]: “(…) En ese orden de ideas, es evidente que en el sub- examine la Asamblea podía fijar la escala de remuneración de los empleos del nivel Departamental, entre los cuales se encuentran los de la Contraloría, sin sobrepasar el límite que estableció el Gobierno Nacional.
Por tanto, no tiene fundamento la petición dla actora, por cuanto no es posible sostener que se debe aplicar las mismas escalas salariales que hayan establecido en el orden Nacional o en especial en la Contraloría General de la República (…)”. Bajo ese contexto, si bien es cierto, es positivo para el Municipio […] haber ascendido de categoría, ello no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, gasto social.
En ese contexto, de acuerdo con los documentos allegados por la accionante, el alcalde del ente territorial demandado profirió las siguientes decisiones: Acto administrativo Asunto Folios Decreto (sin identificar) Adopta el Decreto 840 de 25 de abril de 2012 del Gobierno nacional, mediante el cual se fijaron los límites a los empleados públicos de las entidades territoriales, para sufragar a los servidores de la planta global de la administración central, con retroactividad a partir del 1º. de enero de 2012, y un incremento del 5% mensual 24 Decreto 182 de 21 de mayo de 2013 Adopta el Decreto 1015 de 2013 del Gobierno nacional, con el que se fijan los límites a los precitados empleados, con retroactividad desde el 1º. de enero de 2013, y un incremento del 3.44% mensual, más subsidio de alimento por valor de $46.192 a los servidores que devenguen menos de $1.295.383 28 y 29 Decreto 46 de 27 de febrero de 2014 Adopta el Decreto 185 de 2014, a través del cual se fijan los mismos límites, con retroactividad a partir del 1º. de enero de 2014, y un incremento del 2.94% mensual, 36 y 37 10 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) más subsidio de alimento por valor de $47.551 a quienes reciben menos de $1.295.383 Decreto 91 de 8 de mayo de 2014 Fija la escala salarial para la vigencia 2014 de los servidores públicos que integran la planta global de personal de la administración central de Soledad 38 a 41 Decreto 101 de 28 de abril de 2015 Se ajusta la escala salarial de 2015 de los servidores públicos que conforman la planta global de personal de la administración central de Soledad 42 a 45 Ahora bien, cuestiona la accionante que el porcentaje en que se incrementaron sus salarios de 2012 a 2016 no corresponde al mismo de los cargos de alcalde, personero y concejales de ese municipio, por lo que, en virtud del derecho a la igualdad, pide su nivelación salarial.
Al respecto, la Sala evidencia que la génesis del reproche está contenida en los actos administrativos descritos en el anterior cuadro, que comportan decisiones amparadas por la presunción de legalidad, por lo que al momento de incrementar año a año el salario de la accionante, constituyeron el soporte de la Administración y, por ende, el sustento legal para la emisión del oficio acusado.
Entonces, si su inconformidad radicaba en los porcentajes en que se aumentaron anualmente los sueldos de los servidores del municipio, le correspondía iniciar la respectiva acción judicial contra aquellos. Sumado a lo anterior, al proceso no fueron arrimadas las pruebas que acrediten la alegada trasgresión a la igualdad, si se tiene en cuenta que esta garantía implica una proporcionalidad equivalente entre dos o más sujetos, según el principio de reciprocidad y, como derecho fundamental, aquel inherente a la persona que constituye el fundamento de legitimidad del orden jurídico justo, en cuanto es consustancial a la dignidad y al valor de la persona.
De lo anterior se colige que el derecho a la igualdad es la facultad que tiene todo ser humano y, en general, toda persona, natural o jurídica, de recibir un trato no discriminatorio por parte de la sociedad civil y del Estado, de acuerdo con el merecimiento común, esto es, racionalidad y dignidad, como los méritos particulares en cada caso concreto y con respeto a la diferencia existente entre los congéneres.
En ese entendido, la igualdad en su esencia se concreta en cuatro mandatos, a saber: un trato (i) idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias semejantes; (ii) enteramente diferenciado a personas cuyas situaciones no compartan ningún elemento en común; (iii) paritario a quienes cuyas 11 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) situaciones presenten similitudes y diferencias, pero que aquellas sean más relevantes que estas, es decir, un trato igual, a pesar de la distinción; y (iv) diferenciado a destinatarios que se hallen también en una posición en parte idéntica y en otra diversa, sin embargo, cuyas diferencias sean más relevantes que las similitudes, esto es, un trato igual, pese a la disimilitud.
Frente a los mencionados mandatos, la Corte Constitucional8 precisó: 3.1 El derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, se traduce en la identidad de trato que debe darse a aquellas personas que se encuentren en una misma situación de igualdad y en la divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes9.
El legislador debe tratar con identidad a las personas que se encuentren en una misma situación fáctica y dar un trato divergente a quienes se encuentren en situaciones diversas. No obstante, el anterior enunciado puede presentar variables que por sí mismas no hacen que una norma sea discriminatoria. Así, el legislador puede dar un trato distinto a personas que, respecto de un cierto factor, se encuentren en un mismo plano de igualdad, pero que desde otra óptica fáctica o jurídica, sean en realidad desiguales.
Así mismo, la igualdad no excluye la posibilidad de que se procure un tratamiento diferente para sujetos y hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis, pero siempre y cuando exista una razón objetiva, suficiente y clara que lo justifique10. En tal sentido, el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: que (i) los hechos sean distintos, esto es, que las personas se encuentren efectivamente en diferente situación de hecho;
(ii) la decisión de tratarlos de manera disímil esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y, además, adecuada. Por consiguiente, para la Sala (se insiste, sin perjuicio de que los porcentajes en que se incrementaron los salarios están contenidos en actos administrativos cuya legalidad no es discutida en este proceso), no se observa una condición igualitaria entre el cargo de auxiliar, código 470, grado 01, de la actora frente a 8 Sentencia C-229 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 «Sobre el tema de la igualdad se ha pronunciado la Corte en múltiples sentencias, entre las cuales se pueden consultar la T-597 de 1993;
C-461 de 1995; C-230 1994; C-101 de 2003 (sobre regímenes especiales)». 10 «Al respecto se ha pronunciado la Corte en las sentencias C-445 del 4 de octubre de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-590 del 7 de diciembre de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-173 del 29 de abril de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)». 12 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) los de alcalde, personero y concejales municipales, que conlleve la aludida trasgresión de su derecho a la igualdad.
Además, si se analizan los porcentajes de los incrementos salariales de 2012 a 2016 (letra b de la relación de pruebas que precede), no existe duda de que el nivel directivo tuvo porcentajes inferiores a los niveles profesional, técnico y asistencial, incluso, este último presentó un alza del 16% en 2014 frente al directivo que fue del 5%.
En tales condiciones, no resulta viable ordenar la nivelación salarial perseguida por la actora, por cuanto el oficio acusado está fundamentado en actos administrativos que establecieron escalas salariales o porcentajes de incremento salarial para las anualidades 2012 a 2016, cuya presunción está incólume; además, el ente accionado ha fijado las asignaciones de sus funcionarios con sustento en las competencias que la Constitución y la ley le otorgan, sin exceder los topes determinados por el Gobierno nacional para cada anualidad; y no fue expuesta una situación de desigualdad entre cargos o empleos homólogos o de la misma categoría, grado o nivel, que pudiera derivar en una distinción negativa injustificada hacia la interesada.
En otras palabras, el hecho de que el Gobierno nacional disponga anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que el concejo de Soledad, al determinar la escala salarial del respectivo municipio, esté en la obligación de estipular, como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta que no exceda tales márgenes.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 15 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad, de 13 Expediente: 08001-23-33-000-2017-00435 01 (762-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nivia Cecilia Ovalle Leiva contra el municipio de Soledad (Atlántico) acuerdo con lo consignado en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS