CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00053-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Personería Municipal de Tunja, Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá Asunto: Autoridad competente para adelantar una investigación disciplinaria contra un auxiliar de justicia La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 18 de octubre de 20183, el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá determinar «si la conducta del secuestre ORACRO SAS amerita la exclusión de la lista de auxiliares»4, debido a que, al parecer, no rindió cuenta de su gestión ni allegó los soportes de la misma, cuando fungió como secuestre designado dentro del proceso ejecutivo 15001-3331013-2007-00229-00, que cursa en ese despacho. 2.
En el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá5, según el informe de la autoridad judicial se repartió a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria6. 3. El 14 de julio de 20227, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá dictó un auto mediante el cual advirtió su falta de competencia para «avocar 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente Digital, carpeta 4, PMT 14707-2022, Exp.
Completo, folios 9, 10 y 11. 4 Expediente Digital, carpeta 4, PMT 14707-2022, Exp. Completo, folio 9. 5 Expediente Digital, carpeta 4, PMT 14707-2022, Exp. Completo, folios 9, 10 y 11. 6 Expediente Digital, carpeta 4, PMT 14707-2022, Exp. Completo, folio 38. 7 Expediente Digital 4, PMT 14707-2022, folios 40 a 44. Radicación 11001030600020230005300 conocimiento» de la solicitud, y, por la misma causa, remitió el asunto a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja.
Sobre el estado del proceso, indicó que el asunto estaba en ese despacho para «considerar la posibilidad o no de iniciar actuación disciplinaria»8. 4. El 16 de noviembre de 20229, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja remitió el asunto, por competencia, a la Personería Municipal de Tunja. 5. El 24 de enero de 202310, la Personería Municipal de Tunja promovió, ante la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá, un conflicto de competencias entre esa personería, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. A su vez, la Personería de Tunja solicitó precisar la autoridad competente para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la administración de justicia»11, en los siguientes términos: [S]e solicita que se precise si la competencia para disciplinar a los particulares que están al servicio de la administración de justicia, corresponde a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial como señala el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, si recae en la Procuraduría Provincial, por tratarse de particulares que colaboran para la Rama Judicial; o sí; por el contrario, existe motivación concreta que permita concluir que la competencia sí le corresponde a la Personería, pese a que no existe relación directa con ninguna de las Entidades del Municipio de Tunja. 6.
El 9 de marzo de 202312, mediante auto, la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá dispuso remitir, por competencia, la solicitud de resolución del conflicto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Lo anterior, con sustento en que esa dependencia tiene la calidad de superior de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y de la Personería Municipal de Tunja, pero no de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, el 17 de febrero de 2023, se fijó el edicto 05013 en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco 8 Expediente digital, carpeta 4, PMT 14 707 2022. Exp. Completo, folio 40. 9 Expediente Digital 4, PMT 14707-2022, Exp.
Completo, folios 4 al 6. 10 Expediente digital PDF 3, Folios 1 a 12. 11 Expediente digital PDF 3, Folio 11. 12 Expediente digital, PDF 25. 13 Expediente digital, PDF 12. Radicación 11001030600020230005300 días hábiles, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto14.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Personería Municipal de Tunja, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a Oracro S.A.S.15 En el expediente consta que, dentro del término de fijación del edicto, la Personería Municipal de Tunja y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja presentaron escritos de alegatos.
Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio. Mediante auto del 18 de abril de 2023, el despacho sustanciador emitió auto de mejor proveer, con el fin de solicitar información a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá sobre el trámite impartido a la actuación disciplinaria. Sin embargo, esta autoridad informó que el expediente físico fue remitido a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y, por ende, no le era posible remitir lo requerido.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Personería Municipal de Tunja La Personería Municipal de Tunja16, en sus alegatos, reiteró que no tiene competencia para adelantar la actuación disciplinaria, con sustento en la prevalencia del factor funcional. Según indicó, no es la autoridad competente para conocer de la actuación disciplinaria, dado que está comprometido un auxiliar de justicia, es decir, un particular en ejercicio de funciones públicas, que no está vinculado al municipio, sino a la Rama Judicial17.
También destacó que, por disposición del Decreto 1851 de 202118, artículo 22, numeral 1, literal j, las procuradurías provinciales de instrucción, dentro de su 14 Expediente digital, PDF 12. 15 Expediente digital, PDF 11. 16 Expediente digital, PDF 12, folios 1 al 13. 17 Indicó que, por disposición del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, sus funciones se restringen, en esencia, a los sujetos disciplinables del nivel territorial o servidores públicos distritales o municipales, así como respecto de «particulares en ejercicio de funciones públicas administrativas no judiciales de igual nivel, aun cuando ambas revistan función pública». 18 «Por el cual se modifican los Decretos Ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasaren a ocupar los Radicación 11001030600020230005300 circunscripción territorial, conocen de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, en relación con los «particulares que desempeñen función pública a nivel distrital o municipal»19.
Eventualmente, según indicó, en aplicación del artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, la competencia también podría corresponder a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, por tener potestad disciplinaria respecto de los «particulares disciplinables» y demás autoridades que administran justicia. Finalmente, esta autoridad afirmó que la remisión, con sustento en el poder «preferente», realizada por la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja resulta antitécnica, debido a que «es una facultad excepcional que debe ser decidida por la Entidad a la que se le solicita o que de oficio se decide asumir, y que, en todo caso, no es eminentemente discrecional, no puede sustituir la competencia funcional de la autoridad disciplinaria»20. 2.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja Esta autoridad administrativa, mediante escrito de alegatos21, señaló que, por disposición del artículo 50 del Código General del Proceso, ante las faltas de los auxiliares de justicia, el juez debe comunicar al Consejo Superior de la Judicatura, el cual está facultado para sancionarlos, pues tiene el poder coercitivo para la imposición de multas o la exclusión de las listas de los auxiliares de justicia. A la vez, según el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, tienen la competencia para ejercer la acción disciplinaria en su contra.
Así mismo, indicó que la potestad general disciplinaria radica en la Procuraduría General de la Nación, que, a través del poder preferente, puede asumir el conocimiento de un proceso contra particulares disciplinables. Esta misma facultad radica en las personerías. A la vez, el marco jurídico habilita a la Procuraduría para remitir a las personerías «cualquier investigación», incluyendo las actuaciones realizadas por particulares en el municipio donde estas ejerzan sus competencias, sin que necesariamente estén vinculados a la administración municipal, en razón de lo dispuesto en los artículos 3 y 92 de la Ley 1952 de 2019.
En su concepto, ninguno de los factores (territorial, funcional u otros) son suficientes para «evadir»22 la competencia por parte de la personería. nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». 19 Expediente digital, PDF 12, folio 10. 20 Expediente digital, PDF 3, folio 9.. 21 Expediente digital, PDF 12, folios 1 a 6 22 Expediente digital, PDF 12, folio 4.
Radicación 11001030600020230005300 3. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá Esta autoridad no presentó alegatos. No obstante, de los documentos23 allegados al expediente, es posible verificar que rechazó la competencia, con sustento en que, a su juicio, no le es dable conocer investigaciones contra auxiliares de justicia, pues sus funciones se limitan a lo previsto en el artículo 257A de la Constitución Política.
Por disposición de los artículos 70, 91 y 92 de la Ley 1952 de 2019, los particulares que ejercen funciones públicas, de manera transitoria, son sujetos de investigación por la Procuraduría General de la Nación y las personerías. Igualmente, resaltó que el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, si bien otorgaba competencia a esta autoridad (o su antecesora) para investigar y juzgar a los auxiliares de la justicia, lo cierto es que esta disposición fue derogada por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, a partir del 29 de marzo de 2022.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan, actualmente, por el artículo 99 de la Ley 1952 de 201924, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. 23 Expediente Digital 4, PMT 14707-2022, Exp. Completo folio 40 a 44. 24 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
Radicación 11001030600020230005300 El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es posible aplicar la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, es decir: la Personería Municipal de Tunja, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá carecen de un superior común inmediato.
Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme con el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Radicación 11001030600020230005300 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se relacionan a continuación y se aplican al caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto es particular y concreto, pues se trata de iniciar la actuación que corresponda, desde el ámbito disciplinario, con base en la información presentada por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, sobre el auxiliar judicial Oracro S.A.S., debido a que, al parecer, esta entidad no rindió cuenta de su gestión como secuestre, dentro del proceso ejecutivo 15001-3331013- 2007-00229-00.
Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, que de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-030-2325, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones.
Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. En cuanto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, esta entidad ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución26.
La Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre dos autoridades que cumplen función administrativa (la PGN y la personería) y otra que 25 A la fecha, la sentencia aun no se ha publicado en su integridad, sin embargo, fue emitido el comunicado correspondiente. Puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2004%20Febrero%2016%20de %202023.pdf 26 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Radicación 11001030600020230005300 cumple función jurisdiccional (la CNDJ) por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni autoridad que ejerza función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular Las tres autoridades involucradas en el presente trámite, la Personería Municipal de Tunja, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá rechazaron competencia para continuar la investigación disciplinaria. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, así como una autoridad del orden territorial: la Personería Municipal de Tunja.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»27.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el 27 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación 11001030600020230005300 ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer, desde el ámbito disciplinario, de un informe presentado por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, contra el representante legal o los miembros de la jura directiva del auxiliar de la justicia Oracro S.A.S., debido a que, al parecer, esta sociedad no rindió cuenta de su gestión como secuestre, dentro del proceso ejecutivo 15001-3331013-2007-00229-00.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá considera que es la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial de Tunja, la competente para «decidir acerca de la procedencia o no de iniciar investigación»28. Lo anterior, debido a las competencias taxativas de la comisión y sus seccionales (artículo 257A CP), y porque, a partir del 29 de marzo de 2022, por 28 Expediente digital, carpeta 4, documento 1838 de 2022.
Exp. Completo, folio 69. Radicación 11001030600020230005300 disposición de la Ley 1952 de 2019, fue derogado el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011. A su vez, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja señaló que esa autoridad es competente para conocer de procesos contra particulares disciplinables, pero la misma competencia recae en las personerías municipales, «en ejercicio del poder preferente» y los criterios de inmediación y celeridad, por lo cual señaló que la Personería Municipal de Tunja debía asumir competencia. En contraste, la Personería Municipal de Tunja indicó que su competencia estaba limitada a servidores públicos o particulares que presten servicios en la Administración municipal.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Naturaleza de las funciones de los auxiliares de la justicia. Reiteración; ii) Competencia de la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. Reiteración; iii) Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales frente a los auxiliares de la justicia. Reiteración; iv) El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración; v) El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Reiteración; vi) Sujetos disciplinables por presuntas faltas de las personas jurídicas que actúan como auxiliares de la justicia vii) Competencia de las personerías municipales para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables.
Reiteración; viii) Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable. ix) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Naturaleza de las funciones de los auxiliares de la justicia. Reiteración29 El ejercicio y la naturaleza de la función de auxiliar de la justicia están regulados en el artículo 47 de la Ley 1564 de 201230, que dispone: 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de junio de 2021, expediente 11001-03-06-000-2021-00025-00. 30 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
Radicación 11001030600020230005300 Artículo 47. Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento.
Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso. Los honorarios respectivos constituyen una equitativa retribución del servicio y no podrán gravar en exceso a quienes acceden a la administración de justicia. [Subrayas fuera de texto original].
Ahora bien, la Corte Constitucional31 ha señalado expresamente que los auxiliares de la justicia son particulares que ejercen funciones públicas de manera ocasional o transitoria: […] los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad.
Además, los auxiliares de la justicia no tienen un vínculo laboral con el Estado, sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas, sujetos a un régimen de impedimentos y recusaciones como el señalado en el artículo 22 del Decreto 2265 de 1969 o el artículo 235 del Código de Procedimiento Civil. [Se destaca]. En el mismo sentido, la Sala ha precisado32 que los auxiliares de la justicia prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia. 5.2.
Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar procesos disciplinarios en contra de auxiliares de la justicia. Reiteración33 El artículo 256 de la Constitución Política consagró, como atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura, las siguientes: […] 31 Corte Constitucional, Sentencia C- 798 del 16 de septiembre de 2003. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 18 de junio de 2019 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00063-00(C)), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00200-00(C). 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de junio de 2021. Exp. 11001-03-06-000-2021-00025-00(C), entre otras. Radicación 11001030600020230005300 3.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. […] 7. Las demás que señale la ley. [Negrillas fuera del texto original]. En desarrollo de lo dispuesto en el numeral 7 de la norma citada, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que examinara y sancionara las faltas de los auxiliares de la justicia34, así: Artículo 41.
Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además de lo previsto en la Constitución Política la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la Justicia. En vigencia de las normas citadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil sostuvo, en su momento, que los procesos disciplinarios en contra de los auxiliares de justicia, correspondían al Consejo Superior de la Judicatura y a los consejos seccionales 35.
Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas homólogas de los consejos seccionales de la judicatura, y se creó, en su 34 La Sala de Consulta y Servicio Civil, en Decisión del 18 de septiembre de 2014 (rad. núm. 11001- 03-06-000-2014-00168-00), al evaluar si la asignación de competencias a la Jurisdicción Disciplinaria debía realizarse únicamente por la Constitución Política y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, o si era posible hacerlo mediante una ley ordinaria, como la Ley 1474 de 2011, precisó que «[…] la asignación hecha por el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales para examinar la conducta de los auxiliares de la justicia no está supeditada a la cláusula de reserva de ley estatutaria, porque la mencionada norma no afecta de ninguna manera la estructura general y esencial de la administración de justica.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional también es clara en afirmar que cuando no se afecta el núcleo de la organización y funcionamiento de la administración de justicia la regulación está atada al trámite de una ley ordinaria y fue precisamente por medio de una ley ordinaria (Ley 1474 de 2011 artículo 41) que se asignó la competencia disciplinaria objeto de análisis». 35 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de junio de 2019 (rad. núm. 11001-03-06-000- 2019-00063-00), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 11001-03-06-000-2017-00200-00). «En todo caso, es necesario mencionar que la Ley 1474 de 2011 (art. 41) adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia. Debe recordarse, que los denominados “auxiliares de la justicia” no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica, prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia». [Negrillas ajenas al texto].
Radicación 11001030600020230005300 lugar, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales, con lo cual, además, se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial. Dado que la citada enmienda constitucional eliminó las funciones disciplinarias a cargo del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, y no asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ni a las seccionales la función de disciplinar a particulares en ejercicio de funciones públicas, ni defirió en el Legislador la facultad de otorgarles a esos organismos nuevas funciones, es necesario concluir que, una vez entró a regir el nuevo modelo disciplinario, se produjo la pérdida de vigencia del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011.
En efecto, por un lado, desapareció la autoridad a la cual la norma legal le otorgaba la competencia para conocer de procesos contra auxiliares de justicia, esto es, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas respectivas de los consejos seccionales, y, por otro, se definió, con criterio taxativo, las funciones otorgadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (por el artículo 257A), dentro de las cuales no se incluyó la competencia para disciplinar a los auxiliares de justicia, ni se habilitó al Legislador para atribuirle nuevas funciones (a diferencia del anterior régimen).
Ahora bien, sobre la entrada en vigencia del nuevo régimen disciplinario, es importante rememorar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257A. Frente a lo anterior, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Se resalta] En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 2021.
En esa medida, como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial solo entró a funcionar el 13 de enero de 2021, cuando se posesionaron sus integrantes, y, hasta esa fecha, siguieron operando y cumpliendo sus funciones constitucionales y legales tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Radicación 11001030600020230005300 Judicatura como las mismas salas de los consejos seccionales, debe entenderse que el artículo 41 de la Ley 1474 solo produjo efectos hasta ese momento. 5.3.
Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales frente a los auxiliares de la justica. Reiteración36 Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales, el artículo 257A de la Carta Política dispone, en lo pertinente:
ARTICULO 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […]
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]37. 36 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de abril de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000- 2023-0006200. 37 Vale la pena precisar que la Corte Constitucional, en las Sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017, declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento.
Radicación 11001030600020230005300 Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, la citada norma le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, que antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996.
En consecuencia, como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades 38, en la actualidad y desde que empezaron a operar (13 de enero de 2021), la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales tienen competencia, exclusivamente, para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y a los abogados en ejercicio de su profesión. Lo anterior, por cuanto las citadas normas constitucionales establecen, de manera taxativa, la competencia de tales organismos judiciales, y no facultan al Congreso de la República para atribuirles funciones adicionales.
En esa medida, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las respectivas comisiones seccionales no tienen competencia disciplinaria en relación con los auxiliares de la justicia, pues se trata de particulares que ejercen temporalmente funciones públicas, y el artículo 257A no los incluye, dentro de los sujetos disciplinables por tales corporaciones.
Lo anterior, se insiste, debe entenderse con excepción de los procesos disciplinarios que conozcan dichos organismos en virtud del régimen de transición previsto en el parágrafo transitorio 1 del mismo artículo 257A constitucional, que le atribuyó a la Comisión Nacional y a las seccionales la competencia para asumir, sin solución de continuidad, los procesos disciplinarios iniciados por la Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura, y por los consejos seccionales, respectivamente, al momento de la entrada en funcionamiento del nuevo régimen disciplinario.
Conforme con lo expuesto, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales se encuentran a cargo de los siguientes asuntos: i. La función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (servidores judiciales); ii. La función jurisdiccional disciplinaria frente a las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, salvo que esta función se atribuya, por la ley, a un colegio de abogados; 38 Entre otras, en la Decisión del 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00260.
Radicación 11001030600020230005300 iii. Los procesos disciplinarios iniciados antes del 13 de enero de 2021, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, o por las salas homólogas de los consejos seccionales de la judicatura, contra los auxiliares de justicia. 5.4. El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia, con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración39 Como se analizó, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 le otorgaba competencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a los consejos seccionales para que examinaran y sancionaran las faltas de los auxiliares de la justicia. Sin embargo, dicha norma no se encuentra vigente ni resulta aplicable con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual las mencionadas salas desaparecieron y entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales.
Así las cosas, la Sala observa que, a partir del 13 de enero de 2021, la competencia para disciplinar a los auxiliares de la justicia volvió a recaer sobre la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la competencia general que le otorgaba (antes de la Ley 1474 de 2011) la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, para conocer y sancionar las faltas disciplinarias de los particulares que ejercen funciones públicas.
En efecto, el artículo 53 de la Ley 734 de 2002 señalaba que eran sujetos disciplinables los particulares que ejercían funciones públicas y el artículo 75 del mismo cuerpo normativo establecía que, por regla general, la Procuraduría General de la Nación era la única competente para disciplinar a los particulares (salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, referente a los notarios).
Como se observa, después del 13 de enero de 2021, la competencia para conocer de los procesos contra auxiliares de justicia, como particulares disciplinables es de la Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales para continuar procesos iniciados antes de esa fecha.
Igualmente, con la Ley 1952 de 2019, nuevo Código General Disciplinario, la Procuraduría General de la Nación conserva dicha competencia, como pasa a explicarse. 39 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de mayo de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00110-00, entre otras decisiones. Radicación 11001030600020230005300 5.5.
El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Reiteración40 La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, modificada por la Ley 2094 de 2021, entró a regir, casi en su totalidad, a partir del 29 de marzo de 2022, salvo su artículo 7, cuya vigencia quedo diferida por treinta meses, después de la promulgación de la Ley 209441.
Ahora bien, el nuevo código reguló de manera especial el régimen disciplinario de los particulares, incluidos los auxiliares de justicia. En ese sentido, el artículo 69 de la Ley 1952 de 2019 indicó: Artículo 69. Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos [énfasis añadido].
Por su parte, el artículo 70 ibidem incluyó expresamente a los auxiliares de la justicia dentro de los particulares disciplinables, y señaló que su régimen sería el contenido en ese código: Artículo 70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan. […] [Negrillas fuera del texto original]. 40 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de abril de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000- 2023-0006200. 41 El artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021, es del siguiente tenor: Artículo 265.
Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007.
Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia. […] Radicación 11001030600020230005300 Puntualmente, el artículo 92 de la citada ley señaló, en cuanto a la competencia para investigar y sancionar a particulares disciplinables, que sería de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, así: Artículo 92.
Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros. El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. [….]. [Se resalta].
Así las cosas, es posible señalar que, de conformidad con el nuevo Código General Disciplinario, la competencia para investigar y sancionar a los particulares disciplinables recae en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías, según lo dispone el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019. Sin embargo, no se puede soslayar que los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1 y 61 de la Ley 2094 de 2021, respectivamente, atribuyen a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las respectivas comisiones seccionales la competencia para ejercer la acción disciplinaria contra los particulares disciplinables conforme a dicha normativa, dentro de los cuales se encuentran, entre otros, los auxiliares de la justicia. Debido a la relevancia de las disposiciones en comento, se citan a continuación: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. <Aparte tachado declarado inexequible en la Sentencia C-030 de 202342: Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. […] [Resalta la Sala]. 42 De acuerdo con lo informado en Comunicado de Prensa de la Corte Constitucional del 16 de febrero de 2023.
Radicación 11001030600020230005300 En un sentido similar, el artículo 239 de la referida ley dispone:
ARTÍCULO 239. Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial.
Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la Procuraduría General para conocer de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores, sin excepción alguna, salvo el caso del Procurador General de la Nación.
PARÁGRAFO 1. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial es titular del ejercicio preferente del poder jurisdiccional disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, asumir o proseguir cualquier proceso, investigación o juzgamiento de competencia de las comisiones seccionales de disciplina judicial de oficio o a petición de parten los siguientes casos […].
A este respecto, la Sala observa lo siguiente: i) La atribución de competencia disciplinaria, que realizan los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las respectivas comisiones seccionales, en relación con los particulares disciplinables conforme al nuevo código, no es compatible con el mandato superior contenido en el artículo 257A, salvo con respecto a los auxiliares de la justicia en relación con quienes el proceso disciplinario hubiera iniciado, antes del 13 de enero de 2021, conforme a lo explicado.
Dicha incompatibilidad se debe a que, como ya se dijo en esta decisión, el artículo 257A superior, al asignar las funciones a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales, no facultó al Legislador para asignarle nuevas atribuciones a dichas comisiones, mediante normas de rango legal. En consecuencia, se tiene que la competencia de tales órganos judiciales se restringe a la que la Constitución les fijó, sin que puedan ser agregadas otras funciones por vía legal, como sería la atribución para disciplinar a los auxiliares de justicia, conforme a los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019. ii) De manera adicional, la Sala observa que existe una contradicción entre la competencia atribuida a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en los referidos artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019, para disciplinar a los particulares, y lo dispuesto en los artículos 70 y 92 de la misma normativa, en virtud de los cuales los Radicación 11001030600020230005300 particulares que ejercen funciones públicas (entre ellos, los auxiliares de justicia) son disciplinables por la Procuraduría General de la Nación. iii) Esa incompatibilidad debe ser resuelta realizando una interpretación de tales normas conforme a la Constitución Política, esto es, acorde con las competencias constitucionales atribuidas por el artículo 257A a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la cual, como se vio, no incluye la facultad de adelantar procesos contra los particulares disciplinables por el Código General Disciplinario. iv) En consecuencia, la Sala concluye que, en relación con la competencia para investigar y sancionar a particulares disciplinables, prevalece lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, que atribuye esta competencia a la Procuraduría General de la Nación y a las personerías, según el caso, sin perjuicio de la aplicación del criterio de continuidad establecido en el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política.
Hasta aquí, la Sala se ha concentrado en las reglas de competencia para conocer de procesos disciplinarios contra auxiliares de justicia. Diferente es el régimen jurídico al cual se sujeta esa competencia, en materia procedimental. Al efecto, cabe mencionar que la Ley 1952 de 2019 resulta aplicable tanto a los nuevos procesos iniciados en su vigencia como a aquellos iniciados antes del 29 de marzo de 2022, en los cuales no se hubiere notificado el pliego de cargos, o no se hubiera instalado la audiencia del proceso verbal, según lo determinado por el artículo 263 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. 5.6 Sujetos disciplinables por presuntas faltas de las personas jurídicas que actúan como auxiliares de la justicia Teniendo en cuenta las particularidades del presente conflicto de competencias, el cual tienen origen en una compulsa de copias en contra de una persona jurídica, para que adelante investigación disciplinaria por las faltas en las que pudo incurrir en su calidad de secuestre, es importante analizar los sujetos que pueden ser disciplinables en estos eventos.
Al respecto, es importante señalar que, de conformidad con los artículos 51 y 52 del Código General del Proceso, el secuestre es una persona que actúa como auxiliar de la justicia, y es nombrado por el juez para que custodie y administre los bienes objetos de embargo y secuestro en el curso de un proceso judicial. De manera adicional, de acuerdo a lo previsto en el artículo 48 ibídem, el secuestre puede ser una persona natural o jurídica.
Radicación 11001030600020230005300 Ahora bien, el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, que regula el régimen de los particulares disciplinables, entre ellos los auxiliares de la justicia, establece que, cuando se trate de personas jurídicas, la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso.
La norma es del siguiente contenido: Artículo 70. SUJETOS DISCIPLINABLES. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.
Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.
Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso […].
Cabe anotar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-084 del 20 de febrero de 2013, declaró condicionalmente exequible el inciso final del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 que, al igual que en el texto transcrito, establecía que «Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva».
La Corte concluyó que el sentido normativo relativo a la responsabilidad de las personas jurídicas en materia disciplinaria previsto en el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 era idéntico a la norma original del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, el cual también había sido objeto de una declaratoria de exequibilidad condicionada, Radicación 11001030600020230005300 mediante la Sentencia C-1076 de 2002, respecto de la expresión «cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva» contenida en el inciso 2 del artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
El condicionamiento fue bajo el entendido que la falta fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales, por considerar que la expresión cobijaba conductas que estaban fuera del ámbito de las funciones del representante legal y de los miembros de la Junta, que podrían dar lugar a una responsabilidad objetiva, proscrita por la Constitución Política.
En la Sentencia C-084 de 2013 se acogieron las consideraciones de la Sentencia C-1076 de 2002, para declarar la exequibilidad condicionada del artículo 53 de la Ley 734 de 2002 Al respecto se indicó: En este orden de ideas, la Corte considera que una interpretación sistemática de la Ley 734 de 2002, arroja como resultado que realmente no se imponen sanciones disciplinarias como tales a las personas jurídicas sino a las personas naturales que ejercen como representantes legales de éstas o a quienes son miembros de su junta directiva, en los términos del artículo 56 de la citada ley.
No es cierto, en adición, lo planteado por el accionante, en cuanto a que la responsabilidad exigible de la persona jurídica es trasladada sin ninguna fórmula o juicio al gerente o director de ésta, toda vez que la responsabilidad disciplinaria de los representantes legales y miembros de la junta directiva, no se puede entender como una responsabilidad objetiva.
La persona a quien se le adelante una acción disciplinaria, podrá en el transcurso del proceso, ejercer su derecho de defensa, controvertir las pruebas, desvirtuar los hechos que le son imputados y alegar causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria. Además, el establecimiento de un régimen disciplinario especial para los representantes legales y los miembros de las juntas directivas de determinadas personas jurídicas, con la prevención de unas determinadas faltas disciplinarias, se enmarca en los fines de esta disciplina jurídica, cual es garantizar el cumplimiento de unos deberes funcionales, y en tal sentido debe comprenderse el sentido del artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
Por las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva, contenida en inciso segundo del art. 53 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales” (Negrillas y subrayas fuera del texto).
Radicación 11001030600020230005300 En consecuencia, la Corte consideró que se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada material, por lo que la expresión «[c]uando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva», contenida en inciso cuarto del art. 44 de la Ley 1474 de 2011, también debía ser declarada igualmente exequible de manera condicionada, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales. 5.7.
Competencia de las personerías municipales para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables. Reiteración43 Frente al ámbito de competencia de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, el artículo 95 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) indica lo siguiente:
ARTÍCULO 95. Competencia de la Procuraduría General de la Nación y las Personerías. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitaran de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código. [Resalta la Sala].
En ese sentido, con el fin de delimitar la competencia de las personerías para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables, es necesario interpretar el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, a la luz de las demás funciones que le asigna la Ley 136 de 1994 a estas autoridades. En ese sentido, el artículo 178 de la mencionada ley dispone:
ARTÍCULO 178. FUNCIONES. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: […] 3. Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales. 4.
Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones. 43 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 27 de abril de 2023. Radicación número 11001-03- 06-000-2023-0006200 (C). Radicación 11001030600020230005300 […] 9. Rendir anualmente informe de su gestión al Concejo. Exigir a los funcionarios públicos municipales la información necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna, salvo la excepción prevista por la Constitución o la ley. […]. [Resalta la Sala] Se observa que las funciones de las personerías municipales están encaminadas a la vigilancia y control de quienes cumplen funciones públicas dentro del municipio o distrito, incluidos los particulares que ocasionalmente cumplan dichas funciones.
Así las cosas, una interpretación armónica entre los anteriores postulados y los contenidos en el nuevo Código General Disciplinario no puede llevar a concluir que las personerías tengan competencia para investigar a cualquier particular que ejerza funciones públicas dentro del respectivo municipio o distrito. Se requiere que las actuaciones del particular disciplinable por las personerías guarden relación con el cumplimiento de la función pública por parte de la Administración del municipio o distrito. 6.
Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable De acuerdo con el análisis del régimen jurídico relativo a la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala concluye que, actualmente, existen dos reglas aplicables, según el caso: 6.1. Procesos iniciados antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021): En estos casos, la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales.
Lo anterior, de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política, introducido por el Acto Legislativo 2 de 2015, que establece que los procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, o por los consejos seccionales, continuarían siendo conocidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o las comisiones seccionales, según el caso.
En efecto, el citado artículo señala: Artículo 257A: […]
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. […] Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de Radicación 11001030600020230005300 carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]. Cabe precisar dos aspectos: a) Por procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales debe entenderse toda actuación disciplinaria que se encuentre en la etapa de indagación preliminar (hoy denominada indagación previa) o en la de investigación, pues, de acuerdo con el antiguo Código Disciplinario Único y el nuevo Código General Disciplinario, ambas etapas hacen parte del procedimiento disciplinario (artículos 150 y 208, respectivamente). b) En estos casos, es competente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales, por mandato constitucional. 6.2.
Procesos iniciados después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021), o que están por iniciarse En estos casos, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en las siguientes normas: a) A partir del 13 de enero de 2021 y hasta el 29 de marzo de 2022, la competencia general disciplinaria prevista en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002 (antiguo Código Disciplinario Único) era atribuida a la Procuraduría General de la Nación, para investigar a los particulares disciplinables según ese código. b) A partir del 29 de marzo de 2022, en virtud de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación, en los artículos 70 y 92 del nuevo Código General Disciplinario, corresponde a ese órgano de control investigar a los particulares disciplinables según ese código, entre los cuales se encuentran los auxiliares de la justicia. Como se analizó en forma precedente, una interpretación de tales normas conforme a la Constitución Política lleva a concluir que la referida competencia prevalece sobre la atribuida a la Comisión Nacional Disciplina Judicial en los artículos 2 y 239 del mismo código. 6.3.
Consideración adicional sobre las reglas de procedimiento aplicables Radicación 11001030600020230005300 De manera independiente a las reglas aplicables para determinar la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala considera importante precisar la normativa aplicable a los procesos adelantados en contra de estos sujetos, de acuerdo con el régimen de transición previsto en el artículo 263 del nuevo Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), modificado por el artículo 71 de la 2094 de 2021: i) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, o instalado la audiencia del proceso verbal, se les continúa aplicando el procedimiento regulado por la Ley 734 de 2002. ii) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), no se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, ni instalado la audiencia del proceso verbal, se les aplica el procedimiento regulado por el nuevo Código General Disciplinario. 7.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, -por medio de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, la cual ha venido actuado en este caso-, es la competente para conocer, en relación con el representante legal o los miembros de la Junta Directiva de Oracro S.A.S., según el caso44, desde el ámbito disciplinario, la información remitida por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, de conformidad con la cual, el auxiliar de justicia no rindió cuenta de su gestión ni allegó los soportes de esta, cuando fungió como secuestre dentro del proceso ejecutivo 15001-3331013-2007-00229-00, que cursa en ese despacho.
De conformidad con lo estudiado por la Sala, los procesos disciplinarios contra auxiliares de justicia iniciados después del 13 de enero de 2021 son competencia de la Procuraduría General de la Nación. Inicialmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, y, posteriormente, en virtud de la competencia atribuida a la Procuraduría, en los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019.
Por otro lado, en los procesos iniciados después del 29 de marzo de 2002 o antes, pero en los que no se hubiera notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), el régimen procesal aplicable sería el previsto en esta última ley. 44 Conforme a lo dispuesto por el inciso final del artículo 70 del Código General Disciplinario y la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-084 del 20 de febrero de 2013).
Radicación 11001030600020230005300 Aplicar lo anterior al caso concreto implica que la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer, desde el ámbito disciplinario, la información presentada por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, respecto del auxiliar de justicia. En efecto, el proceso no inició antes del 13 de enero de 2021, incluso, cuando la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá remitió el asunto a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, 14 de julio de 2022, manifestó que estaba por «considerar la posibilidad o no de iniciar actuación disciplinaria»45.
En esa medida, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación, para conocer de la actuación disciplinaria en este caso concreto, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019, debido a la inexistencia del pliego de cargos. La Sala resalta que el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja remitió copias para que se evaluara la conducta del secuestre y, conforme a ello, se determinara su eventual exclusión de la lista de auxiliares de justicia46.
El trámite impartido a este informe judicial, desde el reparto47, fue el de un asunto disciplinario, según la información que obra en el expediente, en relación con el cual las autoridades en conflicto se han limitado a discutir la autoridad encargada de iniciar la actuación que corresponda. Es a dicho aspecto al que se restringe la función que la Sala ejerce, en esta decisión, pues las partes no han discutido a cuál de ellas le corresponde resolver sobre la eventual exclusión de la sociedad Oracro S.A.S., de la lista de auxiliares de la justicia. No obstante, debido a las facultades que la ley otorga al Consejo Superior de la Judicatura para excluir a los auxiliares de la justicia de las respectivas listas, conforme a lo dispuesto en el artículo 5048 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), y de acuerdo con los reglamentos expedidos por ese órgano49, en desarrollo de su potestad de establecer el régimen de dichos auxiliares (Ley 270 de 1996, artículo 85, numeral 21), la Sala ordenará que se comunique esta decisión a dicha autoridad, para que resuelva, de la forma en que lo estime procedente, la solicitud de exclusión de la sociedad Oracro S.A.S., presentada, en su momento, por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja. 45 Expediente digital, carpeta 4, PMT 14 707 2022.
Exp. Completo, folio 40. 46 En efecto, la autoridad remitió copias para que se «determine si la conducta del secuestre ORACRO S.A.S. amerita la exclusión». Expediente digital, carpeta 4, PMT 14707-2022, Exp. Completo, folio 11 47 Expediente digital, carpeta 4, PMT 14707-2022, Exp. Completo, folio 38. 49 Al respecto, pueden consultarse los siguientes acuerdos: 1518 de 2002, PSAA10-7339 de 2010; y PSAA15-10448 DE 2015.
Radicación 11001030600020230005300 Finalmente, la Personería Municipal de Tunja presentó una solicitud, con el fin de que se precise la autoridad competente para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la Administración de Justicia»50, como son, por ejemplo, los auxiliares de justicia o los conciliadores51.
No obstante, la Sala rechazará la solicitud, porque solo le es dable resolver las actuaciones o asuntos administrativos particulares y concretos, en el marco de un conflicto de competencias. Las consultas con alcance general pueden ser absueltas por esta Sala, cuando se eleva una solicitud de concepto, en los términos previstos en el artículo 112, numeral 1, de la Ley 1437 de 201152.
Conforme a todo lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, por medio de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, para evaluar, desde el punto de vista disciplinario, la información suministrada por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, mediante providencia del 17 de octubre de 2018, en el el proceso ejecutivo 15001-3331013-2007-00229-00, en relación con la conducta del representante legal o los miembros de la Junta Directiva, según el caso, de la sociedad Oracro S.A.S. (secuestre).
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja (que ha venido actuando en este asunto), para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. RECHAZAR, por improcedente, la solicitud formulada por la Personería Municipal de Tunja, en el sentido de que la Sala defina, de manera general, la competencia para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la Administración de Justicia», por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación (nivel central), a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Tunja, al Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y a Oracro S.A.S. 50 Expediente Digital, PDF 12, folio 5. 51 Además de los auxiliares de justicia, también están al servicio de la administración de justicia, por ejemplo, los conciliadores o los árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
Ley 270 de 1996, artículo 8, inciso 3º. 52 Ley 1437 de 2011, artículo 112. Radicación 11001030600020230005300 QUINTO. REMITIR copias de la decisión y del expediente al Consejo Superior de la Judicatura, para efectos de lo solicitado por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, en relación con la eventual exclusión de la sociedad Oracro S.A.S., de la lista de auxiliares de la justicia.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.