Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01791-00 Demandante: VIVIAN ANDREA TORO RODRÍGUEZ Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - UNIDAD DE CARRERA JUDICIAL Tema: Acción de tutela contra la convocatoria 27 de la Rama Judicial.
Se cuestionan las decisiones proferidas en el marco del concurso para jueces y magistrados de la Rama Judicial. Improcedencia de la acción porque se incumple con el requisito de subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta por la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito recibido en el despacho el 13 de abril de 20231, la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez instauró acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial, con el objetivo de obtener la protección de los derechos fundamentales “al debido proceso, al acceso a cargos públicos en virtud del mérito, a la igualdad, al trabajo y a la confianza legítima”. 2.
La parte actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la Resolución No. CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023 “Por medio de la cual se decide acerca de la admisión de aspirantes al concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Nacional de Elegibles para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, convocado mediante Acuerdo PCSJA-18-11077 de 16 de agosto de 2018”, mediante la cual, se le inadmitió al concurso por no haber adjuntado 1 La acción de tutela fue radicada el 12 de abril de 2023.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en formato PDF, una declaración juramentada de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades para ejercer el cargo de juez. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora pidió lo siguiente: “SEGUNDA. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS parcialmente la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023 en donde se publicaron los anexos 1 y 2 de admitidos e inadmitidos expedida por la directora de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto a mi inadmisión del concurso de méritos convocado a través del Acuerdo PCSJA18-1077 de 2018.
TERCERO. ORDENAR a la directora de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, profiera una nueva decisión admitiéndome en el concurso de méritos convocado a través del Acuerdo PCSJA18 1077 de 2018, de tal manera que me permita continuar en las siguientes etapas del proceso de selección.”. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos 4. Mediante el Acuerdo N.º PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura dio inicio a la convocatoria 27, “[p]or medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial” 5.
La demandante se inscribió para los cargos de juez municipal – juez de pequeñas causas y competencia múltiple, juez civil municipal de ejecución de sentencias. Mediante CJR22-0351 del 1 de septiembre de 2022 se indicó que su puntaje, en la prueba de conocimiento fue de 864,12. 6. El 8 de febrero de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura profirió la Resolución CJR23-0061 “Por medio de la cual se decide acerca de la admisión de aspirantes al concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Nacional de Elegibles para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, convocado mediante Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018” y mediante ella se le inadmitió del concurso por la causal 3.5, es decir, por no haber adjuntando en PDF la declaración juramentada de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades para ejercer el cargo de juez, al momento de la inscripción en el 2018. 7.
El 16 de febrero de 2023 la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez solicitó al Consejo Superior de la Judicatura la verificación de los documentos aportados al momento de la inscripción. El 22 de marzo de 2023 la Unidad de Administración de Carrera Judicial contestó que: “no se acreditó el señalado requisito por lo que no es posible generar estado de admitido, dentro de la convocatoria para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial”.
Asimismo, señaló: “contra la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, no procede recurso alguno, motivo por el cual los otros argumentos presentados, que no atañen a la solicitud de revisión de los documentos, permitida en Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantía del derecho de contradicción y de los cuales se efectuó la correspondiente revisión, resultan improcedentes.” 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo 8. La accionante afirmó que, en atención a que la presentación de los documentos requeridos fue en el 2018, no estaba segura de sí hubo un error en la plataforma al cargar la documentación, circunstancia que impidió que entregara la declaración juramentada requerida al momento de la inscripción. 9.
Igualmente declaró bajo la gravedad de juramento que en ningún momento ha estado incursa en una causal de inhabilidad o incompatibilidad para el ejercicio del cargo al que se postuló. 10. Por otro lado, consideró que la decisión de excluirla del concurso va en contravía de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Ley 19 de 2012, pues se le exige haber presentado un documento en un formato específico, sin tener en cuenta que la entidad posee la declaración desde el 9 de agosto de 2012. 11.
Lo anterior, por cuanto la causal de exclusión indica “3.5. No presentar la declaración juramentada de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades”, y en su caso, aquella que sí se presentó, pero en un formato diferente a PDF, por lo que su exclusión del concurso resulta injusta, arbitraria y vulneradora de sus derechos fundamentales, y un exceso ritual manifiesto. 12.
Adujo que en las convocatorias No. 4 de empleados y No. 22 de funcionarios judiciales se exigió el mismo requisito en comento, pero no se exigía documento alguno, mucho menos en un formato PDF. En efecto, en dichas convocatorias, si bien se exigía la declaración, lo cierto es que la misma se entendía “incorporada con el diligenciamiento de la inscripción”.
Lo que, a su juicio, demuestra que se trata de un requisito infructuoso, que no satisface ningún fin legítimo, por lo que se convierte en un capricho de la administración. 13. Agregó que se inscribió a la Convocatoria 4 de empleados, y de acuerdo con los artículos 3 y 4 del Acuerdo No. PCSJA17-10717, los requisitos allí cumplidos aplicaban para la Convocatoria No. 27. 14.
Manifestó que la decisión de la entidad accionada privilegia las formas sobre lo sustancial, pues el mérito es el fundamento principal para el ingreso a la carrera judicial de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia, y ha aprobado los dos exámenes realizados al interior de la Convocatoria con puntajes de 907,06 y 864,12, respectivamente. 15.
Indicó que, de acuerdo con la Ley 270 de 1996 la declaración de no estar incurso en inhabilidades e incompatibilidades es necesaria para “ejercer” el cargo, por lo que no cumple ninguna función durante el trámite del concurso. Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Consideró que “la entidad accionada vulnera mi derecho a la igualdad toda vez que permitió convalidar la causal de rechazó 3.8 en un momento posterior a la inscripción, y no lo hizo así con la causal 3.5, siendo que ambas causales apuntan a una declaración sobre condiciones personales, de modo que no existe un factor objetivo que justifique una decisión diferente frente una u otra.
De modo que, de considerarse el requisito necesario, debe entenderse subsanado con la declaración que radiqué el 16 de febrero de 2023, al momento de solicitar la verificación de documentos.” 17. En relación con la procedencia de la acción de tutela afirmó que, se configura un perjuicio irremediable. Al efecto, expuso que, la Convocatoria 27 prevé 2 etapas: (i) selección y (ii) clasificación. 18.
Señaló que actualmente se está desarrollando la primera etapa que se compone de 3 fases: (i) prueba de aptitudes y conocimientos, (ii) verificación de requisitos mínimos y (iii) curso de formación judicial. 19. La segunda fase de la etapa de selección culminó el 28 de marzo de 2023 con la notificación de la resolución que resolvió las solicitudes de verificación de requisitos mínimos interpuesta por los concursantes que fueron rechazados mediante la Resolución Nº CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, tras haber aprobado la prueba de aptitudes y conocimientos. 20.
Observó que las inscripciones para el curso de formación judicial tendrán lugar entre el 11 de septiembre de 2023 y el 6 de octubre de 2023, y que quien no se inscriba en este lapso pierde la oportunidad de realizar el curso y por tanto de conformar el registro de elegibles. 21. En ese sentido, según su criterio, resulta imperioso que se tome una decisión inmediata y definitiva para el goce efectivo de sus derechos fundamentales, ya que de no ser así se frustraría su aspiración de ejercer el cargo para el cual concursó, lo que constituye un perjuicio grave, cierto e inminente que no es posible de restablecerse mediante el reconocimiento de una suma de dinero cuando concluya el proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 22.
Finalmente concluyó que, “si la decisión ordinaria sale 4 o 5 años después, entonces, habré perdido la oportunidad tanto de participar en el curso como de conformar la lista de elegibles y acceder a la función pública como juez bajo el principio y derecho fundamental del mérito.” 1.5. Trámite de la acción de tutela 23. Mediante auto del 17 de abril de 2023, la magistrada sustanciadora admitió la acción de tutela de la referencia. Igualmente, ordenó la notificación a la parte accionada, la vinculación en calidad de tercero con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991 a la Universidad Nacional de Colombia y, finalmente, la publicación del escrito de tutela y de esa providencia Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la página web del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial. 1.6.
Intervenciones 24. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Coadyuvantes 25. Mediante escrito del 3 de mayo de 2023, la señora Leidy Oriana Reinoso Bocanegra manifestó que coadyuvaba las pretensiones de la demanda de tutela, en calidad de participante de la Convocatoria 27. 26.
Consideró que la acción de tutela es procedente pues el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no tiene la efectividad, idoneidad y eficacia para proteger los derechos fundamentales transgredidos “habida cuenta que la inscripción al Curso de Formación Judicial es entre el 11 de septiembre de 2023 hasta el 06 de octubre de 2023, y si la decisión ordinaria sale 4 o 5 años después, incluso haciendo uso de medidas cautelares, los concursantes que fuimos rechazados conforme a la causal 3.5 del Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, mediante la Resolución CJR23- 0061 (08 de febrero de 2023), entonces se perderá la oportunidad tanto de participar en el curso como de conformar la lista de elegibles y acceder así a la función pública como jueces bajo el principio y derecho fundamental del mérito.” 27.
En cuanto al fondo del asunto, adujo que el Consejo Superior de la Judicatura desconoció el principio de la supremacía de la realidad sobre las formas y de neutralidad tecnológica, según el cual, los mensajes de datos deben ser tratados de la misma forma que los escritos en papel. 28. Por otra parte, el señor Fredi Alexander Niño Cortés, quien también participa en calidad de coadyuvante puso de presente que de la revisión del Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018, se puede advertir que la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, no tiene la facultad de excluirlos del concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Nacional de Elegibles para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, teniendo en cuenta que aportó la declaración juramentada de ausencia inhabilidades e incompatibilidades y que no existe dentro de la misma prohibición respecto del hecho de ser aportada con posterioridad a la inscripción. 29.
Indicó que la entidad accionada “se encuentra imponiendo un conjunto de exigencias injustificadas al accionante, al suscrito y a los demás aspirantes rechazados con base en la causal 3,5.” 30. El señor Juan David Restrepo Benjumea coadyuvó la presente acción de tutela, al considerar que la entidad accionada “incurrió en un defecto procedimental por Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exceso ritual manifiesto y vulneró el derecho al acceso a la función pública y desconoció el principio constitucional del mérito (…).” 31.
Lo anterior al considerar que, la Unidad de Carrera Judicial debió verificar que los concursantes no estaban incursos en inhabilidades e incompatibilidades, pero no rechazarlos por no cargar el documento en PDF, pues dicho aspecto implica valorar la carga de documentos a una plataforma y, excluir a alguien de un concurso después de 54 meses, lo cual, a su juicio, resulta totalmente desproporcionado y configura un error procedimental de exceso de ritualidad manifiesta. 32.
La señora Pili Natalia Salazar Salazar solicitó se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela, al considerar que el mecanismo constitucional es procedente, ante la vulneración de sus garantías fundamentales y citó la sentencia SU-067 de 2022 de la Corte Constitucional. 33. A su juicio, la entidad demandada “desconoció varias normas del ordenamiento jurídico y algunas reglas de la convocatoria, entre las más groseras, desconoce el principio de equivalente funcional (artículo 6 de la Ley 527 de 1999) de la misma manera que el principio de neutralidad tecnológica, mediante los cuales la Corte Constitucional estableció que los mensajes de datos deben ser tratados de la misma forma como los escritos en papel.” 34.
Para lo anterior, citó la Ley 527 de 1999 según la cual, en el campo jurídico, se adoptan nuevos medios tecnológicos de transmisión de información y cumplen las mismas funciones de los medios tradicionales. 1.6.2. Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Administración de Carrera Judicial 35. Solicitó se negaran las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Para lo anterior, indicó que Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018 “Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial”, contiene las reglas generales del concurso que se comprometieron a cumplir todos los aspirantes a ocupar los cargos de funcionarios de la Rama Judicial, por lo tanto, mientras no se suspenda o anule por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resulta de obligatorio cumplimiento tanto para la administración como para los concursantes. 36.
Puso de presente que, en ejercicio de esta potestad, se señalaron todos los requisitos generales y específicos para participar en el concurso, cuyo incumplimiento dan lugar al rechazo o exclusión del concursante del proceso de selección. En igual sentido, precisó que los aspirantes con su inscripción manifestaban que se encontraban conforme con las normas establecidas en el acuerdo de convocatoria expedido el 16 de agosto de 2018, la cual no ha sido demandada.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. Finalmente adujo que la acción de tutela es improcedente, por cuanto está dirigida a cuestionar la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, lo anterior por cuanto este mecanismo constitucional “no es el mecanismo idóneo para atacar actos administrativos que por su propia naturaleza se encuentran amparados por el principio de legalidad, partiendo del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.” 1.6.3.
Universidad Nacional de Colombia 38. En primer lugar, realizó un recuento de lo ocurrido al interior de la Convocatoria 27. Al descender al caso concreto consideró que la acción de tutela de la referencia es improcedente, en atención a que la entidad accionada le ha brindado respuesta a la tutelante a todas las peticiones elevadas. 39.
Adicionalmente, adujo que el mecanismo constitucional no es idóneo para atacar los actos administrativos, en especial por inconformidades que no devienen de una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, concretamente la decisión que dispuso rechazarla del concurso de méritos por haber incurrido en la causal 3.5. de rechazo de conformidad con el acuerdo regulador de la Convocatoria 27. 40.
Finalmente puso de presente que ha desarrollado su labor dentro de los términos señalados en la Ley y la reglamentación específica que regula el sistema especial de selección para los cargos requeridos en la Convocatoria 27 de 2018. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 41. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.3.
De la coadyuvancia presentada 42. La coadyuvancia de la acción de tutela se encuentra expresamente prevista en el inciso 2º del artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual señala que “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Sobre esta figura jurídico procesal, la Corte Constitucional, en la sentencia T- 269 de 20122, reiterada en la T-269 del 29 de marzo de 20183, consideró que los terceros con interés legítimo pueden intervenir en el proceso como coadyuvantes, apoyando las razones presentadas por el actor, por persona o autoridad demandada, armonizando el papel de los terceros con los principios de informalidad y prevalencia de lo sustancial que rigen el proceso. 44.
Cabe destacar que los ciudadanos intervinientes sustentaron su interés en el resultado del proceso, apoyando y complementando la argumentación para lograr el reconocimiento de los derechos fundamentales considerados conculcados. En consecuencia, la Sala tendrá como coadyuvantes a los señores Leidy Oriana Reinoso Bocanegra, Juan David Restrepo Benjumea y Fredi Alexander Niño Cortés, aclarando que no se tendrán en cuenta los argumentos que excedan lo pedido en el escrito de tutela, en atención a que los terceros no se encuentran facultados para elevar cargos independientes a los presentados por la tutelante. 2.4.
Problemas jurídicos 45. Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos. En primer lugar, se debe determinar si, ¿es procedente la acción de tutela contra la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, proferida por la accionada, mediante la cual se inadmitió del concurso de méritos de la Convocatoria 27 de la Rama Judicial a la tutelante? 46.
En segundo lugar, en el evento de que se habilitara el estudio de las pretensiones del presente amparo, le correspondería a la Sala analizar si: ¿la parte demandada vulneró los derechos fundamentales de la accionante al inadmitirla al concurso, debido a que no adjuntó la totalidad de los documentos requeridos? 47. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela;
(ii) la procedencia excepcional del recurso de amparo frente a actos administrativos pasibles de control ante el juez contencioso administrativo; (iii) la acción de tutela en concurso de méritos; y (iv) el análisis del caso concreto. 2.5. Panorama general de la acción de tutela 48. El artículo 86 de la Constitución Política, estableció que las personas pueden ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos previstos en el Decreto 2591 de 1991. 2 Corte Constitucional, Sentencia T-269, 29.03.2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-070, 1.03.2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. Conforme a la disposición constitucional, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia, la procedencia de esta acción está determinada por la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar frente a un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.6.
La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su procedencia excepcional frente a actos administrativos susceptibles de control ante el juez contencioso administrativo 50. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política establece el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto Ley 2591 de 1991. 51.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. 52.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales establecidas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un asunto de su competencia4. 53.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se deriva que la protección de los derechos fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, ya que todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben cumplir su función jurisdiccional como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y de legalidad. 54.
Por tanto, esta Sala reitera su posición en el sentido de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar frente a un acto administrativo, en atención a la existencia de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del 4 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, en los cuales se pueden solicitar medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 20115. 55.
Ahora bien, lo expuesto no desconoce que, en determinadas oportunidades, el mecanismo de defensa judicial principal no resulta idóneo ni eficaz para otorgar la protección solicitada, toda vez que puede emitirse una decisión administrativa que, pese a encontrarse protegida por la presunción de legalidad, esta resulte absolutamente arbitraria, discriminatoria o que su aplicación práctica vulnere el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
En esos casos, el recurso de amparo se torna procedente y desplaza al mecanismo principal para conjurar la afectación de las garantías superiores. 56. Finalmente, es preciso mencionar que, esta acción constitucional podría ser procedente, de manera transitoria, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este evento, le corresponde al juez de tutela verificar que concurran los elementos identificados por la Corte Constitucional, así se requiere que: i) el daño sea inminente, esto descarta la mera posibilidad de que se va a producir el perjuicio;
(ii) el perjuicio sea grave, esto implica que la afectación sea de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) se requiera la adopción de medidas urgentes para evitar que ocurra; y (iv) que sean impostergables, pues si se aplazaran la protección sobre los derechos se tornaría ineficaz por inoportuna.6 2.7. La acción de tutela en los concursos de méritos 57.
Para determinar la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones ocurridas en el marco de un concurso de méritos, la jurisprudencia constitucional ha establecido que le corresponde al juez determinar la naturaleza del acto que se acusa de vulnerar las garantías ius fundamentales, con el objetivo de establecer si existe o no un mecanismo judicial idóneo y eficaz para intervenir en la problemática identificada por el ciudadano. 58.
En ese contexto, es preciso identificar la etapa en la que se encuentra el proceso de selección y, a partir de ello, establecer el carácter general o particular de los actos administrativos que, eventualmente, podrían ser susceptibles de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente. 59.
En cualquier caso, le corresponde al juez de tutela valorar la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial ordinario para conjurar la posible afectación de los derechos fundamentales, lo que debe valorarse en cada asunto particular e implica 5 La posesión contenida, entre otras, en el fallo del 30 de junio de 2016, Rad. 2016-00617-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
En el mismo sentido, se pronunció la Sala en las sentencias del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 13001-23-33-000-2015-00440-01 y del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33-000-2016-00293-01. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-003 de 2022, SU-508 de 2020, T-190 de 2020 y T-235 de 2018, entre muchas otras.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verificar si las herramientas de la jurisdicción contencioso-administrativa otorgan una protección real del derecho cuyo amparo se reclama.
En la sentencia T-081 de 2022, la Corte Constitucional explicó que las medidas cautelares del artículo 230 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 exigen examinar: “(i) el contenido de la pretensión y (ii) las condiciones de los sujetos involucrados”. 60. Tanto la Corte Constitucional7 como el Consejo de Estado8 han sostenido que, por regla general, el amparo no es el dispositivo judicial apto para controvertir los actos proferidos en el marco de un concurso de méritos, cuando estos son susceptibles de ser demandados ante los jueces administrativos al involucrar un debate de legalidad y el cumplimiento de actos normativos (como leyes, reglamentos o la misma convocatoria).
Por ejemplo, este aspecto ha tomado protagonismo cuando se acciona en contra de los actos proferidos en las fases eliminatorias o de la lista de elegibles. 61. En la misma línea de lo anterior, el Consejo de Estado9 ha señalado que los actos administrativos de calificación que eliminan a los participantes definen la posición jurídica del aspirante, por lo que son susceptibles de ser controvertidos ante los jueces administrativos.
Sobre el particular, se ha dicho lo siguiente: “(…) al igual que la lista de elegibles «son actos típicamente definitorios de situaciones jurídicas, en la medida en que al asignar un puntaje o establecer la ubicación de los convocados para efectos de proveer un cargo en propiedad, otorgan un estatus al participante y afectan su interés de acceder a la carrera administrativa».
En el presente caso, se demanda la nulidad del artículo 7.° de la Resolución 749 del 20 de junio de 2012 que señaló los resultados totales de las diferentes pruebas dentro del Concurso de Méritos y conformó la lista de elegibles para los cargos de curador urbano 2 y 3. En él se declaró que la señora (…) no superó la prueba de conocimientos y que, por ende, no podía ser incluida en dicha lista.
También se enjuició el artículo 1.° de la Resolución 0896 del 9 de julio de 2012 que decidió el recurso de reposición interpuesto en contra del primer acto administrativo. En los actos referidos se calificaron todas las pruebas adelantadas en el concurso, incluida la de conocimientos. También se sumaron los resultados y se definió la lista de elegibles.
En consecuencia, sí son demandables, en la medida que excluyeron a la señora (…) de la posibilidad de ocupar esta y definieron su situación jurídica”. 62. No obstante, la Corte Constitucional ha identificado algunas excepciones a la anterior regla, cuando: (i) el empleo ofertado en el proceso de selección cuenta con un periodo fijo determinado por la Constitución o por la ley10;
(ii) se imponen trabas 7 Corte Constitucional, sentencias T-388 de 1998, T-095 de 2002, SU-913 de 2009, T-556 de 2010, T-169 de 2011, T-156 de 2012, T-604 de 2013, T-180 de 2015, T-610 de 2017, T-438 de 2018, T-227 de 2019, T-425 de 2019, entre otras. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B. Radicación número: 23001-23-33-000-2012-00067-01, Sentencia del 29 de noviembre de 2012. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 5 de noviembre de 2020, Rad. 25000-23-41-000-2012-00680-01(3562-15), M.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. 10 Corte Constitucional, sentencias T-509 de 2011, T-604 de 2013, T-748 de 2013, SU-553 de 2015, T-551 de 2017, T-610 de 2017 y T-059 de 2019.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para nombrar en el cargo a quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles11;
(iii) el caso presenta elementos que podrían escapar del control del juez de lo contencioso administrativo, por lo que tiene una marcada relevancia constitucional12; y, finalmente, (iv) cuando por las condiciones particulares del accionante (edad, estado de salud, condición social, entre otras), a este le resulta desproporcionado acudir al mecanismo ordinario. 63.
Bajo los anteriores derroteros jurisprudenciales, se estudiarán las pretensiones del presente amparo con el objetivo de determinar si se acredita el requisito de la subsidiariedad. 2.8. La acción de tutela promovida por la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez es improcedente 64. Para verificar la procedencia de la acción en el caso concreto, en primer lugar, la Sala realizará un recuento de las actuaciones administrativas y de los argumentos del recurso amparo.
En segundo lugar, verificará si en el presente asunto concurre alguna situación excepcional que habilite el estudio por parte de esta corporación. Con base en los anteriores elementos, se establecerá si hay lugar a estudiar el fondo del asunto. 65. En primer lugar, en el presente caso, la Sección encuentra que mediante el Acuerdo N.º PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura dio inicio a la convocatoria 27, “[p]or medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial”. 66.
La señora Vivian Andrea Toro Rodríguez se inscribió para el cargo de juez municipal -juez de pequeñas causas y competencia múltiple – juez civil municipal de ejecución de sentencias y obtuvo un puntaje de 864,12 en la prueba de conocimientos y aptitudes. 67. Mediante la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023, la Unidad Administrativa de Carrera Judicial la rechazó del concurso por “no presentar la declaración juramentada de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades.” 68.
La actora presentó solicitud de revisión de documentos, la cual fue resuelta mediante Oficio CJO23-1518 del 17 de marzo de 2023 por la Unidad Administrativa de Carrera Judicial, en el cual se afirmó: “En el caso en concreto, esta Unidad advierte que se revisaron los documentos cargados en la base del sistema "Kactus", durante el término previsto en la inscripción y se verificó que no aportó documento en formato PDF contentivo de la declaración 11 Corte Constitucional, sentencias SU-136 de 1998, T-455 del 2000, T-102 de 2001, T-077 de 2005, T-521 de 2006, T-175 de 2009, T-556 de 2010, T-156 de 2012, entre otras. 12 Corte Constitucional, sentencias T-785 de 2013, T-160 de 2018, entre otras.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juramentada de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades, tal como quedó establecido en el Acuerdo de Convocatoria.
De otro parte el Acuerdo de la convocatoria también estableció como causal de rechazo en el numera 3.8 “No haber declarado bajo juramento al momento de la inscripción, que cumple y acredita los requisitos mínimos exigidos para el cargo seleccionado y que son veraces y fidedignos los documentos que los soportan”, requisito que fue convalidado con la declaración prevista en el cuadernillo de la prueba de aptitudes y conocimientos suscrita por los aspirantes al momento de la presentación de ésta, motivo por el cual a ningún concursante se rechazó por la citada causal, que difiere ostensiblemente de la causal regulada en el numeral 3.5. que en el caso concreto se materializa para el concursante.
Por lo expuesto, no se acreditó el señalado requisito por lo que no es posible generar estado de admitido, dentro de la convocatoria para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial. De otra parte, se reitera que contra la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, no procede recurso alguno, motivo por el cual los otros argumentos presentados, que no atañen a la solicitud de revisión de los documentos, permitida en garantía del derecho de contradicción y de los cuales se efectuó la correspondiente revisión, resultan improcedentes.” 69.
Igualmente, mediante Oficio CJO23-2669 del 26 de abril de 2023 la entidad accionada resolvió: “Superada la revisión de la documentación aportada, se estableció que los concursantes que se relacionaron en la Resolución CJR23-0110 del 21 de marzo de 2023 “Por medio de la cual se modifica la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, para efectos de incluir los aspirantes que resultaron admitidos con base en las solicitudes por ellos presentadas”, sí acreditaron dentro del término de inscripción de este proceso de méritos, los requisitos mínimos exigidos en el acuerdo de convocatoria para el cargo al cual se inscribieron, por lo tanto, sólo los aspirantes que se encuentran en dicho acto administrativo, pasaron del estado de rechazados a admitidos y continúan en la fase III Curso de Formación Judicial Finalmente se constató que los demás aspirantes, no acreditaron los requisitos mínimos exigidos para el cargo al cual se inscribieron, por lo tanto, su estado continúa siendo rechazado.
De otra parte, se reitera que contra la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023, no procede recurso alguno7, motivo por el cual los otros argumentos presentados, que no atañen a la solicitud de revisión de los documentos, permitida en garantía del derecho de contradicción y de los cuales se efectuó la correspondiente revisión, resultan improcedentes.” 70.
La señora Vivian Andrea Toro Rodríguez presentó solicitud de revocatoria directa de la Resolución CJR23-0061 de 2023, petición que fue contestada mediante Oficio CJ023-2870 del 8 de mayo de 2023 en sentido de negarla. 71. Para la parte actora, la accionada le vulneró sus derechos fundamentales porque a través de la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023, se le rechazó del concurso, por no haber adjuntado en formato PDF la declaración juramentada requerida en el concurso lo que, a su juicio, implica un entendimiento equivocado de las causales de rechazo para la Convocatoria 27.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. La Sala advierte que los cuestionamientos de la actora, en realidad apuntan a controvertir la legalidad del acto administrativo que la rechazó del concurso para los cargos de juez a los que aplicó. 73.
En segundo lugar, la Sala observa que la acción de tutela contra actos administrativos proferidos en el marco del concurso de méritos, por regla general, es improcedente, en la medida que definieron la posición jurídica del aspirante frente a la Convocatoria 27. Dicho de otro modo, el rechazo de la tutelante por la causal 3.5. aplicada deriva en la exclusión de aquella del proceso de selección, por lo que ese acto administrativo no es de trámite, sino que contiene una decisión de la administración pasible de control. 74.
Para esta Corporación, las inconformidades de la accionante frente a la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023, pueden plantearse ante el juez de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(Resaltado y subrayado fuera del texto). 75. Para la Sección, el escenario descrito es idóneo y eficaz para formular los cargos de falsa motivación, presentados en esta acción constitucional, y por medio de estos controvertir la decisión de la administración. 76. En ese contexto, es preciso mencionar que la tutelante puede solicitar las medidas cautelares previstas en los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011.
Es decir que, junto con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, podría solicitar, la suspensión de los efectos de la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023, motivo por el cual no se advierte la configuración del perjuicio irremediable expuesto por la parte actora, en la medida en que desde el inicio del proceso puede pedir la adopción de medidas cautelares, incluso de urgencia, lo cual implica que, la protección de sus derechos fundamentales no se restringe a la decisión que ponga fin al respectivo proceso.
Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77. Lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta que, pese a que la demandante formuló esta acción en clave de la vulneración de sus derechos fundamentales, para la Sala, los argumentos que plantea corresponden a cuestiones legales que prima facie, no involucran la grave afectación de una garantía de naturaleza constitucional. 78.
Finalmente, es preciso señalar que, en este caso, tampoco se acreditó ninguna de las circunstancias excepcionales que la jurisprudencia ha admitido como válidas para superar el requisito de la subsidiariedad. Esto es así porque: (i) Los cargos a los que aspira la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez corresponden a juez municipal – juez de pequeñas causas y competencia múltiple, juez civil municipal de ejecución de sentencias, es decir, no se trata de cargos de periodo fijo determinado por la Constitución o por la ley.
(ii) En este caso no se imponen trabas para nombrar en dichos cargos a quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, puesto que aún no se ha llegado a esa etapa de la Convocatoria 27. (iii) Aunque se exhiben circunstancias que podrían afectar los derechos fundamentales de los concursantes, no hay evidencia de que los fundamentos de las pretensiones y la afectación puedan escapar del control del juez de lo contencioso administrativo, es decir, no se acreditó que este asunto contenga “una marcada relevancia constitucional”.
(iv) La demandante no advirtió ni en el proceso se demostró que se encontrara bajo condiciones particulares de edad, estado de salud, condición social u otras, por las cuales resultase desproporcionado exigirle acudir al mecanismo ordinario ante los jueces administrativos. 79. En consecuencia, al existir un medio principal y al no acreditarse ninguna situación excepcional, le corresponde a la Sala concluir que el mecanismo principal ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales de quien se considere afectado con el acto administrativo que la excluyó de la Convocatoria 27 de la Rama Judicial.
Esto porque en ese escenario judicial pueden presentarse los argumentos para invalidar los actos e, incluso, solicitarse medidas cautelares para evitar la ocurrencia de un perjuicio que pudiere tornarse irreparable. 80. En atención a lo anterior, la Sala de Decisión concluye que la accionante puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023 proferida por la Unidad Administrativa de Carrera Judicial y la Universidad Nacional de Colombia. 81.
En ese orden de ideas, la acción promovida no satisface el requisito de la subsidiariedad, razón por la cual debe ser declarada improcedente. Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9.
Conclusión 82. La acción de tutela que ejerció la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez es improcedente, comoquiera que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: TENER como coadyuvantes de la parte accionante en el trámite de la referencia, a los señores Leidy Oriana Reinoso Bocanegra, Juan David Restrepo Benjumea, Pili Natalia Salazar Salazar y Fredi Alexander Niño Cortes.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Vivian Andrea Toro Rodríguez contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad Administrativa de Carrera Judicial, de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Demandante: Vivian Andrea Toro Rodríguez Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Carrera Judicial Radicado: 11001-03-15-000-2023-01791-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.