REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: LIBARDO CARREÑO FERNÁNDEZ Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE REVOCA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA – SE RECHAZA LA ACCIÓN DE TUTELA POR TEMERIDAD.

Síntesis del caso: el demandante alegó la vulneraron de sus derechos fundamentales por la sentencia que decretó su pérdida de investidura como concejal. La Sala evidenció que las mismas pretensiones ya fueron materia de estudio en sede de tutela, razón por la cual se revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción y en su lugar se rechazará la acción de tutela por temeraria.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 19 de junio de 2025 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Libardo Carreño Fernández, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia.” 1 (negrillas del original).

I.

ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 3 de junio de 20252 el señor Libardo Carreño Fernández promovió proceso de acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 28 de enero de 2016 por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura identificado con el número de radicación 85001-23-33-000-2014-00252- 00/01, para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del acceso a la administración de justicia y acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. 1 Índice 11 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 2 Índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación 1.

Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI): 1) El 11 de diciembre de 2014, el ciudadano Oromairo Avella Ballesteros interpuso demanda de pérdida de investidura contra los concejales de Yopal (Casanare) Libardo Carreño Fernández (entonces presidente del Concejo Municipal), Tito Humberto Laverde Hurtado y Rubén Chaparro Bello, por la causal prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 (indebida destinación de dineros públicos). 2) El 2 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Casanare negó las pretensiones de la demanda por considerar que el gasto de la cartilla “Comunidad activa, herramientas para la democracia”, objeto de la controversia, se ejecutó de manera oportuna y adecuada. 3) La anterior decisión fue apelada por el señor Avella Ballesteros y mediante sentencia del 28 de enero de 2016 la Sección Primera del Consejo de Estado la revocó y, en su lugar, decretó la pérdida de investidura del concejal Libardo Carreño Fernández, negando la misma respecto de los concejales Laverde Hurtado y Chaparro Bello, por considerar que se destinaron recursos públicos a objetos o actividades prohibidos por los artículos 8 del Decreto 1737 de 19983 y 10 de la Ley 1474 de 20114. 3 “Por el cual se expiden medidas de austeridad y eficiencia y se someten a condiciones especiales la asunción de compromisos por parte de las entidades públicas que manejan recursos del Tesoro Público.” ( ) Artículo 8.

La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la imprenta nacional y otras instituciones prestatarias en estos servicios. En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrá patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados en forma directa con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar, o patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con policromías ( )”. 4 "Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública." ( ) Artículo 10.

Presupuesto de publicidad. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación 4) Como consecuencia de esta decisión, la Procuraduría General de la Nación registró en cabeza del señor Carreño Fernández una inhabilidad especial y permanente para ocupar los cargos públicos de personero municipal, contralor municipal y contralor departamental. 5) El 12 de diciembre de 2024, el demandante obtuvo el título de especialista en derecho penal otorgado por la Universidad Autónoma de Bucaramanga, requisito previsto en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 para aspirar al cargo de personero municipal en municipios de categorías especial, primera y segunda. 2.

Fundamento de la vulneración El demandante alegó que la sentencia del 28 de enero de 2016 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo y un defecto fáctico. En relación con el defecto sustantivo sostuvo que la autoridad judicial demandada: i) aplicó una norma derogada, concretamente el artículo 8 del Decreto 1737 de 1998, pese a que había sido derogado por el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011; ii) presentó una contradicción entre los fundamentos y la decisión al analizar el contenido de la cartilla que originó la pérdida de investidura; y iii) omitió el análisis y aplicación del principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura.

En cuanto al defecto fáctico, insistió que la Sección Primera de esta Corporación: i) valoró de manera irrazonable las fotografías incluidas en la cartilla, lo cual produjo una indebida interpretación de su contenido y ii) presumió de manera infundada que la impresión de la cartilla generó un costo adicional para el erario, sin respaldo probatorio.

Los contratos que se celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de efectividad, transparencia y objetividad. Se prohíbe el uso de publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión. En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo.”. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación Respecto del requisito de inmediatez, sostuvo que el cómputo debía iniciarse el 12 de diciembre de 2024, fecha en que obtuvo el título de especialista en derecho penal, momento a partir del cual cumplió los requisitos para acceder al cargo de personero en los municipios de categorías especial, primera y segunda.

Finalmente, negó la configuración de temeridad de la acción de tutela porque, si bien ya presentó anteriormente dos acciones de tutela relacionadas con los fundamentos fácticos y jurídicos del presente asunto, a juicio del actor: i) existe un hecho nuevo (la obtención de su título de especialista); ii) las pretensiones de esta acción de tutela difieren de las dos demandas previas, pues ahora invocó la vulneración de su derecho fundamental de acceso a cargos públicos, para poder obtener el cargo de personero municipal en los municipios de categorías especial, primera y segunda; y iii) en las anteriores acciones el juez constitucional no resolvió de fondo sus demandas, pues profirió “fallos inhibitorios”, primero, declarando la improcedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez y, rechazando la segunda acción de tutela por temeraria. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior, la parte demandante elevó las siguientes súplicas: “PRIMERO. - Amparar mi derecho fundamental de acceder a la administración de justicia garantizando la prevalencia de mi derecho sustancial establecido en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, para que adopte una decisión de fondo, realice un juicio de validez constitucional al fallo de segunda instancia de fecha veintiocho (28) de enero de dos mil dieciséis (2016), por el cual REVOCÓ, fallo de primera instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE.

Expediente: 85001233300020140025201. Pérdida de investidura; resolviendo el problema jurídico planteado en el acápite IV. VIA DE HECHO QUE COMETIÓ EL FALLADOR DE SEGUNDA INSTANCIA, expuestos en el libelo demandatorio de la presente acción de tutela, conforme a lo expuesto. SEGUNDO.- CONCEDER, el amparo de mi derecho fundamental de poder participar y ser elegido en el cargo público de personero municipal para los municipios de categorías especial, primera y segunda categoría; derecho que es cercenado por la Sentencia del veintiocho (28) de enero de dos mil dieciséis (2016), proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en el Proceso de Perdida de Investidura de Concejal, Expediente: 85001233300020140025201.

TERCERO. - Las que el juez constitucional considere pertinentes, para el amparo de mi derecho fundamental de participar y acceder al cargo público de personero municipal para los municipios de categorías especial, primera y segunda categoría, teniendo en cuenta que este derecho es vulnerado a partir 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación del 12 de diciembre de 2024, persistiendo en el tiempo.”5.

(negrillas y mayúsculas del original) 4. Actuación procesal Por auto del 5 de junio de 20256 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, notificó a la Sección Primera del Consejo de Estado y ordenó la vinculación del señor Oromairo Avella Ballesteros, en condición de tercero con interés, entregándoles copia de la demanda y los anexos. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 19 de junio de 20257, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez. La providencia señaló que la sentencia cuestionada fue notificada el 22 de abril de 2016 y la presente acción se interpuso el 3 de junio de 2025, por lo cual superó ampliamente el término establecido por la jurisprudencia para la interposición de la tutela.

Precisó que no eran de recibo los argumentos presentados por el demandante sobre el cumplimiento del requisito de inmediatez porque el hecho generador de la supuesta vulneración –la imposibilidad de acceder a cargos públicos– se originó en la sentencia del 28 de enero de 2016 que declaró la pérdida de su investidura, y no en la obtención posterior del título como abogado especialista.

No estudió la posible configuración de cosa juzgada y temeridad dado que el accionante presentó como hecho nuevo la obtención de un título universitario. Sin embargo, reprochó que, siendo abogado, el demandante presentara una nueva acción de tutela para cuestionar una sentencia que ya fue analizada en sede constitucional, con fundamento en un hecho que, si bien es nuevo, no incide en la situación previamente resuelta. 5 Índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 6 Índice 4 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 7 Índice 11 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación 6.

Impugnación El demandante presentó impugnación8 contra el fallo de primera instancia la cual fue concedida en auto del 18 de julio de 20259. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y afirmó que el a quo aplicó de forma automatizada el requisito de inmediatez, sin valorar las pruebas relativas a la obtención de sus títulos de abogado y especialista; además, sostuvo que la sentencia cuestionada sigue vulnerando sus derechos constitucionales fundamentales, razón por la cual la acción es procedente.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 2. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales 8 Índice 15 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 9 Índice 17 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación fundamentales del acceso a la administración de justicia y acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 28 de enero de 2016 por esa autoridad judicial en el proceso de pérdida de investidura identificado con el número de radicación 85001-23-33-000-2014-00252-01.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar rechazará la acción de tutela por estar demostrados los elementos para declarar la temeridad de la acción de tutela, por las razones que procederán a exponerse: 1) El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 indicó que existe actuación temeraria “[c]uando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales.”. 2) La jurisprudencia constitucional desarrolló la tesis según la cual, además de los supuestos señalados en la norma en cita, es necesario evidenciar la ausencia de razones suficientes que justifiquen la nueva solicitud. 3) En efecto, se determinó que existe duplicidad de acciones de tutela y se configura la temeridad cuando hay identidad respecto a las partes involucradas en el trámite, las circunstancias fácticas, las pretensiones elevadas y ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda. 4) En el presente caso, las pretensiones y fundamentos expuestos por el demandante coinciden plenamente con los planteados en los procesos de acción de tutela con radicación no. 11001-03-15-000-2017-01462-00/01 y 11001-03-15-000-2019-02142- 00/01, resueltos en segunda instancia por la Sección Cuarta y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencias del 6 de diciembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019, respectivamente. 5) En ambas acciones anteriores, el actor solicitó dejar sin efectos la sentencia del 28 de enero de 2016 alegando la configuración de un defecto sustantivo por inaplicación del artículo 232 del Decreto 019 de 2012 y un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en particular de la cartilla objeto del proceso de pérdida de investidura.

Aunque también invocó otros derechos fundamentales constitucionales –como el libre desarrollo de la personalidad y el trabajo–, lo cierto es que el núcleo sustancial de la 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación controversia fue el mismo: cuestionar la decisión de la Sección Primera de esta Corporación que decretó su pérdida de investidura como concejal. 6) Para mayor ilustración, se transcriben algunos apartes de las sentencias proferidas por la Sección Cuarta y la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación: “La providencia que se cuestiona fue proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 28 de enero de 2016 y notificada por estado del 22 de abril de 2016, y la acción de tutela fue presentada el 8 de junio de 2017.

Es decir que transcurrieron un (1) año, un (1) mes y diecisiete (17) días, contados a partir de la notificación. […] Por lo anterior, la acción de tutela interpuesta por el señor Libardo Carreño Fernández es improcedente por no cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción contra providencias judiciales, específicamente el de inmediatez.” 10.

“Descendiendo al caso concreto, se encuentra que el señor Libardo Carreña Fernández presentó demanda de tutela el 8 de junio de 2017, por los mismos hechos que aquí se discuten. En efecto, en el proceso de tutela tramitado bajo el radicado 2017-01462 el señor Carreña Fernández cuestionó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, evidenciándose asi la identidad de partes de dicho proceso con el caso sub examine. […] la Sala considera que el hecho de que en el presente asunto se hubiese indicado que se acudía a la solicitud de amparo ante la imposibilidad de "acceder al cargo público de personero municipal para los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, previsto en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, y al cargo público de contralor departamental o municípal" y no a cargos de elección popular -como se solicitó en la demanda de tutela inicial- en modo alguno constituye un hecho nuevo que lo faculte para acudir a dicho mecanismo de protección constitucional.” 11. 7) Respecto a la identidad de partes, la Sala advierte que se encuentra plenamente configurada: el señor Libardo Carreño Fernández como demandante y la Sección Primera del Consejo de Estado como autoridad judicial demandada. 8) Finalmente, la Sala advierte que no existe una razón que justifique el proceder temerario del demandante, siendo clara su intención de volver a debatir los mismos hechos que fueron objeto de pronunciamiento en sentencias del 6 de diciembre de 2017 y 7 de noviembre de 2019. 10 Índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 11 Índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación 9) La Sala no encuentra que los argumentos presentados por el demandante para justificar la presentación de esta nueva acción sean procedentes, pues: i) la obtención del título de especialista no constituye un hecho nuevo en atención a que la fuente de vulneración que alega el demandante sigue siendo la sentencia del 28 de enero de 2016; ii) la alegación actual de vulneración del derecho a acceder al cargo de personero municipal en municipios de categorías especial, primera y segunda, equivale a la misma restricción general del derecho al acceso a cargos públicos ya discutida; y iii) los anteriores fallos de tutela no fueron inhibitorios por el solo hecho de ser desfavorables, en ellos, los jueces constitucionales examinaron la acción y concluyeron, respecto de la primera que no superaba los requisitos de procedibilidad y frente a la segunda, que resultó temeraria. 10) En consecuencia, la presente acción de tutela es temeraria, como quiera que se dirigió contra la misma autoridad, por los mismos hechos y con las mismas pretensiones ya decididas en sede de tutela, sin que exista justificación razonable para su interposición. 11) Por lo anterior, la Sala rechazará la acción de tutela por temeridad; sin embargo, no se impondrán costas, dado que el actor actuó en causa propia y no se evidenció una mala fe.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Revócase la sentencia proferida el 19 de junio de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción. En su lugar dispónese: 1º) Recházase por temeraria la acción de tutela presentada por el señor Libardo Carreño Fernández, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03347-01 Demandante: Libardo Carreño Fernández Acción de tutela – Impugnación 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Por Secretaría, publíquese la presente providencia en la página web de esta Corporación. 5º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.